新型城镇化背景下农民工市民化成本测算及其分担机制构建——以西安市为例

刘美月，李开宇，唐倩倩，李 彦，王 垒

(西安外国语大学 经济金融学院，陕西 西安 710061)

新型城镇化背景下农民工市民化成本测算及其分担机制构建
——以西安市为例

刘美月，李开宇*，唐倩倩，李 彦，王 垒

(西安外国语大学 经济金融学院，陕西 西安 710061)

以西安市为例，分析了西安市新型城镇化发展现状，建立了西安市农民工市民化成本测算指标，提出了构建合理成本分担机制的观点和建议，以期对西部地区、全国有序推行以农民工市民化推动新型城镇化发展提供参考。

农民工市民化；新型城镇化；成本测算；分担机制；西安

0 引言

城镇化是衡量一个国家或地区现代化程度的重要标志，其本质是实现人口由农村向城镇转移。2013年末，我国城镇常住人口比重达53.7%，较1978年的17.9%提升了2倍。从数字上看，我国的城镇化率已超过50%，达到世界平均水平，但是从城镇户籍(非农业户籍)人口统计可知，我国城镇户籍(非农业户籍)人口所占比重仅为35.7%，也就是说，有18%的在城镇居住的农民工群体未获得市民的身份，介于农村与城市之间的“游离”状态。因此，我国的城镇化其实是一种半城镇化。

为改变我国当前“浅层城镇化”现状所带来的日益凸显的矛盾和问题，党的十八大报告指出“坚持走中国特色的新型城镇化道路”，将城镇化作为国家经济建设的重点内容之一。2014年，国家出台的《新型城镇化规划(2014～2020年)》明确强调“新型城镇化”就是“以人为核心”的城镇化，而“以人为核心”重点在推进农民工市民化发展。解决农民工市民化，实质是使农民在城市享有公共服务均等化的待遇。

陕西省城镇化发展速度不断加快，主要是省会城市西安城镇化的推动。2013年西安市常住人口城镇化率为72.05%，但户籍人口城镇化率仅为50.79%，两者差值达21.26个百分点。因此，西安在推进“以人为本”新型城镇化发展——农民工市民化方面存在困境。笔者通过测算西安农民工市民化成本以及提出成本分摊的对策，对有效实现西安市、全省和西部地区以农民工市民化推动新型城镇化发展具有很大的现实参考意义。

1 农民工市民化成本内涵与研究进展

1.1 农民工市民化成本内涵

所谓农民工市民化，是指借助于工业化和城市化的推动，使农民工在身份、地位、社会权利以及生产、生活方式、价值观念等全方位向城市市民转化并顺利融入城市社会的过程。实现市民化，不仅需要对制度进行创新和改革，更需要加大在公共服务、社会保障、公共福利等方面的供应,也必然形成对资金的需求。因此，可以将农民工市民化成本界定为实现农民工在城镇定居、享有与城镇居民同等的权利、公共服务，转变价值观念、生活方式等各方面所需的经济投入，即农民工从农村到最终融入城市生活过程中所必须投入的最低资金量。

1.2 农民工市民化成本研究进展

目前，农民工市民化成本研究逐渐成为我国学术界对农民工市民化研究细分的一个热点和焦点，研究成果较多且层次较为深入。笔者总结发现，主要集中于农民工市民化成本的构成、农民工市民化成本的测算、农民工市民化成本分摊等相关方面研究。

1.2.1 农民工市民化成本构成 学术界对农民工市民化成本构成的研究，普遍从成本承担主体的角度出发，大致分为个人成本和公共成本，根据各自研究侧重点的差异，再对个人成本和公共成本加以细分。如杜宇认为，农民工进入城市，其个人生活成本应包括衣、食、住、行的私人成本、教育投入、住房投入和社会保障投入四大方面，而政府提供的公共服务成本应涵盖城市基础设施、社会保障体制以及公共管理支出3个方面。张国胜从社会公共成本角度研究，认为农民工市民化社会成本具体包括需要解决农民工的社会保障、城镇住房、公共教育、医疗卫生、基础设施等基本公共服务需求的最低资金保障。单菁菁则将公共成本细分为政府成本和企业成本，企业成本主要指农民工所在企业分担的社会福利成本和培训成本。

1.2.2 农民工市民化成本的测算 农民工市民化成本测算的探索结果是农民工市民化成本研究的核心，也是各方关注的重点。主要测算方法是模型公式法，即构建成本模型或计算公式，确定代表性指标，然后引入相应数据进行计算。但由于测算的目的、思路、指标选取等方面的差异，测算结果呈现多样化。

国务院发展研究中心课题组对重庆、郑州、武汉和嘉兴进行了调研测算，以义务教育、居民合作医疗保险、基本养老保险、民政部门的其他社会保障、城市管理费用和住房6个项目，分别计算出这4个城市的总成本。按照2010年的不变价格计算，4个城市农民工市民化的人均政府支出公共成本差别不大，在7.7万～8.5万元之间。

闫海龙从新疆实际出发，选择其认为成本构成中最重要且普遍认同的6个指标：城市基础建设成本、社会保障成本、随迁子女教育成本、个人住房成本、城市生活成本以及机会成本进行分析，结果表明，2008～2012年新疆农民市民化的成本为93202.63～170800.96元/人，年均增幅达12.8%。

单菁菁采用分类加总法，将农民工市民化总成本分为公共成本和个人成本。公共成本包括：城镇建设维护成本、公共服务管理成本、社会保障成本、随迁子女义务教育成本和保障性住房成本；个人成本包括：生活成本、住房成本和自我保障成本。分析发现：我国东、中、西部城镇农民工市民化的人均公共成本分别为17.2万、10.2万和10.4万，全国平均为12.9万；人均个人成本分别为12.6万+2.0万/年、8.4万+1.5万/年和9.1万+1.6万/年。

1.2.3 农民工市民化成本分摊 学者们大都秉承“以人为本、公平效率”的基本原则，建立了合理的分担机制，基本形成以政府、企业和农民工自身共同承担的成本分摊网络，但对于具体指标下成本的分摊及各指标成本分摊比例大小的研究有所区别。高拓认为政府应发挥主导作用，中央政府和地方政府各负其责，农民工、企业和社会三方为辅的多元化成本分担主体，同时建立综合协调机制、动态互补机制和监督考核机制，促进农民工市民化成本分担机制有效运行。刘政永等提出“三位一体”的河北省农业转移人口市民化社会成本分担机制。胡浪多分析认为确立成本分摊机制是有效推进市民化进程的重要保障。在农民工市民化成本中，一部分成本是由4个主体(中央政府、地方政府、企业和个人)共同承担，一部分成本是由某个主体单独承担。

2 西安市新型城镇化发展现状

2.1 陕西省新型城镇化进程

根据发达国家城镇化发展的历程，随着经济发展水平的提高，城镇化进程呈现：城镇化缓慢发展阶段(城镇化水平低于30%),即初期阶段；城镇化速度提升阶段(城镇化水平30%～60%之间)，即中期加速阶段；高度城镇化后的增长缓慢甚至停滞阶段(城镇化水平超过60%)阶段，即成熟阶段。目前，陕西省城镇常住人口由2005年的1384万人增加到2013年的1931.15万人，城镇化率由2005年的37.24%提高到2013年的51.31%，处于中期加速阶段，但是仍然落后于全国城镇化率平均水平2.42个百分点，且以户籍登记的城镇化率仅达到38.01%，比常住人口城镇化率低近13.3个百分点。因此，陕西省总体城镇化率依然落后，且“半城市化”现象较为严重，实行发展“以人为本”为核心——农民工市民化的新型城镇化是大势所趋，发展空间广阔，潜力巨大。

2.2 西安市新型城镇化发展现状

近5年以来，西安城镇化发展速度持续加快。2009～2013年，按常住人口统计，西安市城镇人口由581.40万人增加到618.77万人，年均增加7.47万人；城镇化率由68.93%提高到72.05%，年均增长0.62个百分点(表1)。从全省范围内看，2009～2013年，西安城镇化水平居第一位，在省内各地市稳居首位(图1)；但从全国范围内看，2013年西安城镇化率相比于北京、上海、天津的88.02%、86.30%、78.28%仍有差距。按户籍人口统计，2009～2013年，西安市城镇化率为47.42%～50.79%，比常住人口城镇化率平均低约21.29个百分点(表1)。从全省范围来看，排名首位；但在全国范围内，还处于劣势地位。

因此，西安市城镇化进程，无论是从常住人口统计还是户籍人口测算，还是从“量”到“质”的发展，都有更优提升的必要。虽然西安市在陕西省范围内2个口径下测算的城镇化率稳居首位，但是与全国范围内同级别城市相比仍较低，排名中下游，仍然比较靠后。此外，其按常住人口计算的城镇化率与按户籍人口计算的城镇化率差额约21.29%，也没有摆脱我国目前整体“半城市化”现象的难题。而有效推进农民工市民化，真正实现农民向市民的转化，是一个相对复杂的过程，涉及政府制度改革、农民工自身转变，这些都需要大量资金的支持，这些资金也正是市民化的成本。正因如此，推进西安市新型城镇化发展、城乡统筹、农民工市民化进程，重点应知悉市民化成本，以此建立有效成本分摊机制，才能筹措相应资金，解决当前问题。

资料来源：陕西省新型城镇化规划(2014～2020年)

指标2009年2010年2011年2012年2013年总人口(常住)/万人843.46847.41854.34855.29858.81城镇人口/万人581.40584.71596.79611.62618.77城镇化率(A)/%68.9369.0069.8571.5172.05总人口(户籍)/万人781.64782.73791.83795.98806.93非农业人口/万人370.66374.64391.31393.04409.82城镇化率(B)/%47.4247.8649.4249.3850.79差额(A-B)/%21.5121.1420.4322.1321.26

注：数据来源于西安统计局公布的2014年《西安市统计年鉴》整理计算所得。

3 西安市农民工市民化成本测算模型

3.1 成本模型构建

3.1.1 构建思路 结合已有研究和西安的实际情况，根据负担主体的差异，将农民工市民化成本进行细分，依次测算主体承担的分成本，再加总得到农民工市民化成本，可用数学公式表达为：

C单总=C公+C个

(1)

其中，C单总表示每个农民工市民化的成本；C公表示为每个农民工市民化的公共成本；C个表示每个农民工市民化的个人成本。

3.1.2 成本模型 总结了学术界对农民工市民化成本指标的研究，把普遍认同的最重要指标——基础设施建设成本(C1)、社会保障成本(C2)、随迁子女义务教育成本(C3)、个人生活成本(C4)、个人住房成本(C5)、个人机会成本(C6)，按照公共和农民工个人各自承担部分划分(表2)，结合上述测算的总体思路，构建如下的成本测算模型：

C单总=C公+C个

(2)

C公=C1+C2+C3

(3)

C个=C4+C5+C6

(4)

结合上述公式(2)、(3)、(4)可得西安市每个农民工市民化成本为：

C单总=C1+C2+C3+C4+C5+C6

(5)

表2 农民工市民化成本测算

3.2 具体成本测算

3.2.1 公共成本(C公)

3.2.1.1 基础设施建设成本(C1) 农民工市民化基础设施建设成本是指农民工转型为城市居民后，再随着城镇人口的增加，在城市的水电、交通、通讯和公共娱乐等基础设施建设领域投入的资金。根据数据的可得性，认为农民工市民化后享有与城镇居民同样的基础设施的待遇，因此，本文西安市农民工市民化的基础设施成本用除去住房投资的城镇年固定资产投资余额表示。公式为：C1=I/P。

表3 西安市农民工市民化基础设施建设成本

注：资料来源于2012～2014年《西安市统计年鉴》整理所得。

由表3数据可得：

(6)

3.2.1.2 社会保障成本(C2) (1)养老保险成本。由于居民养老保险大体分为城镇职工基本养老保险(除公务员和事业单位)和城乡居民社会养老保险，农民工市民化主要是指农民从农村到城市工作成为城镇职工，即由工作转化实现，因此，本文养老保险成本的测算，用2011～2013年城镇职工和农村居民养老保险领取差额的年均值来表示(表4)。

由上文可得，西安市农民工市民化养老保险人均年成本为：C养=20544元。

(2)医疗保险成本。基于工作转化的考虑，农民工在市民化前，参与农村合作医疗保险，市民化后在城市参与城镇职工医疗保险，因此，医保成本为农民工市民化中政府年均对城镇职工人均医保支出和农村居民人均医保支出差额。

由表5可得，西安市农民工市民化医疗保险成本为：C医=1314元。

表4 西安市农民工市民化养老保险成本

注：资料来源于西安人力资源与社会保障网、西安社保信息网数据。

表5 西安市农民工市民化医疗保险成本

元/年

注：资料来源于西安人力资源与社会保障网、西安社保信息网数据。

(3)最低生活保障(低保)成本。由于城市和农村最低生活保障标准的不同，城乡间的差额构成了农民工市民化的低保成本。根据西安市最低生活保障标准，以2011～2013年为例，西安市区低保标准每月人均450元，即每年人均5400元；农村低保标准为每月人均225元，即每年人均2700元。因此，农民工市民化的低保成本C低=2700元。

综上所述，西安农民工市民化社会保障成本为：

C2=C养+C医+C低=24588元

(7)

3.2.1.3 随迁子女教育成本(C3) 农民工市民化的随迁子女义务教育成本是指农民工市民化后，其携带的子女接受城市教育的支出。由于涉及数据可得的困难性。本文借鉴闫海龙对新疆农民工市民化随迁子女教育成本的估算方法——以中国社科院发布的《2013城市蓝皮书》最新研究成果中有关西部地区农民(工)随迁子女在城镇就学的人均成本，包括新建学校和义务教育的数据计算，即C3=12616.00元/人。该方法较为可行的原因主要在于，西安和新疆同处西部地区，但受资源配置等因素影响，西安教育成本较新疆应相对较高，选此接近平均水平的数据，在最小化为原则的成本测算中相对合理。

3.2.2 个人成本(C个)

3.2.2.1 个人生活成本(C4) 农民工市民化个人生活成本是指其转型为市民后在城市的基本生活开支，包括日常的衣、食、行等方面的消费，例如电、水、气、交通、食品等。本文主要通过城镇居民与农民人均消费支出差额衡量其个人生活成本，即C4=C城-C衣(C农为城镇居民人均年消费支出；C城为农村居民人均年消费支出)。此外，由于住房在农民工市民化成本中所占比重较大，所以需单独测算，不包括在此类中(表6)。

表6 西安市农村和城镇居民消费水平差异

元/(人·年)

注：数据来源于2012～2014年《西安市统计年鉴》。

由此，可以得出西安市农民工市民化的个人生活成本为：

(8)

式(8)中，C4为西安农民工市民化的个人生活成本；C城为城镇居民人均年消费支出；C农为农村居民人均年消费支出。

3.2.2.2 个人住房成本(C5) 农民工市民化个人住房成本是指农民工转化为市民后，也就是成为城市居民后的住房资金投入。从“以人为本”的新型城镇化发展角度以及农民工进城的现实需求来看，本文认为农民工市民化居住成本，也就是资金投入，应接近城市居民的人均居住成本，是接近廉租房和经适房的平均建设成本，不应该是商品房(成本+利润)的平均价格。

西安市农民工市民化的个人住房成本C5的测算以人均城市住房面积(S)与城市单位住房面积造价(P)的乘积表示：C5=SP。由计算可知，C5=94967.5元(表7)。

表7 西安市人均城市住房成本

注：数据来源于2012～2014年《西安市统计年鉴》和2012～2014年《中国房地产统计年鉴》整理所得。

3.2.2.3 个人机会成本(C6) 农民工市民化的个人机会成本是由于农民工转型成为市民后放弃农村土地经营权后产生的，农民工原来在农村享有的农业生产和兼业经营带来的收益。本文个人机会成本(C6)的测算以西安农村家庭人均年纯收入(R)为标准(表8)。

表8 西安市农村家庭人均年纯收入

元/(人·年)

注：数据来源于2014年《西安市统计年鉴》。

由表8可得西安市农民工市民化的机会成本为：

(9)

式(9)中，C6为西安市农民工市民化的机会成本；R为西安市农村家庭人均年纯收入。

3.3 测算结果

根据总成本计算公式，在西安推进新型城镇化进程中，在有效保障基础设施建设，与城市居民享有同等公共服务等福利条件下，单个农民工市民化的成本为：

C总=C1+C2+C3+C4+C5+C6=227630.92元

(10)

式(10)中，C1为基础设施建设成本；C2为社会保障成本；C3为随迁子女义务教育成本；C4为个人生活成本；C5为个人住房成本；C6为个人机会成本。

4 西安市农民工市民化成本分担机制的构建

4.1 构建总述

继续推动西安新型城镇化发展的核心是“人的城镇化”，必须解决西安市人口城镇化转化过程中出现的突出问题——较高的农民工市民化成本，来切实提升人口转化效果。因此，如何合理高效分配此成本，成为值得思考的问题。

仅依靠政府、企业甚至农民工自身来承担，对任何一方都会造成财政资金压力，无形中削弱了农民工市民化进程的动力。农民工市民化是一个动态复杂的过程，是在城市经济发展中，需要市场经济各方主体共同努力才能实现的共同目标。因此，在明确农民工市民化成本构成的基础上，应该科学合理地划分好政府、企业、农民工以及社会慈善福利机构的“四维”共同体在该过程中的责任，多元化主体分担策略，提高各主体承担成本预算、实际支出以及为使“成本最小”进行制度改革创新等各个环节的公平性与效率性。由此建立的科学性成本分担机制的总体要求，才能切实有效推进西安市新型城镇化进程，实现农民工真正的转型。

4.2 分担机制的具体构造

4.2.1 西安市农民工市民化成本分担的“四维”共同体架构 西安市农民工市民化成本的6种主要构成中，住房成本和基础设施建设成本所占比重分列一、二位，比例依次为41.7%、30.9%，两项成本支出主要为一次性投入的短期支出，负担较重；随迁子女教育、城市生活、社会保障支出、机会成本，属于长期投入，承担压力较小。因此，根据主体责任和资金实力，构建由政府(中央政府和地方政府)承担基础设施建设、部分住房成本、随迁子女教育和社会保障中政府承担部分；企业承担社会保障中企业承担部分及部分住房和生活成本；农民工个人主要承担个人住房、社会保障中个人承担部分以及机会成本；社会慈善福利机构主要承担在整个农民工市民化各环节的法律维权、社会救助等方面有益的补充支持(由于其属于自主自发性质，本文暂不考虑其成本计算，但是其在成本分担机制中具有贯穿的地位，因此列出其成本分担责任)。架构如图2所示。

4.2.2西安市农民工市民化成本分担“四维”共同体解析

4.2.2.1 农民工个人 作为农民工市民化的受益对象，农民工有义务分摊一定比例的成本。农民工在转型成为市民的过程中，需要承担其在城市的生活保障成本、住房成本以及自己放弃原有农村土地经营性收入的机会成本。其中住房成本对农民工的负担较重，原因在于，为适应发展新型城镇化提高人民生活质量的目标过程中，不可能完全要求政府为农民工提供廉租房或单纯依靠农民工在城市中租房以供其生活，需要农民工通过自身努力满足住房需求。

4.2.2.2 政府 包括中央政府和地方(西安市)政府，在农民工市民化成本分担中应是主要分担主体。一是由于农民工市民化的成本数额大；二是推进农民工市民化主要为了弥补在基础设施建设和公共服务方面的城乡差距，而政府是主要的供给者。因此，中央政府应针对西安市实际情况，增加基础设施建设、公共服务保障的财政支出比例，减少西安市政府的财政压力；西安市政府应该主要承担农民工市民化的公共成本，增加城市基础设施建设、部分住房成本、随迁子女教育和社会保障中政府承担部分的财政支出。

图2 西安市农民工市民化成本分担的“四维”共同体架构

4.2.2.3 企业 农民工所在企业在农民工市民化成本分担中承担比重不大，但获得农民工创造的经济利益，其有责任主动分担成本，包括社会保障中企业承担部分及部分住房和生活成本。具体包括：一是保证农民工基本工资不被拖欠或无故克扣；二是为农民工承担相应社会保障；三是加强农民工技能培训等。

4.2.2.4 社会慈善福利机构 随着城市经济发展和社会文明的整体提高，需要西安市各类社会慈善福利机构发挥积极作用。应参与承担农民工市民化过程中法律维权、社会救助等方面的成本支出，推动农民工市民化、新型城镇化的整体进程。

5 结语

通过本文的测算，西安市在新型城镇化进程中，实现一个农民工转化为市民化的成本约为22.76万元，从成本的具体金额看，基础设施建设、住房成本以及社会保障成本是市民化成本的重点支出，是成本分担的难点和重点。因此，应根据成本支出金额、成本支出主体性质的不同，建立以政府、企业、农民工自身以及社会慈善福利机构共同承担的“四维共同体”的分担机制，明确各方主体的责任，各司其职，共同推进西安市农民工市民化进程，为全省、整个西部地区提供有效的推行参考。

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Cost Calculation of Migrant Workers’ Citizenization and Construction of Its Sharing Mechanism under Background of New Urbanization:Taking Xi’an as An Example

LIU Mei-yue, LI Kai-yu*, TANG Qian-qian, LI Yan, WANG Lei

(Institute of Economics and Finance, Xi'an International Studies University, Xi’an 710061, China)

Taking Xi’an city as a case, analyzed Xi’an new urbanization development present situation, established the cost index calculation of Xi’an peasant workers’ citizenization, proposed the views and suggestions to construct a reasonable cost sharing mechanism, in order to provide reference on the orderly implementation of peasant workers’ citizenization for the western region, and even the whole nation.

Citizenization of migrant workers; New urbanization; Cost estimation; Sharing mechanism; Xi’an city

2015-08-10

教育部人文社会科学研究规划基金(10YJAZH041)；西安外国语大学研究生科研基金项目(syjsb201418)。

刘美月(1990─)，女，陕西宝鸡人，硕士研究生，研究方向：区域经济发展与规划。*通讯作者：李开宇。

F323.6

A

1001-8581(2016)03-0113-06

管珊红)