粮价改革逻辑与路径

程国强

必须调整长期以来对“保供给”“保收益”目标二位一体、不加区分的做法，优化政策功能配置，按照“桥归桥”、“路归路”的原则，对两个目标分而治之

玉米临储库存达2.5亿吨，稻谷最低收购价库存近1亿吨。2012年以来，我国粮食临储库存迅速累积，目前已处于历史最高水平。

日益严重的粮食高库存、进口激增等问题，凸显了改革临储等粮价政策的紧迫性。

粮食高库存隐忧

目前我国的粮食高库存是多种因素共同作用的结果，既与包括最低收购价、临时收储在内的粮食政策连续高强度刺激、促进粮食连年增产密切相关，也与人民币汇率调整、全球粮价走低等国际国内环境变化对粮食贸易和消费需求的深刻影响直接相连。

近几年连续大幅度提高临储价格和最低收购价所形成的市场扭曲机制，全面颠覆国内粮食市场体系和价格关系，是形成粮食高库存的根本原因。如玉米，导致其高库存的成因中，均以临储政策的市场扭曲为逻辑主线：

临储价格“大步快走”，刺激玉米全局性增产。据统计，2008年-2014年期间，全国玉米面积扩大24%、产量增加30%。2012年，玉米超越稻谷，总产量突破2亿吨，成为我国第一大粮食品种。

临储提价导致国内外玉米价格倒挂，推动玉米替代品、副产品及下游产品进口激增，形成“国外粮食入市，国产玉米入库”的局面。近年来，在美国燃料乙醇增速放缓、受前期高价刺激玉米产能扩张，加之美元走强，国际玉米市场从2012年下半年进入新一轮价格低迷的背景下，我国却连续提高玉米临储价格，导致国内外玉米价格倒挂，价差不断扩大。

与此同时，受国内玉米高价影响，肉类产品和青霉素等玉米深加工产品生产成本抬升，由过去的出口逆转为进口，既挤压同类产品的国内市场，也在一定程度上替代国内玉米消费。

消费不旺、出口受阻导致玉米有效需求低迷，加剧国内库存压力。由于国内价格大幅高于国际价格，国内玉米根本不具备出口竞争力，无法通过出口渠道消解库存。显然，粮价政策改革的倒逼机制早已形成。

2016年3月底，国家宣布在东北三省和内蒙古自治区将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。这意味着实施了八年的临时收储政策即将退出，取而代之的是“市场化收购”。

进一步看，目前我国粮价政策改革不仅具有倒逼机制，而且在国内外宏观环境上，具备推进粮价政策改革的有利条件，是全面启动改革的最佳时机。

一是国内库存充足、全球粮食供求关系宽松，为改革临储等政策奠定了坚实的物质基础，提供了足够的回旋空间。

二是具有稳定的粮食产能基础，这是推进粮价政策改革的根本保障。产能在，粮食就在。若主要品种出现供需结构失衡，即使库存已经消化，只要采取一定的刺激措施，粮食产能就能够转化为实际生产，也能确保满足国内市场需求。

三是已经形成改革共识和预期。近几年临储政策对粮食产业影响深远，各方面早已期待国家改革这项政策。2015年临储价格调低以来，各类市场主体已对粮价政策改革达成共识，且普遍认为玉米临储价格调整还未到位，对今后国家政策进一步调整形成预期。

四是2014年以来对大豆、棉花实行的目标价格补贴改革试点，探索改革农产品价格形成机制，为新一轮粮价政策改革积累了难得的操作经验和实践基础。

粮价改革逻辑

解决粮食高库存问题，不能仅仅限于采取某些消化某个单一粮食品种库存的专项措施，而是要系统谋划、顶层设计政策改革方案，从根本上消除库存形成机制。

从改革的逻辑看，关键在于必须纠正价格支持政策对各粮食品种价格的过度干预，消除市场扭曲机制，建立以市场定价为基础的粮食价格形成机制。

为什么改革难以推进？究其实质，是因为最低收购价、临储等粮价政策，目标多重、功能错位，既要保障粮食有效供给（即“保供给”），也要保护农民种粮利益（即“保收益”）；形成的利益关系复杂，既关乎粮食安全等国家利益，也涉及地方政府、粮食产业和农业生产者多重利益，但财政成本全部由中央负担。

若退出临储等价格支持政策，必然会导致一系列利益关系的变化和冲突，引发对政策改革的疑虑。尤其是，相对直接补贴等政策工具而言，粮价支持政策具有操作简单、受益直接、效果明显等特征，多年实施价格支持政策，已经形成强烈的路径依赖。因此，退出临储改革等，容易引发对“保供给”“保收益”以及农民种粮积极性谁来保护等担忧。

“保供给”“保收益”是我国包括粮价支持措施在内的全部农业政策的两个基本目标。在国内粮食供给不足、国内价格低于国际市场时，若施策得当，两个目标可同时得到兼顾，反之，两者将相互冲突。

OECD的研究表明，与差价补贴、投入品补贴、面积补贴等政策措施相比，价格支持对农民的收入转移效率最低。

推进粮价政策改革，必须调整长期以来对“保供给”“保收益”目标二位一体、不加区分的做法，要优化政策功能配置，按照“桥归桥”、“路归路”原则，对两个目标分而治之。在此基础上，退出粮价政策的“保收益”功能，将其回归到“解决农民卖粮难”的设计初衷。如此，就可通过调低乃至取消价格支持来消除其对市场的干预和扭曲影响，把粮食价格形成还给市场机制，另外通过直接补贴措施来“保收益”，实现定向施策，价补分离。

退出临储政策，实行市场化收储，必然会在一定程度上损害农民现有利益。因此，必须在改革中统筹兼顾，配套建立粮价改革利益补偿机制，使种粮农民在改革中利益不受损、收益不减少，种粮积极性得到有效保护。亦即，需要配套实施既不扭曲市场，又能实现“保收益”目标的粮食收益补贴措施。

国外支持和保护农业的政策经验表明，粮价等农业政策调整改革并没有固定的目标模式，也没有一项政策能够一劳永逸，“以不变应万变”，均需因时制宜，动态调整。如美国自上世纪30年代大萧条实施农业保护政策以来，基本上每五年更新一次农业法案，对农业政策目标与措施进行动态调整、渐进式改革，逐步形成目前系统完整的农业支持政策体系。相比之下，我国实施的粮食最低收购价政策、临时收储政策已经分别连续实施10年和7年，部分补贴政策已经实施13年，目前也到了需要总结评估、调整完善阶段。

“三位一体”路径

如何推进粮食“市场定价、价补分离”改革，促进形成“市场化收购+补贴”新机制？

建议按照“定向施策、价补分离，创新调控、综合配套”思路，采取“退出粮价支持+种粮收益补贴+创新粮食调控”的“三位一体”组合式改革，形成以市场定价为基础的粮食价格形成机制，以直接补贴为主体的农民利益保护机制。改革的路径以及相应的改革方案为：

第一，退出粮价支持。粮价政策改革的起点是退出市场扭曲机制。如此，建议在今年全面退出玉米临时收储政策的同时，分阶段将水稻、小麦的最低收购价降至不扭曲市场的合理水平。调整到位后，对水稻、小麦、玉米等重点粮食品种，另行采取不扭曲市场、随行就市的托底收购措施。

具体政策设计要求如下：

玉米全面实施市场化收购，退出临时收储，分阶段同步退出水稻、小麦的价格支持措施，逐年减少市场扭曲效应。政策调整到位后，最终不再保留具有生产刺激作用的价格支持政策。今后农民根据各粮食品种的市场价格信号来决定扩大或减少种植面积。

托底收购措施作为与改革配套的市场调控措施，基本功能是解决农民卖粮难问题，不以保障农民收益为目标。

价格调整到位后，托底收购价格须随行就市，要能够与进口替代产品的价格竞争，挡得住进口替代。

以玉米为例，按照目前的进口到岸价测算，东北产区玉米托底收购价格若在0.8元/斤，基本可以挡住进口玉米、高粱等进入国内市场。另一方面，国家发展改革委公布的全国平均的种粮成本，将土地和劳动力机会成本均纳入计算，对于拥有承包地的农民来说，土地成本不应纳入收益测算，因此估计种粮成本时，需扣除土地租金成本。根据2014年数据，全国平均玉米成本为2129元/吨，扣除土地成本后为1680元/吨（即0.84元/斤）。

如此，既可弥补农民种粮的大部分成本，也基本挡得住进口产品竞争，还可理顺国内外以及上下游价格关系，也避免刺激产量继续增加。特别是，可以避免地租和生产资料价格的非理性上涨，有利于提高我国玉米国际竞争力。

价格调整到位后，今后设定水稻、小麦等托底收购价格，既要考虑进口产品竞争、种粮成本因素，也要考虑不同粮食品种之间的比较收益关系，避免出现新的资源集中、结构失衡问题。

第二，配套实施“种粮收益补贴”。“种粮收益补贴”是粮价政策改革的配套措施，主要用于补偿粮价改革对农民收益的影响，有效保护农民种粮积极性。“种粮收益补贴”实质上是“目标价格补贴”的升级版，其不与具体粮食品种挂钩，任何粮食品种均有获得补贴的权利，属非特定产品补贴（即对所有粮食品种的种植补贴）。

具体有两种补贴方式：

一是，按面积进行补贴。单位面积补贴标准根据改革过程中价格下降后种粮收益减少情况确定，并随之逐年提高补贴标准。今后种粮收益补贴标准应保持相对稳定，可根据粮食供求状况以及调控总体要求进行增减调整。

按面积进行补贴，有两个具体设计要求：补贴不与具体品种挂钩；补贴只针对法定承包地的种植面积，可与土地承包权脱钩，“谁种补谁”。同时，要简化政策操作，避免出现类似目标价格补贴试点执行困难等问题。建议按省市包干补贴总量，据实补贴到实际生产者。

二是，粮农收入保险。为有效规避国际规则对粮食补贴水平的约束，进一步提高财政补贴的效率，可考虑借鉴美国等国家的经验，试点实施“粮农收入保险”。

亦即，通过保险机制来发放补贴，使补贴规避国际规则的约束。具体操作思路是，由国家在粮食播种前公布棉花目标价格（如玉米，可参照2015年的临储价格，根据供需情况适度调低），农民按平均单产和目标价格估计卖粮收入，并向保险公司投保，国家给农民一定比例的保费补贴。粮食收获后，农民按市场价格随行就市销售。销售季节结束后，若该地区农民亩均卖粮收入低于投保收入，则由保险公司赔付差额部分；若卖粮收入超过投保收入，则保险公司不用赔付。

第三，创新粮食市场调控机制。退出价格支持的同时，既有的粮食市场与支持政策的路径依赖关系将被打破。若不及时对调控体系进行调整，有可能引发市场主体的不稳定预期甚至是粮价的大幅波动。2015年下半年国家调整玉米收储价格后，玉米市场价格出现的剧烈波动已经证明了这一判断。

必须抓紧建立与粮价政策改革配套的新型粮食调控体系，重构粮食市场的结构关系与稳定机制。这要求必须推动政策从目前的以价格支持直接干预为主导的“增产取向”，向以“价补分离、市场机制”为基础的“竞争力导向”转型，逐步形成以政策补贴为基础，预期引导、风险管理、储备调控、贸易补充等工具相结合的新型调控体系。

在粮食供给紧张时，采取综合支持措施既“保供给”也“保收益”，统筹发挥进口贸易的积极作用，提高国内有效供给水平；在粮食供给相对宽裕时，要弱化价格政策作用，以补贴政策“保收益”为基础，重点提高国产粮食竞争力，严控进口，实现国内供需基本平衡。

具体政策工具和调控机制如下：

“粮食产能补贴”是新型粮食调控体系的结构调整工具。其目的在于，通过提供收益补偿，引导农民对耕地轮作休耕，退出超载粮食产能，促进粮食结构调整，推进农业生态修复、环境保护，增强农业可持续发展能力。该政策应按WTO绿箱政策条款设计，不与任何农产品生产挂钩。

在当前库存压力较大的背景下，建议“粮食产能补贴”标准与同期实施的“种粮收益补贴”相当。这样可以为农民在种（获得非特定生产补贴）与不种（获得产能补贴）之间提供自由选择的机会。今后若出现粮食供给紧张，再相应调低或者停止“粮食产能补贴”。

从政策的可操作性看，建议以行政区划为单位，集中连片在部分地区现行试点实施土地轮作休耕计划，或停耕进行高标准农田建设，对计划内土地面积纳入产能补贴。对其他地区主动进行粮食结构调整的农户，也可考虑给予“粮食产能补贴”。

建立预期管理机制。这是促进政策改革措施发挥有效作用的关键。建议尽快确定粮价改革以及相关配套政策措施，并在年底前抓紧通过多种途径（如官方半官方研究机构、权威人士等），对外发文发声，强化政策前期舆论解读，有效引导社会预期。在此基础上，在春节前正式公布详细政策方案和措施，并通过多种方式广泛宣传。其中，要重点组织县乡村组培训宣传，做到户户知晓、人人明白，让每个基层干部和种粮农民熟悉新政策、了解新办法，确保政策能够不折不扣落地、扎扎实实到位。

加强粮食市场风险管理。要根据粮价政策改革后的新形势新要求，抓紧开发研究市场风险管理工具，加快推出适合新型农业经营主体的期货、保险等产品，有效分散和管理农业生产者市场风险。

新设粮食调控储备。今后粮价政策改革到位后，对主要粮食品种实施托底收购措施，在解决农民卖粮难的同时，可将收储的部分粮食转为调控储备。建立粮食调控储备，目的在于高抛低吸、调峰填谷，维护粮食市场的稳定。如此，将有利于进一步增强国家粮食宏观调控的物质基础，使粮食专项储备定位于保障粮食安全、应对突发事件，粮食调控储备主要负责维护市场稳定，形成分工明确、职责清晰的国家粮食储备体系。建议参照粮食专项储备管理办法，对粮食调控储备进行制度化、法制化管理。

严厉打击走私，有效调控粮食进口。据估计，按照目前国内外粮价测算，若采取措施严控粮食进口，可为国产玉米增加近3000万吨的饲用需求和1500万吨的深加工需求，比不采取措施分别增加50%、80%。

因此，要严厉打击走私，多措并举防控走私产品对粮价政策改革的冲击。为推进粮价改革、消化临储库存，确保国内市场稳定提供有效支撑。

作者为国务院发展研究中心研究员