新阶段村级公益事业长效发展的策略研究——以苏州市Z镇为例

程晓倩

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 210098)

新阶段村级公益事业长效发展的策略研究
——以苏州市Z镇为例

程晓倩

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 210098)

以Z镇村级公益事业建设情况为例证和索引，分析了新阶段村级公益事业发展中遇到的困境，结合Z镇村级公益事业发展的一系列有效经验，提出了创新“一事一议”推行机制、制定金融支持政策、提高信息化程度、强化建后管护工作等保证新阶段村级公益事业长效发展的有效途径。

村级公益事业；长效发展；经验；策略

村级公益事业建设是提高农村生产生活水平，统筹城乡发展的关键。农村税费改革后，在我国逐步推出的“一事一议”筹资筹劳、财政奖补等新型投入机制的助力下，村级公益事业建设水平有了显著提高，农村基本生产生活、人居环境大为改观。特别是长三角、珠三角等发达地区，村级公益事业建设发展快速，城乡一体化程度颇高。伴随着社会主义新农村建设及农村社会改革的不断深化，这些走在建设前列的示范村迈入了村级公益事业建设的新阶段，面临着新的建设难题。本文选取的调查地——Z镇是苏州“美丽城镇”的示范点，在村级公益事业建设中成绩斐然，具有一定的代表性，本文以该镇的实践经验为导引，总结得出新阶段推动村级公益事业长效发展需要采取的必要举措。

1 村级公益事业的定义

村级公益事业是指在村域范围内，保障农村基本生产与生活的公共物品。2006年以来，国家对村级公益事业建设投入的领域不断扩大，主要有村部建设、党员活动中心、村级文化站、农家书屋、农村电视广播、村民体育健身、农村卫生室、村级五保之家、清洁工程、农村饮水工程、农村沼气池、农村环境整片整治、农村公路修建等20多个领域[1]。涉及本次调研的农村公益事业建设的有村内道路、小型农田水利、村民活动中心、村容村貌、环卫设施、饮水安全、治安联防7个方面。

2 Z镇村级公益事业建设现状

Z镇属于太湖水网平原中的湖荡平原，地势平坦，水网密布，具有典型的江南水乡风貌特色，镇域土地总面积96 km2，耕地总面积44.4 km2，农村建设用地12.3 km2。Z镇共有23个行政村，360个自然村庄(其中扩建村庄9个)，总户数14025户(其中扩建村庄1103户)，农村人口总数49265人(数据来源于调研组与当地政府的访谈)。2015年1月，Z镇共完成公共财政预算收入8232.35万元，同比增长24.17%，增幅位列全区各镇(区)第一[2]。

近年来，Z镇村级公益事业建设日益完善，靠近镇区的自然村公益设施基本与镇区共享，较为完善，离镇区较远的自然村公益设施大部分依托行政村级设施。Z镇村庄道路宽度基本为3～5 m，大部分自然村的路面铺设了水泥，少数为沥青。行政村中设有文化活动中心的占69.5%，设有卫生服务室的占100%，设有老年活动室的占30.4%，设有建设场地的占69.5%。村庄基本都配有垃圾桶和统一的垃圾收集处理系统，每村有固定的清洁员。饮水安全方面，所有管线均已铺设到位，对污水的处理少部分村庄采用动力污水处理装置，其余村庄仍沿用化粪池处理(资料来源于2014年版《苏州市吴江区Z镇镇村布局规划》)。

3 新阶段村级公益事业长效发展的困境

3.1 “一事一议”筹资筹劳难度大

根据调查可知，“一事一议”筹资筹劳制度在经济发达村庄实施难度依然较大，并呈现出新的矛盾。其一，由于农田流转、城市化及城镇化的影响，村庄中的大部分青壮年劳动力都在镇区或市区工作，且他们中的大部分已在就业地购置商品房。虽然他们的户籍没有改变，但生活基本已经脱离农村，对这部分人筹劳的可操作性较差。此外，根据“一事一议”制度中的“谁受益、谁负担”原则，长期在村外工作、生活的村民基本没有受益于本村公益事业，进而他们的出资意愿普遍较低。其二，对于先进村来说，其村级公益事业建设已经优于邻村或当地其他村庄，因此部分村民对于出钱发展公益事业建设的意愿较低，这在某种程度上抑制了其他村民的出资意愿，进而影响了整体筹资效率。

3.2 农户需求转变，表达受阻

根据经济学的基本原理，产品的供给应由需求决定，村级公益事业的有效供给也必须以了解和掌握农户的真实需求为前提。马斯洛的需求层次理论指出：“人的需求层次会随着所处环境的改变而改变”。村民对公益事业的需求也是如此。随着村民对低一层级公益事业建设需求的基本满足，以及收入水平、文化水平的提高，他们对公益事业的需求发生着从数量到质量的改变[3]。由图1可知，当前Z镇村民需求转向村民活动中心、饮水安全、村容村貌等改善村民生活与促进农村社会发展的公益事业建设中。

“一事一议”制度推行以来，村民自治的进程不断加速，村民的需求也通过“一事一议”议事会得到了很好的表达。但是随着村集体经济的发展，村级公益事业建设逐渐不依赖于“一事一议”筹资筹劳财政奖补政策的支持。这在很大程度上提高了建设效率，减轻了村民和财政部门的负担，但也造成“一事一议”制度概念的弱化，政府大包大揽的行为阻碍了村民需求的表达，在这种“自上而下”的供给体制下，由于信息不对称，村民不仅对公益事业的类型、数量、服务方式等信息难以获取，也难以表达自己对所需项目的意见。最终往往只能被动接受，进而产生“理性无知”，出现不去关心也不去积极参与的情况[4]。

图1 村民认为当前需要的村级公益事业

3.3 建设与维护费用并存，资金缺口大

随着村民对公益事业建设需求的提高，村级政府需要不断完善公益事业建设，切实满足村民需求。另外，已建成的公益事业后续管理问题也是新阶段村级公益事业长效发展的核心问题。若形成“重修轻管”、“只建不养、养护薄弱”等问题将缩短公益事业的使用寿命，造成巨大浪费，严重制约了村级公益事业的持续健康发展。虽然每年政府对于村级公益事业建设的财政投入不断增加，但是面对村级公益事业长效建设的庞大资金缺口，政府财政投入的力量依然显得独木难支。而且，近年来各级政府更加重视经济欠发达地区的建设，以江苏省为例，政府将多数建设资金转移支付至苏北地区，“一事一议”财政奖补政策也向较落后地区倾斜[5]。不可否认这是财政支出结构的优化，但也确实增加了先进村的建设难度。加上“一事一议”筹资筹劳财政奖补仅仅是一个弥补性的措施，且由于奖补资金的申报实行“自下而上、先建后补”的做法[6]，存在奖补资金指标下达慢、结算周期长、资金下拨迟而影响建设效率的缺陷。因此，总体来看，新阶段村级公益事业建设的资金需求并没有随着建设进程的推进而逐步减小，资金缺口依然较大。

4 Z镇村级公益事业长效发展的经验

4.1 强化村级组织运转能力

近年来，随着自然村扩建、保留、撤并等举措的实施，村级组织管理幅度不断增大，加上农业税的取消，村级组织对村民的领导和指挥功能逐渐削弱，彼此间的关系越来越疏远，乡村社会组织化程度逐渐降低，阻碍了村级公益事业建设的组织与动员[7]。对此，Z镇通过优化村级组织队伍，加强领导班子和干部队伍年轻化建设，以大学生村官逐步充实村级组织，提高村干部的专业化、职业化；通过面向村党组织书记公开招聘事业单位工作人员，进一步调动农村干部扎根基层、干事创业的积极性和创造性，在提高村级组织运行效率的同时也有效保证了村民自治的途径。早在2003年Z镇就被评为苏州市先进基层党组织，目前，Z镇共有基层党组织384个，村党组织23个。

4.2 大力发展农村集体经济

一是通过加快落实盘活存量土地和集体留用地，激发村集体经济潜力。明确土地收支两条线政策制定的目的不是为了削减村集体收入，而是希望通过政策提高土地的利用率。2015年，Z镇经济社会发展的总体要求中就明确指出要着力盘活存量，挖掘增量、增加增量、提升质量的建设目标。二是通过产业结合的方式发展村级产业。通过农田流转的方式，让本村或外地种田大户承包农田，从而进行规模化种植，如村民主要种植粮油、蚕桑、特种水产等。村庄工业门类主要有轻纺、建材、化工、铸件、电缆、彩钢等。服务业主要包括为居民生活配套的零售商业，如商店、超市、小卖部，以及结合生态园、湿地公园形成的一定规模的为游客服务的旅游业，包括农家乐、农家旅店等(资料来源于2014年版《苏州市吴江区Z镇镇村布局规划》)。

4.3 提高村民参与度与满意度

一是实行民主决策、民主管理、民主监督，让广大村民群众自己选择、自己决定，提高村民对本村的归属感。通过改变以往少数村干部拍板说了算的状况，调动广大党员和村民群众的积极性[8]。二是在多个行政村开展满意度测评，每年将测评结果向社会公布。三是对区位条件、自然条件较差的薄弱村庄Z镇采取扶持举措，抱团发展，加快组建和完善镇级农村集体经济发展运作平台，充分发挥平台在集聚村级资源、集中发展村级项目上的统筹功能，引导多个村抱团发展经营性项目，推动投资形式由分散向联合转变，并结合村庄整治工程、土地复垦整理以及存量盘活置换，将镇级资源让渡给村级发展经济[9]。有了政府的大力支持，调动了村级公益事业建设进程相对缓慢村庄村民建设的信心和参与建设的积极性。通过对Z镇的调查发现，从参与意愿方面来看，将问卷中意愿程度进行赋值，将非常愿意赋值为5分、比较愿意赋值为4分、一般赋值为3分、不太愿意赋值为2分、很不愿意赋值为1分。将所有有效问卷的评价结果进行汇总和加权后，得出了意愿程度得分。由图2可知，该镇的整体参与意愿水平根据参与事项的不同有较大差别。其中“多承担一点资金和劳力”的意愿最低，“主动反映问题，想办法”的参与意愿最高。

图2 村民参与公益事业建设工作的意愿程度

从村民满意度方面来看，将问卷中满意程度进行赋值，将非常满意赋值为5分、比较满意赋值为4分、一般赋值为3分、不太满意赋值为2分、很不满意赋值为1分。将387份有效问卷的评价结果进行汇总和加权后，得出了满意度得分。由图3可知，该镇的整体满意度水平较好，其中“环卫设施”的满意度水平最高，“饮水安全”满意度水平较低。

图3 村民对本村公益事业建设的满意度

5 总结与建议

过去，村级公益事业建设的重点集中于需求差异性较小的物质性公益事业，如今随着这类公益事业建设的逐步完善，一些走在建设前列的村庄公益事业建设的重心已经转向需求差异较大的社会发展型公益事业。要满足对这类公益事业差异化需求的关键是要充分了解村民的真实需求情况，提高建设的有效性。其次，合理利用公共财政资金并且不断创新村级公益事业投入机制，保障建设资金充足，提高建设效率。最后，还要切实保证已建成公益事业的后续管护工作。Z镇的经验起到了很好的启示作用，但要构建更为完善的公益事业长效发展机制，还应从以下几点着手。

5.1 创新“一事一议”推行机制

“一事一议”筹资筹劳政策不仅是补给资金短缺的村庄建设公益事业的有效投入方式，更是引导村民参与公益事业活动的有效形式。一是通过“多事一议”解决议事难的问题。在准确把握政策规定的基础上，抓住外出工作者大量返乡的有利时机集中解决各项待议的公益事业建设事宜。二是提高正面激励的导向作用。按照道格拉斯·C·诺思的观点，制度运行的关键在于犯规确有成本，并且惩罚也有轻重之分[10]。“惩罚”也可以通过激励的方式来实现，因为除了经济激励外，人们有时候还希望获得声望、尊重以及其他社会地位或心理预期的目标[11]。在筹资筹劳方面，通过立功德碑、评比五好家庭的方式给予积极参与的村民正面激励，这对于没有获得正面激励的村民来说无疑起到了反向“惩罚”的作用。

5.2 制定金融支持政策

一是向村民大力宣传金融知识与政策，提高村民对金融的认识能力和接受能力。二是为村级公益事业的建设提供低息、贴息的贷款服务。三是允许村集体经济资产进行抵押融资，盘活村集体经济资产。四是建立村级公益事业建设专项国债发行机制，并以凭证式国债和储蓄国债为基础[1]，逐步创新国债可选择品种，激发村民购买热情。

5.3 提高信息化程度

一是创新信息披露和收集模式。经过多年的宣传和呼吁，村务公开有了一定的进步。现阶段，村务公开基本通过村务信息公告栏或者村级网站来实现，村民的参与性或互动性较低。建议利用微博、微信等更符合时下信息阅读和传播的新型信息披露和收集模式。一方面增强村庄与村民(特别是那些长期在外务工的村民)的联系，使村民及时有效地了解村级公益事业建设的决策、进度和成果，加强村级公益事业建设的监督和管理。另一方面，通过这类信息平台收集村民对村级公益事业建设的意见、需求、满意度情况，提高建设的有效性。二是完善村民信息整合和反馈机制。把通过各类信息平台搜集到的有关村民对本村公益事业建设方面的意见、建议需求和评价进行分类整合。在整合过程中，村级政府应发挥主导作用，建立村民公益设施需求信息库，对原始需求信息进行删选与分类，按照迫切性程度进行排序，按程度的高低规划建设顺序，暂停需求已被满足的公益设施建设。有实证研究发现：如果村民在修路、水利供给等决策过程中的意见都得不到采纳，则会降低村民的参与度[12]。因此还需要构建反馈机制，对村民意见的接收、采纳情况以及未被采纳的原因做出及时反馈，避免单向回应所引发参与度降低情况的发生。

5.4 强化建后管护工作

一是增强村领导对公益事业建设项目管护的思想意识，加强对村民管护必要性的宣传引导，提高村民对公益设施的爱护程度，形成重视公益设施管护的良好氛围，以优化已建成公益事业项目的使用能力。二是建立村级公益事业设施管护制度，按照“谁所有、谁管护”的基本原则，明确落实管护的责任主体，杜绝“有人建、无人管”现象的发生。三是创新管护方式，优先任命有责任心、有能力的村民作为公益设施的管护人员；也可采取将公益设施管护工作外包给有经验的公司，实现市场化管理，从而提高村级公益事业建后管护水平和效率。

[1] 杨亦民，刘馨怡.村级公益事业建设投入现状与机制创新研究：以湖南省为例[J].经济研究参考，2013(35)：60-62.

[2] 苏州市吴江区财政局.苏州市吴江区Z镇财政分局积极谋划2015年财政工作[EB/OL].[2015-02-10]http://www.jscz.gov.cn/pub/jscz/xwzx/jscz/sz/201502/t20150210_71778.html.

[3] 孙翠清，林万龙.中国农村改革服务需求问题研究：基于农户的视角[M].北京：经济科学出版社，2011：2-3.

[4] 邓念国，翁胜杨.“理性无知”抑或“路径闭锁”：农民公共服务需求表达欠缺原因及其对策[J].理论与改革，2012(5)：76-79.

[5] 顾姝姝，胡伟.江苏推村级公益事业建设一事一议财政奖补政策[EB/OL].[2013-10-17]http://js.people.com.cn/html/2013/10/14/261559.html.

[6] 周建明，夏江旗，张友庭.发展农村集体经济：中国特色社会主义道路中亟需解决的一个重大问题[J].毛泽东邓小平理论研究，2013(2)：46-51.

[7] 曹海林.村级公益事业投入机制创新的社会动因及实践策略[J].农村经济，2011(12):20-23.

[8] 蔡国新.江苏村级公益事业建设投入的有效实践[J].江苏农村经济，2011(5):28-29.

[9] 吴江区委农办.Z镇多措并举全面扶持薄弱村建设[EB/OL].[2014-7-18]http://www.nb.suzhou.gov.cn/newsview.asp?id=3215.

[10] 道格拉斯·C·诺思[美].制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2012：5-7.

[11] 曼瑟尔·奥尔森[美].集体行动的逻辑[M].上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2012:70-71.

[12] 于水.农村公共产品供给与管理研究：从农村基础设施建设决策机制考察[J].江苏社会科学，2010(2):116-117.

Strategy for Long-term Development of Village-levelPublic Welfare Events at New Stage:Taking Z Town of Suzhou City as An Example

CHENG Xiao-qian

(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 210098, China)

Taking Z town’s construction situation of village public welfare as a example, analyzed the dilemma of village-level public welfare development in the new stage, Combined with a series of effective experience of Z town village public welfare development, innovated promotion the mechanism of “one-project-one-discussion”, formulated financial support policies, improved the degree of information and strengthen maintenance work to ensure sustainable development of village-level public welfare at new stage.

Village-level public welfare events; Long-term development; Experience; Strategy

2015-08-14

国家社科基金项目“‘后农业税时代’村级公益事业建设村民投入意愿及激励机制研究”(13BSH021)；中央高校基本科

研业务费专项资金资助项目“江苏农村社会组织建设现状与对策研究”(2014B21314)。

程晓倩(1990—)，女，浙江东阳人，硕士研究生，研究方向：乡村治理与发展。

F323.9

A

1001-8581(2016)03-0139-04

管珊红)

中国学术期刊影响因子年报(自然科学与工程技术·2015版)