地区性老年津贴制度可行性初探

柯洋华

摘 要：2013年，我国31个省市已经建立起覆盖范围和保障程度不同的老年津贴制度，凯里市2011年开始向全市城乡适龄老人发放老龄补贴，成为全国第一个实行老龄津贴制度的县级地区。本文基于对凯里市老龄补贴制度实践调研，将之与其他地区的老龄津贴制度经验相比较，同时结合理论界对老年津贴、老年福利制度架构的研究，探析地区性老年津贴制度实施的可行性。

关键词：老龄补贴；高龄津贴；老年福利；人口老龄化；凯里

中图分类号：C912.81 文献标识码：B 收稿日期：2016-02-01

一、老年津贴制度简介

不同于社会养老保险的全国普及性，老年津贴在我国大陆还是一个地区自愿选择的养老保障制度。作为一项非强制性的补充性养老政策，国家层面并没有对老龄/高龄津贴做出具体的制度规定，只有一些指导性意见发布。如民政部规定省级层面高龄津贴发放的“三统一”标准，即全省统一发文，80岁以上发放高龄津贴，按月发放。①2009年5月，宁夏回族自治区政府发布《自治区人民政府办公厅关于建立80岁以上低收入老年人基本生活津贴制度的通知》，成为第一个发放“高龄老人津贴”的省级地区。宁夏回族自治区规定，凡具有本自治区户口，且年龄在80周岁以上（含80周岁，即1929年12月31日以前出生的）的农村老年人和城市低收入家庭中无固定收入的老年人，可享受“高龄老人津贴”待遇。同年，时任民政部长李学举在2009年全国民政工作会议上明确提出，“有条件的地区可建立困难老人、高龄老人津贴制度”，鼓励各地摸索建立适合本地社会经济发展状况和老龄人口情况的老龄/高龄津贴制度。2013年，我国31个省市已经建立起覆盖范围和保障程度不同的老龄/高龄津贴制度。总的来看，我国大部分地区老年津贴以高龄津贴为主要形式，一些发达地区辅以基于家计调查的低龄老年津贴。

二、凯里市老龄补贴基本制度安排

1.凯里市老龄补贴制度实施的经济社会背景

近年来，凯里市经济社会发展十分迅速。2012年在贵州全省88个县市区经济发展增比进位综合测评预排位中，凯里市名列第4位，比2011年实际排位提高两个名次，主要经济指标的数据的绝对值和增速在全省县市排名中也处于前列。单看财政收入，凯里市近五年财政总额逐年攀升，2012年增长速度（55.2%）虽较2011年（82.1%）有所回落，但仍然保持了55.2%的增长速度。正是高速增长的国民经济和财政收入为凯里市老龄补贴提供了必要的经济基础，同时也成为执政者所希望的让城乡居民共享经济发展成果的信心源泉。

与经济快速增长相伴的是快速的人口老龄化。表1显示，10年间凯里市最明显的人口结构变化是老龄人口比例加重，从2000年的5.8%上升到2010年的8.49%，已已经进入老龄化社会。②从总体上来看，人口趋于老化，但劳动人口相对高的比例使得整体人口结构仍趋近于“成年型”③社会，人口年龄结构相对“年轻”。这样的人口结构为凯里市经济发展带来了大量年轻劳动力，为凯里市经济快速发展提供了社会活力。从纵向来看，凯里市0～14岁人口比重从2000年的近1/4下降到2010年的约1/5，萎缩比较严重。随着老龄化速度的加快，2010年凯里市人口年龄结构已趋近于橄榄形（如图1）。2010年凯里人口金字塔上比重最大的是35～44岁阶段的人口，在今后15～25年内，这一部分人逐渐进入老龄阶段，而那时候承担这一剧增的养老负担的正是现在人口分布中面临萎缩的少儿人群。

2.规制和组织管理

2011年4月27日凯里市第七届人大五次会议通过了《凯里市实行老龄社会保障补贴制度》，标志着该市老龄补贴制度正式建立。凯里市老龄补贴的资格认证和待遇发放工作程序都相对清晰明了，管理工作重点和难点主要在于保证专项资金运行安全。为此，凯里市政府做出了专门的工作部署：一是每年集中开展老龄补贴对象生存认证工作。每年5月至6月集中开展老龄补贴认证工作，全面了解全市老年人的生存状况，做到最大限度维护老龄补贴资金运行安全。二是加强部门联动，强化老龄补贴对象动态管理。人社部门与公安部门、民政部门建立全市老龄人基本信息联动共享机制，跟踪凯里籍60周岁以上老年人户籍迁出和死亡户口注销基本信息，并及时停发其老龄补贴待遇，切实保障老龄补贴资金运行安全。三是不定期组织人员深入社区（村、居）抽查老龄补贴对象生存状况。人社部门不定期组织工作人员深入城市社区和农村村寨抽查老龄人的生存状况，随机抽查各乡镇（街道）上报的老龄补贴对象人员是否属实，防止冒领、骗领老龄补贴资金的现象发生。

3.申领和发放流程

老龄补贴的申领和发放流程如下：由符合条件的老人向户籍所在地的社区或村民委员会提出申请后，经社区或村民委员会、乡镇人民政府或街道办事处限时审核，最后，报凯里市老龄社会保障补贴办公室限时审批。审批通过后，补贴款于每月25日前通过统一制定的补贴卡打入个人账户，确保及时兑现。为保障老龄补贴资金及时发放，凯里市老龄社会保障补贴资金由财政预算和集体土地征收社会保障资金共同承担，实行专户管理，专款专用。同时，老龄补贴发放工作实行动态管理，每年对补贴对象进行一次复查，及时办理补贴待遇的增加或停止手续。

4.老龄补贴标准

老龄补贴标准由凯里市人民政府根据全市经济社会发展情况适时调整，此项支出全部由凯里市财政承担，该项补贴资金来自财政预算和集体土地征收社会保障金。2012年和2013年发放标准如表2所示，2013年各年龄段补贴额均提标10%。截至2013年11月底，全市老龄补贴发放64435人。其中：60～69周岁年龄段老人35967人；70～79周岁年龄段老人21791人；80～99周岁年龄段老人6660人；百岁以上老人17人。据悉，从2011年7月启动至2013年11月底凯里市老龄补贴累计发放老龄补贴资金2.08亿元，受益老人达180.99万人次 。

三、凯里市老龄补贴制度简要评析

1.保障范围和保障水平体现出老龄补贴的高创新性

（1）保障水平高和非缴费性。从老龄补贴的支付标准来看，每位适龄老人可以拿到100～200元不等的现金补助，这个额度相当于当地当年农村低保标准的2/3和城市低保标准的1/3，同时相当于新农保基础养老金的2～4倍。尽管城乡社会养老保险制度规定，60岁及以上城乡居民无须缴费也可直接领取养老金，但60岁以下参保者还是要缴费才可享受此待遇，而老龄补贴的发放则不考察参保者是否缴费。老龄补贴保障水平高还表现为老年保障待遇的叠加性，凯里市老龄补贴发放不考虑发放对象是否享受其他种类的养老保障，同时覆盖新农保、城居保、五保供养和城镇职工养老保险等基本养老保障制度保障的老年人群。

（2）去身份化和去地域化。主要表现为待遇计发无差别性：凯里市老龄补贴待遇水平只随年龄段变化，无性别差别、城乡差别、职业差别和原始收入差别。具体说来，认证待遇计发对象无须家计调查、无须财产或收入状况证明，唯一的资格认证标准是年龄和户口，而年龄门槛最低是60岁，即从制度实施之初就定位于“老龄”补贴，而非“高龄”补贴，大大扩大了补贴覆盖范围。

蒂特马斯范式的福利论认为，在广义的理解上，福利同时具备实现资源再分配和社会整合这两个目的的独特潜能。为了实现其整合的潜能，福利必须满足两个条件：福利必须是普及性的，并且必须是非判断性的。仅仅是穷人能够获得的那些援助和服务，或者是试图区分应得的和不应得的那些援助和服务，这些都将只适用于对人群以及各类援助进行区分和分离。①如前文所言，作为一项非缴费型福利性老年保障制度，凯里市的老龄补贴政策目标在于尊老敬老，共享经济发展成果。老龄补贴制度实施两年多以来，在城乡民众中获得较高的声誉，无论是已经领取老龄补贴的适龄老人还是作为赡养人的中青年市民，在访谈中都表示了对该制度的极大欢迎。作为首个在县级层面建立的统一的老龄补贴制度，凯里市该制度颇得民心。

2.凯里老龄补贴的普惠性给财政保障带来压力

根据2010年《民政部关于建立高龄津贴制度先行地区的通报》，将凯里与其他四地的高龄/老龄津贴制度进行比较分析，这四地分别是贵州省贵阳市、西部欠发达民族地区的宁夏、首都北京和同样无条件为本市60岁以上老年人提供不同等级现金补贴的江苏省镇江市。为增强可比性，比较的相关数据都是当地执行政策之初，当年城乡居民的收入、低保补偿标准等（表3）。

表3 为凯里等五地区老龄补贴水平比较，根据民政部2010年的通报，上述地区中，只有凯里和镇江把户口和最低领取年龄为60岁作为对象门槛，其他三个地区低龄津贴制度都有不同程度的收入门槛。比如，北京市规定，60～79岁老人中只有“不能完全自理、纯老年户及仅与残疾子女居住且有北京户口者”可申领老龄津贴。可以说，除凯里以外，这些地区的非缴费且无收入核查的老年津贴主要供给对象是高龄老人，是一种对高龄老人的“褒扬性”敬老制度。①

制度准入门槛放低的直接结果是津贴总支出增加，从而给本地财政带来支付压力。2012年凯里市地方财政收入为244842万元，当年老年津贴项目总支出为8430.67万元，项目支出占地方财政收入的比重为3.44%。杨立雄（2012）曾依据相关数据将2008年全国部分实行高龄津贴的省市分为三类地区：高龄老年津贴占财政收入的比重达到或超过2.5%的省市为高负担地区，处于1%～2.5%的省市为中等负担地区，低于1%的地区为低负担地区。全国平均负担水平为1.8%。其中北京、宁夏、贵州、江苏的比重分别为0.4%、1.2%、2.7%、1.5%，均低于凯里市的财政负担水平。

3.老年补贴另一风险是可能挤压新农保等缴费型制度参保率

关于老年津贴制度，郑功成（2008）认为，由于没有养老保险的人总会存在，老年津贴制度将会是一种长久的制度安排。不过，随着基本养老保险制度覆盖范围的持续扩大，享受老年津贴的老年人会相对减少，最后会成为对基本养老保险制度的有限补充。郑功成（2008）同时认为，老年津贴制度设计的基本思路是从全国统一的高龄津贴起步，再逐步将受益对象的年龄标准降低，但最终不得低于退休年龄。而浙江大学公共管理学院高龄津贴研究小组认为，高龄津贴制度应当逐步定位于“尊老、共享”，即体现全社会对高龄老年人的尊重，体现他们对经济社会发展成果的共享；至于基本生活保障、健康保障、服务保障等问题，应该由其他（基本养老保障）项目去承担。

反观凯里市老龄津贴制度，它是在凯里市农村养老保险和城镇居民养老保险发展都不算成熟的情况下出现的一个高水平养老保障制度，在凯里市城乡居民尤其是农村居民的养老保障收入中占据了较大比例。虽然现有数据还不足以证明老龄津贴对基本养老保险制度形成了挤压，但笔者在实际调研中发现，老龄补贴初实行的2011年凯里市新农保参保人数较上年有近六千人的下降，直到2012年，参保人数才渐渐回升，却依然没有达到2010年的水平。再观察表3，从老龄补贴/高龄津贴的替代率来看，全部5个地区的老龄补贴/高龄津贴相对于农村低保标准和农村居民人均纯收入的替代率都高于其与城市相应数据之比。也就是说，老龄补贴/高龄津贴对农村居民尤其是低收入群体的补偿程度更高。在这种对比之下，对于“中人”中低收入群体而言，非缴费且水平高的老龄补贴制度的存在极有可能影响他们参加新农保的意愿。

四、结论

作为县级统筹的制度，凯里市老龄补贴制度是一项基于本地经济社会发展情况的一个极具魄力且深得民心的制度创新。2005年世界银行的养老金制度改革比较研究报告中提出，评估养老金制度改革的标准包括首要标准（充足性、可负担性、可持续性和稳健性）和附属标准（促进经济发展）。②诚然，考察一地养老金制度的财政可负担性需要考虑更多因素，同时要经过严密的计算，也需要更长时间的考验，因此，上文中的担忧与其说是结论性的，不如说是提示性的。但是，县级统筹的凯里市老龄补贴资金的唯一来源是本地财政收入，同时，非缴费性也意味着养老金本身无积累性，考虑到福利增长刚性和人口老龄化趋势，这种提示不能说是杞人忧天。

参考文献：

[1]罗伯特·霍尔茨曼，理查德·欣茨.世界银行报告：21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较（第一版）[M].郑秉文，黄 念译.北京：中国劳动社会保障出版社，2006.

[2]郑功成.中国社会保障改革与发展战略（养老保险卷）[M].北京：人民出版社，2011.

[3]杨立雄.高龄老年津贴制度研究[J]. 中州学刊，2012，（2）：84-91.

[4]柳清瑞，翁钱威.基于人口老龄化的老年津贴供求分析[J].中国软科学，2010，（12）： 70-81.

[5] 何文炯，洪 蕾.高龄津贴：制度定位与财务可行性[J].学术研究，2012，（7）：38-45.