深圳保障房大考

焦建

建设由政府主导的保障房体系，深圳的难题在于如何重构各方利益机制，置换必不可少的土地

继提高购房门槛的“3·25”行政性新政推出后，深圳市“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的住房体系，亦紧锣密鼓地开始构建。

按照深圳市政府设想，放开商品房、用保障房保障人才和基层，是这一双轨制体系的核心。作为依托，“十三五”期间深圳在由市场供应35万套商品房的同时，还将由政府指导建设40万套、供应35万套保障房。

这一庞大的规划将以何种方式落地，是否能避免此前两次五年规划均遭遇的“规划最高翻番，落地至少减半”的怪圈，会否再次助推商品房市场价格上涨，以及能否建立起合理有效的分配机制，均需经受重重考验。

问题解决的核心，均与深圳多年来独特的土地使用及供应现状有关。与周边的广州市相比，深圳从2009年起便不得不开始依赖更新存量土地的用途获得发展空间。2016年初起，深圳更开始推进“十大专项行动”，以期通过大规模消除“违章建筑”，解决土地历史遗留问题。

深圳新增土地即将走到断供的拐点。依赖存量整顿的模式是否能够维持深圳竞争力、消除房价高位运行负面效应，成为挑战重心。深圳大量的“违章建筑”是一个历史既成事实。深圳市能否找到新的与原住民、村集体等相关方的土地利益的合理分享方式，在增加新供应土地的同时，如何防止商品房价继续上涨，皆成为深圳楼市探索中观察和检验的紧要问题。

安居之难

安居日益困难之下，人才及产业的“挤出效应”在深圳正变得越加明显。

深圳是中国人均收入最高的城市之一。即便如此，按照近日易居房地产研究院的相关报告显示，深圳普通家庭实现安居目标，也需要23.2年，全国居首。

租赁市场随之水涨船高。在深圳白领就业者聚居的福田、南山等区域，一房一厅的月租均价已近5000元;甚至在盐田这一至今未通地铁的区域，房租亦在今年初普涨近25%。

随着各项成本走高，深圳原有的产业结构也在面临多重挤压。日前召开的“深圳供给侧结构性改革”研讨会上，创新发展研究院理事长张思平指出，在供给侧结构性改革中，深圳要更加关注加工制造。

2015年，深圳二三产业结构由2010年的46.2∶53.7调整为41.2∶58.8。原本被视作产业结构优化的第三产业比重上升。但在高房价映衬下，对这一数据却产生了不同解读。

“制造业是深圳经济快速增长中的一个核心动力。随着现代服务业的加快发展，深圳的制造业也经历了从劳动密集型向高技术产业的转型升级，但其比重依然很大。若下降过快，深圳发展将出现问题。”一位参会者对《财经》记者表示。

他认为，深圳以高新技术产业为主的第二产业在当下有资源集聚能力，在未来有升级机会，是深圳应该守住的比较优势。“超级地租”一旦形成，二三产业对于资源要素的争夺加剧，这一基础将受到冲击。

在深圳现有四大支柱产业当中，除金融业之外，电子信息、物流和文创产业，对房价上涨所带来的营商成本抬升都不具备很高的承受能力。

企业产业扛不住的苗头已现。深圳龙岗区的最新数据显示：部分企业受土地资源紧张、用工成本上升等因素影响，不断将生产基地迁至周边城市。截至2015年三季度末，该区搬迁、转行、停产和清算的工业企业共66家，新增迁入企业仅15家。

“高房价已将部分劳动密集型企业挤压到周边城市，更受关注的是，部分高科技企业也在搬迁生产基地和研发部门。”深圳市发改委一位官员日前称。

此前在接受《财经》记者专访时，深圳市市长许勤曾表示，深圳希望在未来一段时间内再培育出一系列像华为、腾讯一样的知名企业。

但在近日的一场小型研讨会上，有学者指出，“估计十年内深圳不会产生第二个华为，因为高房价使创业者逐渐在失去生存空间。”

2015年，深圳GDP仍保持近9%的增速，金融及地产开始成为主要增长动力。以罗湖区为例，金融和地产拉动全区GDP增长5.2个百分点，对经济增长贡献率达到65.2%，创下2010年以来的新高。与之相比，工业增加值却出现了六年来的首次负增长。

“深圳的房价暴涨，更像是被资本追逐套利的结果。深圳要避免刚收获转型成果的时候就被虚拟经济所误。”上述参会者称。

作为应对，3月25日，深圳市政府办公厅公布了《关于完善住房保障体系促进房地产市场平稳健康发展的意见》，更加强调供给侧管理，多渠道增加住房供应和大力加强住房保障。

按照深圳近期发布的“十三五”住房保障规划（征求意见稿），人才住房将是未来五年深圳住房保障政策的重点，深圳计划新增安排筹集建设保障性住房40万套，供应保障性住房35万套。

4月9日，深圳又出台了《关于促进人才优先发展的若干措施》，明确提出未来五年市区两级筹集提供不少于1万套、相对舒适的人才公寓房，给海外人才、在站博士后和短期来深工作的高层次人才租住，包含免租、拿安居补贴甚至获赠等多种方式。

这一措施也提高了其他高层次人才租房补贴标准，并取消中初级人才申请轮候公共租赁住房缴纳社会保险的年限限制。

觅地新策

“十三五”期间深圳建设保障性住房40万套的规划，超出了业界预期，比“十二五”期间规划的24万套也将近翻了一倍，政府积极性可见一斑。

经济结构升级带来的税收红利，是深圳的底气。2015年，深圳公共财政收入实现7238.8亿元，地方一般公共预算收入2727.1亿元，分别增长30.4%和30.9%。此外，深圳去年还一次性盘活了1245.3亿元的财政存量资金。

上述存量资金的主要用途之一，是保障性住房回购。按今年深圳财政预算安排，在2373亿元的支出规模中，住房保障被列入重点领域，总额为134.4亿元，相比去年的43.7亿元，增长超两倍。

但凭借财力，仅是深圳实现未来保障房年均供应规划的充分条件。深圳市是否能摆脱“规划最高翻番，落地至少减半”的怪圈，则要依赖更多因素。

“十一五”期间，深圳曾规划建设14万套保障房，最终仅建成2万套;受此影响，比之近乎翻番的“十二五”规划，从一开始就被普遍认为是不可能完成的任务。

为提高完成率，“十二五”时期的深圳采取了一系列措施，力争到“十二五”期末，确保开工率达到100%。“到那时，政府已经积累了充足的经验，可以少走很多弯路，效率也会大幅度提高。”此一规划伊始，现任深圳市房地产研究中心主任的王锋就对《财经》记者透露。

《财经》记者获悉，“十二五”建成保障性住房24万套的规划，实际完成了10.2万套。因此，在“十三五”的35万套供应目标中，将包含上一个周期的13万套续建项目。

土地供应不足，是深圳近十年来保障房落地一直存在“雷声大雨点小”现象的主要原因。与全国人均土地面积7259平方米相比，深圳人均土地面积185平方米，仅是全国人均的2.5%。

深圳市房地产研究中心的数据预测显示，未来5年，深圳每年实际仅有0.33平方公里的新增住宅用地供应。新增住宅用地90%以上或将提供给保障性住房。此外，深圳近日亦获得支持，计划填海55平方公里，相当于福田区70%的面积。

“保障房供地放在了绝对优先的位置，在保障房供地未完成之前，商品房供地不会急于推出。”深圳市规划国土委有关人士近日表示。

新增用地的供应倾斜，是深圳为保障房“保驾护航”的途径之一。此外，接受《财经》记者采访的多位人士表示，深圳实现“十三五”保障房供应规划并非完全不可能，其还有盘活存量土地的渠道，包括清退闲置土地、利用产业园区土地等。

“今年深圳将新开工和筹集保障性住房6万套以上，竣工5万套，供应4万套。如果旧改跟不上，根本不可能建出6万套。政府要从供给侧方面下大决心解决土地缺口，确保更多建筑面积输入。”综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁认为。

所谓旧改，深圳更为规范的说法为“城市更新”。2014年时，通过这一方式获得的存量建设用地，在深圳的年度土地供应中占比69%，2015年这一比例提高到73%。

这一方式的特点在于，政府不再是征地的主体，而是引用企业与改造主体直接对话。但正因如此，平均一个项目总的建设周期要高达七八年之久。

在房价看涨趋势下，因拆迁矛盾加剧导致周期长，不确定性也急剧上升。且因成本高昂，大量项目入市前就背负了不菲的成本。

多重掣肘之下，深圳从2016年初开始的“十大专项行动”，被普遍认为是政府加速存量土地供应决心的标志。按照行动规划，到2020年时，深圳将争取盘活释放建设用地不少于50平方公里，减少不少于2亿平方米的“违建”面积，基本完成地籍调查和土地登记工作。

面对深圳城市化过程中所遗留的一系列土地问题，深圳希望通过一系列政策推进土地二次开发进行彻底解决。严控新增“违建”的同时，通过分类处置、确权、拆除、没收、更新、整备等方式处置存量，到2020年将存量减少50%。

为实现这一目标，深圳市正制定《深圳市城市更新条例》，着力解决拆赔比例缺乏引导等问题，旨在强化制度保障、审批机制和流程优化等方面。但这一强力推进能否完成，备受争议。

“小产权房”再权衡

上述一系列积极“入市”措施的核心作用点，是多年来安居了深圳市数百万“夹心层”及外地来深低收入者的“小产权房”。

2008年时，深圳建筑普查显示，城中村等“违章建筑面积”总共2.93亿平方米，其中属于市政府市政规划以外的小产权住宅就达1.06亿平方米，几乎可以住下当时两座深圳城的居民。

“低租房”客观上承担了深圳的保障房角色，被多方认为具备了合理性。而深圳市亦曾因此获益，减弱了其兴建保障房的巨大压力。不少相关人士认为，这其实也是深圳市以往保障房建设规划落地效果欠佳的原因。

2016年初情况开始发生变化。“我市违法建筑约有4.28亿平方米，量大面广，几乎占到了全市建筑面积的半壁江山，既严重侵占了城市空间，又对城市公共安全造成了极大影响，成为制约城市发展的最大‘毒瘤。”前述行动伊始，深圳当地一家权威媒体称。

对于这一现象，深圳一位研究城中村问题的学者对《财经》记者表示：这可能意味着深圳市正在改变态度，在城市空间使用效率已达临界点情况下，不得不动有其合理性的一面。但在这一过程中，能否合理腾出土地的核心，仍然在于采取何种方式对待小产权房，如何有序重建各方利益格局。

深圳官方多年来并不认同“小产权房”的说法。认为所谓“小产权房”其实是“违法建筑”，因深圳域内已无集体土地，而通常所指的“小产权房”是指建在农村集体土地上的商品房。

但在此之前，对于事实上的“建成区”，深圳市在2004年时通过出台文件，承认农民的土地使用权，也不追究违规责任，但是“已建成区”土地权属统一转为国有，并且不再对农地征用做出补偿。

从此开始，深圳市对这些房屋的处理方式，经历了依法没收或征收后用于保障性住房，以及试点通过整体租赁或购买的方式用于保障性住房的两个阶段。对深圳来说，因产业发展需要配套产业公寓，若能将小产权房纳入体系，既集约了土地，也利用了存量住房。

但据《财经》记者调查发现，因“小产权房”的性质始终无法跨越，政府无法像征收一样拥有定价标准，价格始终难以确定。

一旦租金或者收购价格高了，就会被认为变相鼓励其发展;此外，对于小产权房的房主来说，在房屋租金逐年上涨、租赁市场收益颇丰的当下，亦缺乏被收纳为保障房的动力。

高房价使创业者逐渐在失去生存空间人才及产业的挤出效应在深圳正变得越加明显。

在这一系列现实条件之下，深圳希望通过上述专项行动，将未完善征转地手续的空地纳入合法利用通道，避免产生新的违法建筑，而具体手段可以灵活多样，比如“农地”入市、土地整备等，且强调了“这项工作要积极探索，完善与社区的利益共享机制”。

在此之前，深圳曾鼓励原村镇组织通过规划审批等合法程序进行旧村改造，并获得完整产权的方式，被认为是一种更彻底的解决方式，其补交土地出让金后，既保证了农民的财产权益，又实现了政府土地收益的获得，从而平顺完成了产权转换。

作为降房价、保居住的治本之策，不少学者都曾呼吁深圳可尝试借助特区地位放开小产权房。但由于小产权房的全国性法律模糊问题，深圳市近年来一直并未有大的作为。

在这一局面下，对深圳近年来的一系列直接消除违建的尝试，学界其实不乏商榷之声，认为政府不一定要亲自动手。深圳应继续研究这一资源怎么用，而不是如何拆。

中国城市发展研究院副院长袁崇法提出，深圳承认“小产权房”提供保障服务的客观事实，并尝试将其纳入保障房体制，是理所应当的。“小产权房作为保障房，一点问题都没有，又何必大动干戈兴建政策性保障房。”

2016年深圳“两会”之际，深圳市亦有政协委员在其提案中建议：深圳应大力推进住房租赁保障货币化，取消实物建设，鼓励保障对象到市场租赁住房，并提供租金补贴;参照个人出租，对企业及投资机构持有出租产生的营业税、房产税等减按5%综合税率进行合并征收;争取REITS（房地产信托投资基金）试点和扩容;鼓励地方以土地作为资产，采取BOT、PPP等方式与企业共同发展租赁住房项目，开展城中村合作改造租赁公寓试点。

不同的政策应对，带来不同的利益分享机制以及产权形态。深圳此轮保障房供应来源之大考，或刚刚开始。