优化上海市闵行区社会组织在公共服务中的作用

摘 要 随着改革逐步深入，社会组织在公共服务提供中将起到越来越重要的作用。本文以上海市闵行区为例，从闵行区当前社会组织的发展情况、政府做法出发，研究存在的问题，并提出相关对策。

关键词 社会组织 公共服务

一、闵行区社会组织发展基本情况和做法

（一）基本情况

以闵行区社会组织近20年发展成长的轨迹看，总体来说，是随着经济社会的发展进步日趋发展壮大的，社会组织数量每年均以6%～7%的速度递增。截至2013年6月底，全区经登记注册社会组织629家，是1993年建区时的4.6倍，位居全市第五位。按户籍人口计算，2012年每万人拥有社会组织数量为5.9个。2012年每万人拥有社会组织数量比2000年每万人拥有社会组织数量增长了84.4%。另外，还有经街镇备案的2272支群众活动团队活跃在基层社区。

根据2012年度年检统计，全区社会组织从业人员13559人，其中，社会团体从业人员815人，占6%；民办非企业单位从业人员12744人，占94%。社会组织累计净资产6.41亿元（社会团体1.03亿元，民办非企业单位5.38亿元），2010年至2012年上缴税收3967.41万元（社会团体292.4万元，民办非企业单位3675.01万元）。

这些社会组织主要分布在教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政等10个领域，涉及业务主管单位58个。它们在促进经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动等方面发挥了积极的作用。

（二）主要做法

（1）建章立制，加快社会组织发展。闵行区从2007年起每年安排1000万元作为扶持社会组织发展的专项基金。2014年初，区政府将推进政府购买社会组织公共服务平台建设作为年度重点工作，明确由区社建办负责牵头，推进平台建设，初步改变了过去由民政部门在社会组织培育发展工作中“单兵作战”的状态。

（2）转变职能，推进“三个目录”建设。为进一步转变政府职能、优化公共服务，年初区政府召开了建设政府购买社会组织公共服务项目平台的专题会议，明确各参与部门的任务分工和时间节点。同时，走访调研了38家被纳入梳理范围的政府部门及群众团体组织，发放调查问卷确认转移职能，并细化完成闵行区政府购买社会组织公共服务的项目目录。

（3）以点带面，发挥社会组织作用。2011年10月，区政府成立了闵行区社会组织孵化园，建立了以公益项目为载体培育社会公益组织的综合性服务平台，与各街镇的社会组织服务中心一起，基本形成了区镇两级资源共享、优势互补、错位发展的格局。同时，在莘庄、古美、江川三个街镇开展试点工作的基础上，将浦江镇作为“三个目录”建设的先行先试地区，为形成立足社区、贴近民生、因地制宜地培育和发展社区社会组织的模式打下了基础。截至2014年9月底，全区共有社会组织757家，经街镇备案的社区群众活动团队2437支，社会组织数量位居全市第五。

二、当前存在的问题

（一）总体环境有待优化

（1）社会公众的认知度较低。近年来，我区社会组织在转变政府职能、优化公共服务中发挥了一定的作用，但由于对社会组织缺乏系统性的宣传以及社会组织自身的影响力偏弱，使得社会公众对社会组织的知晓度不高。

（2）政府部门的认同感较少。一些政府部门对社会组织的定位、作用以及政府与社会组织之间的关系认识不到位，存在对社会组织“不了解、不认同、不支持”的情况，一定程度上导致购买社会组织服务和培育发展社会组织工作不平衡，未能形成社会组织培育和发展的良好环境。

（二）推进力度有待加强

（1）顶层设计不足，政策支持不够。虽然区政府各相关部门对社会组织发展工作已形成共识，但还未进行全面、深入、系统的论证，社会组织发展的整体规划还未形成。同时，政府向社会组织购买公共服务的经费未整体纳入同级财政预算，政府扶持资金的投入尚未实现与闵行经济社会发展相匹配的同步增长机制。

（2）购买社会组织服务缺乏系统性的监管和评估。购买服务合同在购买服务的价格评估上缺少统一标准，事后对社会组织公共服务水平与质量的评估缺乏权威性。由于缺乏完善的监督和评估机制，一些社会组织提供的公共服务质量难以保证。

（3）职能部门之间的工作合力尚有差距。虽然我区建立了社会组织培育发展联席会议机制，但目前主要依靠民政和社建办来推动此项工作，相关部门之间职责还不够明确，合作还不够充分，区镇之间的对接还不够紧密，合力还未形成。

（三）社会组织自身发展能力有待提高

（1）承接公共服务的能力较弱。当前我区的社会组织普遍缺乏具有公共管理知识和宏观协调能力的专业人才，加上筹资能力不足，导致其承接公共服务的能力较弱，专业优势不明显，难以形成有影响力的服务品牌。

（2）独立生存和发展的能力较弱。有些社会组织是从政府部门脱胎而来，行政化色彩较浓；一些提供公共服务类的社会组织对政府资金扶持和项目委托存在较强的依赖性，有效激活和利用社会资源的能力不足。

（3）规范化管理的能力较弱。不少社会组织缺乏内部完善管理制度，诚信自律的意识欠缺，影响了社会组织自身的发展和社会认同度。

三、相关建议和意见

（一）政府职能急待转变

（1）推进政府购买服务，加大政府职能转变委托力度。政府要改变大包大揽公共服务的传统模式，推行多元化的公共产品供给模式。这既是政府职能转变的需要，也是加快服务型政府建设的要求。

（2）进一步理清政府职能边界、明确政府的角色定位、梳理政府职能转变的内容。政府要完成从公共服务直接生产者向间接提供者的角色转换，变“无限”为“有限”，保基本、兜底线，工作重心向公众需求转移；从“运动员”转变成规则的制定者和裁判者，尽快将可由社会组织承接的职能委托给相关的社会组织承担。

（二）要在社会组织的培育和规范管理上有新突破

（1）增加政府购买服务的财政预算，规范资金使用，拓宽资金汲取渠道。形成公开、公平、公正高效的制度安排，设立公共财政支持社会组织的专项财政预算，重点培育优先发展的社会组织。

（2）帮助社会组织加强其自身能力建设、完善造血功能。政府职能部门一方面要加强对社会组织的监管，强化社会组织自律，指导和帮助社会组织加强队伍建设。要加强培训和用好的项目来吸引高素质得志愿者，提高社会组织整体素质和服务能力，以满足不断发展的社会组织建设需要。

（3）合理放宽政府对购买公共服务对象的限制，加强事中监管和事后评估。让所有社会组织完全平等地参与竞争，引入第三方来完成对整个政府购买社会组织公共服务过程的质量监督和事后的绩效评估；建立基于评估效果的约束激励机制。

（三）要在机制运行上有新突破

（1）整体规划，完善顶层设计。区政府各部门要充分认识加强社会组织建设的重要性和必要性；加快政府职能转变，创新和完善各项工作机制，健全各类型社会组织的法人治理制度、信息公开制度和联合监管制度，健全和完善行业协会评估制度，转变职能，简政放权，把公共服务相关工作中可以由社会组织承接的交给社会组织承担。

（2）畅通对接渠道。从项目设立、预算申请、立项审查、汇编目录、公布信息、项目申报、资质认定、竞标评审、中标公告、签订合同、项目管理、评估验收、资金拨付等各个程序进行详细设定，明确指引政府部门和社会组织便捷操作；加强政府相关部门间的有效沟通，打破职能壁垒，进一步共同梳理政府职能转移目录，加快推进政府购买社会组织公共服务项目平台建设，确保社会组织能顺利、有效地承接政府职能转移，更好地优化公共服务。

（四）要在社会组织发展软环境上有新突破

（1）加强舆论宣传，提高公众感受度和认知度。各级政府部门要充分认识加强社会组织宣传工作的重要意义，切实增强宣传的积极性、主动性和创新性，密切结合社会组织发展实际，广泛开展各类行之有效的宣传活动，努力营造有利于社会组织发展的舆论氛围和社会环境。

（2）积极落实国家对社会组织的扶持政策，并制定出台我区相应的扶持政策及具体措施。以项目为抓手，加大对各类社会组织尤其是公共服务类组织的扶持力度，帮助更多符合条件的社会组织取得减免税资格，减轻其负担；结合区情，有针对性、有重点地培育和发展各类社会组织，使其积极作用在转变政府职能、优化公共服务中得到充分发挥。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：孙中杰（1983—），男，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

[1] 闵行民政局.闵行区社会组织培育发展情况的报告[R].

[2] 童潇.基层治理失衡要由基层社会组织来补[D].

[3] 孙荣.政府要真正把社会组织作为平等合作的伙伴[D].