浅析城市化进程中的失地农民问题

成娟

摘 要：随着城市化进程的加快，政府的征地规模越来越大，失地农民也随之增多，由此引发了许多社会问题。文章在明确城市化和失地农民概念的基础上，通过分析失地农民的现状，对城市化进程中失地农民问题进行了详细具体的分析，深入剖析了产生失地农民问题的根源。

关键词：城市化；失地农民；社会保障

一、前言

我国在城市化进程中，大量征收农民土地，将农业用地转变成非农用地，这样就产生了一个新的群体——失地农民。对于农民而言，失去土地，就等于失去了最基本的生活保障。“三无”①和“六失”②曾经是对城市化进程中失地农民生存状态的最有代表性的概括，本世纪初学术界掀起的解决失地农民生存问题的研究热潮也持续至今。无论学术界提出解决失地农民城市生存困境的措施是否有效，失地农民都必须面临已经产生的失地问题。

如果要继续清楚、透彻地研究相关问题，研究者就必须更准确地把握农民手中的土地从有到无的演变过程，不仅要提出相关的政策建议，更要注重这些政策建议的可操作性和实用价值。本文试图从失地农民的生活现状入手，得出失地农民在安置以及社会保障方面存在的一些问题，并寻找产生问题的根源，以便于提出更加具有执行性和实用性的政策建议。

二、概念界定

（一）城市化

城市化一词的出现，至今已一百多年来，随着城市化进程的不断加快，学术界对城市化的研究也日益深入。然而，对城市化的概念分析的角度不同，则说法也就不同，一般来说，大部分学者都是从各自的专业领域入手，对城市化展开定义。因此，关于城市化的概念至今仍未有统一的界定。

为了更加全面的对城市化的概念作出解释，文章采用《城市规划基本术语标准》中的定义，即为人类生产和生活方式由乡村型向城市型转变的过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展完善的过程。又称城镇化、都市化。③而城市化在促进工业化和现代化进一步发展的同时，也使农村的生活方式和生产方式随之改变，原有的产业结构、农业文明、思维方式、价值观念和行为方式等都受到城市化的影响，逐步与城市接轨，而这将最终达到“城乡一体化”的目标。

（二）失地农民

在城市化过程中，农民的农业用地被转化成非农用地，他们在失去土地后，和普通的农民以及城市居民有很大区别，成为一个边缘群体，即失地农民④。

失地农民这个特殊群体的产生是城市化进程中的必然，目前我国的失地农民问题具体表现在三个方面：首先，城市化进程太快，土地的征收规模也随之增大，这直接导致失地农民群体越来越多；其次，政府相关部门对失地农民的补偿过低，不能维持他们的基本生存；最后是失地农民存在社会保障困难和再就业障碍。

三、城市化进程中失地农民的现状分析

（一）失地农民分布集中，总量持续增长

除了大型的基础设施建设，我国的非农占用耕地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，并向中等发达地区扩展。同时，失地农民的数量也在迅速增加。据东方经济网预测，失地农民的数量以每年200到300万的速度增长，而且在未来的20到30年的时间里，我国的失地农民将会增至1亿人以上。

（二）失地农民生活水平低下

1.失地农民没有稳定的收入来源

“十二五”期间，我国农民人均收入年均增长9.5%，城乡居民在农民收入比下降到2.9：1以下，同时，农民收入不高且不平衡的问题依然存在，随着农产品价格下行和农民工资性收入增长乏力“双碰头”，使得农民收入情况并不乐观。⑤

而造成这一结果的重要原因正是因为作为农业收入的根本要素——土地被征收之后，农民的基本收入更加没有了保障，就算实现了再就业，其收入也极具不稳定性。

2.失地农民生活缺乏保障

失地农地失去土地之后，成为了城市的无业人员，他们的就业面临着巨大困难。再加上他们缺乏理财意识，对征地补偿款的支配缺乏合理规划，所以有限的补偿款对于他们的生活而言，作用并不大。同时，城市社会保障体系中，养老和医疗成本比较高，远远超出了失地农民的承受能力，对于失地农民的生活而言，这无疑使雪上加霜。

四、城市化进程中失地农民问题的具体分析

（一）失地农民收入微薄，征地补偿无法助其摆脱困境

近几年来，我国的城市化进程加快，农民的收入相对有所上升，但是对于失地农民而言，收入却只有减少的趋势。尽管失地农民得到了政府的一次性补偿款，但是物价的上涨直接导致了家庭支出的增加，从而生活质量也大不如前，只能在城市的排挤和歧视的夹缝中生存。

（二）失地农民就业能力不足，就业安置难度大

对于主要靠土地来维持生计的农民而言，失地就意味着失业，他们在把握再就业机会方面困难重重。失地农民的就业率低，失业率高，就业安置难度大。就算政府成功引导了农村劳动力转移工作，但是仍然存在农民回流返村就业的失业现象，这就给当地政府带来很大的经济和工作压力，成为社会不稳定的一个重要因素。

（三）社会保障体系不健全，失地农民陷入“三无”困境

土地对农民具有社会保障的功能，大多数失地农民处于无保障或者低保障的状态。他们作为不同于农民和城市居民的边缘群体，既不能享有土地的保障，又没有条件享受同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的空白区域。再加上，失地农民收入的不稳定性使得传统的“自给自足”的家庭保障模式遭到冲击，土地一旦被政府征占，就意味着农民失去了基本的生活保障，导致失地农民陷入“种田无地、就业无岗、社保无份”的困境。

（四）征地规模越来越大，失地农民越来越多

城市化进程必然带来征地规模的增加，要让农业用地转变为非农用地，就必须在农村大量征地，而农民就面临着失去土地的现实，他们要把基本的生产要素“贡献”出来，被迫接受成为城市居民的现实。城市化发展成为政府征地的“催化剂”，而失地农民的规模也就越来越大。这一逐渐增大的群体被边缘化为弱势群体，成为城市化进程中亟需解决的失地农民问题之一。

五、城市化进程中失地农民问题产生的根源分析

（一）补偿标准过低，方式单一，分配过程缺乏规范性

我国在补偿标准方面的立法存在问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四章的第四十七条：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”、“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”。由此可见，补偿标准的制定忽视了土地对农民的保障功能，而这种保障功能无论大小，都是十分可靠的。然而现如今，生活支出大幅度增加，政府在持续保障方面的工作也存在缺位现象。同时，补偿款在分配的过程中也存在权力寻租和双方信息不对称的缺陷，容易出现“道德风险”和“逆向选择”的问题。失地农民往往只能得到经济补偿款中的一小部分，而且分配的比例和时间也因人而异。

（二）政府行为失当，存在“政府失灵”

政府对城市化的发展进程缺乏科学规划，一味追求城市化水平的提高，而限于发展经验又只能“摸着石头过河”；政府对土地征占的监管不到位，对乱批、乱占土地的恶性用地现象未能及时进行查处，使得农民的合法权益受到侵犯；现有的制度环境使官员缺少自律行为，他们重视“政绩工程”，盲目追求经济增长，有些官员甚至以地生财、牟取暴利。这些行为都使失地农民这一弱势群体的基本权利得不到保障。

（三）法律法规不完善，滞后性问题突出

征地制度和措施的不完善主要体现在征地的目的不明确以及征地补偿的范围过窄。我国《土地资源管理法》总则的第二条中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是我国对于“公共利益”概念的界定却很不明确，在实际生活当中，政府往往打着“公共利益”的旗号盲目追求经济效益，他们在征收土地之前，既没有召开听证会，也没有仔细听取被征收土地农民的意见，农民根本没有机会通过博弈来维护自己的合法权益导致违法违规侵犯农民利益的恶性行为的频繁出现。而有关失地农民的政策方面也常常是“亡羊补牢”，出现了问题，才出台政策或者措施来进行补救，具有极大的滞后性，比如，政府对失地农民的基本情况很不了解，只能在失地农民就业难的困境出现之后对他们进行指导和培训。这样不利于制度建设的完善。

（四）失地农民的自身素质低，再就业难

根据人力资本理论，就业能力与求职者的文化素质密切相关。失地农民普遍文化素质偏低，没有一技之长，缺乏适当的职业培训和生涯规划，这些都成为制约他们再就业的重要因素。虽然政府对农村剩余劳动力的转移具有极大的促进作用，但是就业竞争相当激烈，而失地农民却依旧坚守着“等、靠、要”的陈旧观念，缺乏主动寻找工作的就业意识，不愿意参与竞争，这就造成就业单位对低素质劳动力的吸纳能力十分有限，使他们越发处于不利的地位。

（五）社会保障水平低，覆盖面窄

首先，失地农民既有别于城市居民，又不同于普通农民，因此他们不能享有像城市居民那样高水平的社会保障，也不能像普通农民那样享有最低社会保障等救济。我国长期以来的城乡二元结构使农民被排斥在城市社会保障体制之外，再加上土地的基本保障权被剥夺，失地农民只能自己养老，故只能沦为这种不公平体制下的“牺牲品”。其次，我国在工业化、城市化的进程中，盲目追求现代化大都市的发展，而忽视农村社会的发展，导致农村一直在社会保障体系的安排之外，这就造成关于失地农民社会保障方面的设置和安排一直空缺。最后，计划生育政策的推行导致独生子女越来越多，随之而来的是核心小家庭数量的增加，家庭规模缩小了，也就削弱了家庭养老的功能，使得完善社会保障体系更加紧迫。

（六）城市化发展模式畸形，速度过快

经济基础决定上层建筑，我国的城市化的进步也决定于工业化的发展。西方国家的城市化是工业化自然而然带来的人口聚集，而我国是为了城市化而城市化。我国的工业化水平还比较低，农业也远远落后于现代化水平，而我国城市化发展却脱离了循序渐进的原则，超出了正常的城市化发展轨道。据中华工商时报报道，达到当前我国的城市化水平，英国花了120年，美国花了80年，而我国仅仅用了二十几年。这种畸形发展模式直接导致了我国耕地在短短几十年间就减少了数亿亩，而这些土地绝大多数被城市所占有，失地农民必须背井离乡，成为城市化的牺牲品。（作者单位：东北师范大学）

注解：

① “三无”一般表述为：“种田无地、就业无路（岗）、保障无门（份）”，是指中国失地农民所面临的完全失去土地，在城市中不易获得工作机会、社会保障机制薄弱等不良生存现状的概括性描述。这一说法已得到学界、政界及民间的普遍认同。失地农民问题最大特征在于上述“三无”状态，因此与“农民工”和“转移的农村富余劳动力”群体所面临的问题相区别，参见王凯.关注城市化背景下的农民失地现象，经济导刊，互联网，2006（4）。

② “六失”具体表述为：“失地、失业、失屋、失保、失教、失身（份）”，此为苏州大学中国农村城镇化研究中心主任任平教授所归纳。参见殷杰等.城镇化进程中失地农民问题的调查与思考，苏州大学学报（哲学社会科学版），互联网，2005（3）。

③ 秦润新.农村城市化的理论与实践[M].北京：中国经济出版社，2000：221-222.

④ 失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民。

⑤ 新华网：http：//finance.qq.com/a/20151225/009888.htm.

参考文献：

[1] 王作安，中国城市近郊失地农民生存问题研究，经济科学出版社，2007

[2] 柏骏等，失地农民问题——成因、风险、政策、含义，南京大学出版社，2012

[3] 孔祥智，城镇化进程中失地农民的“受偿意愿”（WTA）和补偿政策研究，北京：中国经济出版社，2011

[4] 王凯，关注城市化背景下的农民失地现象，经济导刊，2006（4）

[5] 岑万俊，关于失地农民出路的思考，北京农业，2010（1）