国外生态补偿机制对我国的借鉴与启发

杨锦琦

从生态补偿政策国际实践经验来看，建立和完善生态补偿机制是社会经济发展到一定阶段后，一个国家和地区环境管理模式创新的必然选择，总结国外生态补偿的实践经验，对建立和完善我国的生态补偿机制具有借鉴意义。我国生态补偿目前仍处于探索阶段，国家并没有统一的法规和制度要求，不同地区、不同企业的操作模式千差万别。全球生态补偿实践已遍布美洲、欧洲、非洲、亚洲以及大洋洲等许多国家和地区，一些国家在生态补偿政策制定和实践方面走在世界前列，积累了许多成功的做法和经验。总结国外生态补偿的实践经验，对建立和完善我国的生态补偿机制具有借鉴意义。

一、国外生态补偿机制借鉴与启发

国外生态补偿机制早于并且先进于我国。鉴此，科学化地总结国外生态补偿机制发展经验，并在此基础上提出适合我国国情的生态补偿政策选择，是合理构建我国生态补偿机制问题研究的关键嵌入点。

（一） 发挥政府政府主导作用

政府的主导作用主要体现在制定法律规范和制度、宏观调控、提供政策和资金支持上，解决市场难以自发解决的资源环境保护问题。作为生态的自然资源具有不平衡性、有限性、多用性、双重价值性和非排他性与外部性。在作为公共物品的生态资源面前，市场机制存在失灵的危险，而政府通过制定法律规范、宏观调控、提供政策和资金支持等一系列恰当的制度设计，使环境资源的外部性成本内部化，由环境资源的开发利用者来承担由此带来的社会成本和生态环境成本，使其在经济学上具有正当性，从而解决市场难以自发解决的资源环境保护问题。政府的主导作用主要体现在制定法律规范和制度、宏观调控、提供政策和资金支持上，解决市场难以自发解决的资源环境保护问题。在世界各国生态补偿的模式上，政府购买模式仍是支付生态环境服务的主要方式。例如，美国政府一直采取保护性退耕政策手段来加强生态环境保护建设，由政府购买生态效益、提供补偿资金，对原先种地的农民为开展生态保护放弃耕作而由此所承担的机会成本进行补偿，以提高农民退耕还林的积极性，进而提高全国森林覆盖率和生态质量。

（二）完善的市场机制

市场是生态补偿机制有效运转的关键。国外的生态补偿对象则涉及到多方利益主体，除了对直接受损者提供补偿外，受益者还要支付给提供生态服务的政府、企业或个人一定的补偿，作为他们在提供生态服务过程中投入的补偿，生态补偿是以市场交易机制为基础的服务行为。国外的生态补偿方式主要是以市场运作为主，如纽约市清洁供水的一对一交易；欧盟的生态标记产品市场；墨西哥、哥斯达黎加的森林生态补偿基金以及以美国耕地保护储备计划为代表的少量公共支付方式。市场是生态补偿机制有效运转的关键。尽管政府是生态效益的主要购买者，市场竞争机制仍然可以在生态补偿中发挥重要的作用， 政府是生态效益的主要购买者，市场竞争机制仍然在生态补偿中发挥重要的作用，政府可以利用市场手段和经济激励政策来提高生态效益。从经济学角度讲，价格和竞争杠杆能够使生态资源得到最优配置。生态资源具有明显的经济价值属性，使用资源要付费、破坏资源要受罚就使开发者、破坏者有了经济上的压力，对有效率地开发利用生态资源、节制欲望保护生态资源也有重要意义。哥斯达黎加近年来采用市场手段来补贴私人生产者所提供的生态效益或为政府保护生态效益提供财政支持，并立法规定把从化石燃料中征收的销售税作为生态效益补偿资金的来源之一。

（三）相对健全的法律法规体系

相对健全的法律法规体系被视为实现生态补偿以及推动生态文明的强有力保障。美国、丹麦、荷兰、英国、德国等出台相关的、系统性的一系列法律法规，进而陆续有效保障生态补偿机制的顺利推行与可持续运作。建立了初步的生态补偿法律体系，对各利益相关者权利义务责任界定及对补偿内容、方式和标准规定明确等等。日本的森林法规定，国家对于被划为保安林的所有者加以适当补偿，同时要求保安林受益团体和个人承担一部分补偿费用。瑞典森林法也规定，如果某地林地被宣布为自然保护区，那么该地所有者的经济损失由国家给予充分补偿。原德意志联邦共和国黑森洲森林法规定，如林主的森林被宣布为防护林、禁林或游嬉林、或者在土地保养和自然保护区范围内，颁布了其他有利于公众的经营规定或限制性措施，因而对林主无限制地按规定经营其林地产生不利，则林主有权要求赔偿。法国、哥伦比亚、南斯拉夫等国家也有类似的规定。法国政府还对国有和集体林经营所产生的利润免除税费，并对私有林经营提供各种财政优惠政策。国家法规的约束除了林业上的体现外，也体现在其他领域。

（四）区域合作是实现生态补偿机制的重要方式

生态环境保护涉及领域广，跨部门跨区域甚至跨境合作不可避免。生态系统是一个整体，许多国家的经验已经说明，大范围生态补偿机制不可能由一个地区或一个部门建立起来，只有建立部门联系、上下联动的综合机制，生态补偿政策才能奏效。生态补偿的问题要打破部门、地区、行业界限，建立有效的协调与合作机制。以捷克、德国易北河流域生态补偿为例，德国易北河的生态补偿机制比较典型。两国从19920起就达成协议来协同选择一系列的措施，成立由八个小组构成的双边合作组织，这种合作组织主要涵盖行动计划组、监测小组、研究小组、沿海保护小组、灾害组、水文小组、公众小组以及法律政策小组，分别负责相关工作。在经费领域，德国政府提供较为充足的经费，全力支持捷克将其用于高效处理双方交界处的污水厂，并且对由此对捷克所造成的损害进行一定的补偿。经过双方共同努力，实现易北河水质改善，推动大范围的区域性合作，实现了利益共享、成本分担。

（五）有效的生态补偿约束机制

严格的约束机制是生态补偿机制的重要组成部分，约束机制的功能体现在两个方面，一是对造成生态破坏的行为进行限制，二是通过经济利益的驱动，达到生态补偿的目的。生态税制度和生态补偿保证金制度是主要的生态补偿约束机制。充分发挥生态税的作用。生态环境税在经济合作发展组织内的国家已经比较成熟，瑞典、丹麦、荷兰和德国等国都己经成功地将收入税向危害环境税转移。当今世界上许多国家都开征了固体废弃物税、空气污染税、注册税、噪声税和水污染税等，并把这些收入投入到生态环境保护中，使税收在生态环境保护的过程中最大限度地发挥作用。欧盟己建议在其成员国内部推广CO2税，并制定了具体的征收措施。一些國家如美国、瑞典、荷兰、德国、日本等还开征二氧化硫（SO2）税、水污染税、噪音税等生态税，把这些收入专项用于生态环境保护，使税收在生态环境保护中发挥了巨大的作用。例如，美国税法规定SO2浓度达到一级和二级标准的地区，每排放一磅分别征收15美分和10美分。瑞典对每吨SO2排放征税3050美元。建立环境税收制度。当今世界上许多国家都开征了固体废弃物税、空气污染税、注册税、噪声税和水污染税等，并把这些收入投入到生态环境保护中，使税收在生态环境保护的过程中最大限度地发挥作用。实施生态补偿保证金制度。美国、英国、德国建立了矿区的补偿保证金制度。如1977年，美国国会通过的《露天矿矿区土地管理及复垦条例》规定，矿区开采实行复垦抵押金制度，未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦；采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦。英国1995年出台的环境保护法，德国的联邦矿产法等也都作了类似的规定。这种形式的生态保证金制度可尝试在其他行业和部门逐步推广。

二、完善我国生态补偿机制对策建议

生态补偿机制作为应对经济外部性对生态环境造成损害的有效措施，能够很好平衡生态环境利用者的投入产出之间的关系，是市场调节手段的有效补充。建立和完善生态补偿机制是落实科学发展观、促进区域协调发展的重要途径，也是建设资源节约型、环境友好型社会的重要举措，对于缩小区域差距、实现可持续发展具有重要意义。

（一）建立健全相关法律

通过法律手段、实施生态补偿立法、将生态补偿提到法律的高度、是生态补偿公平、合理、有效进行的重要保障。将生态资源的管理纳入法制化轨道，从法律上明确各生态主体的义务与生态补偿的责任，在生态补偿机制规范化运作方面提供重要法律依据。完善有关生态补偿的法律制度体系，尽可能通过《宪法》来明确资源的有偿使用原则，以及生态补偿的原则，构建生态补偿的法律基础。完善我国环境保护法，明确对生态补偿的规定对现行的《环境保护法》作必要的修改：对《环境保护法》的立法理念进行更新，引进生态保护的思想。将生态环境补偿制度上升为环境保护法基本制度的范畴，使国家生态环境补偿机制法制化。科学合理地制定制定相应的实施细则，综合性、全面性、系统性的 “关于界定自然资源资产及其产权制度的指导意见”、 “自然资源有偿使用条例”、 “生态补偿条例”等生态补偿法律法规。尽早制定相应的实施细则，明晰生态补偿相关各利益主体的责、权、利，构建凸显生态文明需求的生态补偿的标准体系、考核办法与奖惩机制，不断健全生态环境保护责任追究、环境损害赔偿相关制度，特别是应对生态补偿的补偿主体、补偿标准、资金渠道、监督评估等做出科学、合理界定，明确控制变量，提高操作性和可执行性，为资源有偿使用和生态补偿的规范运作尽量提供法律支持与法律依据。

（二）建立全方位融资体制

进一步改革生态补偿的投资、融资方式，既要增加公共财政在生态补偿方面的投入，坚持政府的主导作用，也要积极引导社会参与，逐步建立起政府引导、社会参与、市场推进的生态补偿与建设融资机制。加大财政资金支持。面对生态补偿标准较低，激励作用不够的问题，国家和地方应该要加大财政资金对于生态补偿的支持，要加大中央政府财政转移支付力度；加大地方政府的财政支持，根据自身财力状况进行配套支持。建立专项基金。态补偿机制是一项全民的事业，需要公众的广泛参与，为了更好地募集资金，可以借鉴基金会的形式，设立生态补偿的开放式公众基金，即公众以基金的形式将手中的资金集中起来。政府应设立专项引导资金，逐步扩大资金规模，强化生态建设项目资金整合，提高资金使用效益，鼓励引导社会资本参与生态建设，可以形成多渠道、多层次、多形式的资金投入機制，充分调动社会各方力量进行生态补偿。基金来源以财政引导性投入为主，鼓励个人、社会捐赠和参股，主要用于生态基础设施建设、重大项目扶持和实际补偿。培育资源市场，积极探索市场化的生态补偿模式，发展生产要素市场，使生态产品化、资源产品化，使资源要素的稀缺程度与价格反映紧密相关，实现污染削减与资源节约的双赢，积极探索排污权、资源使用权交易等的市场化模式，完善水资源合理配置与有偿使用制度，加快形成水资源使用权交易机制。推广BOT模式。BOT模式可以为生态建设注入企业的血液： 政府可与企业签订合同，明确企业在一定时间内对生态建设部分项目拥有融资、投资、建设、经营获利等权利并承担相应的风险。

（三）建立和完善市场化机制

培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化；探索资源使用权、排污权交易等市场化补偿模式；建立完善资源合理配置和有偿使用制度，加快资源取用权、出让、转让和租赁等交易机制建设，推进排污指标有偿分配制度，推行排污权交易。建立和完善市场化机制，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，创新资源性产品价格形成机制，完善政府、企业、消费者共同参与协商的定价机制。，在生态补偿机制中努力协调政府、企业与消费者之间的关系，积极按照价、税、费、租联动机制完善资源相关的定价。例如，阶梯电价中的累计部分应返还给社会用于生态补偿。健全生态资源补偿和交易制度，发展环保市场，推行碳排放权、排污权、水权交易等制度，重点推进水资源使用补偿加快推进水价改革逐步提高水资源费征收标准。提高污水处理收费，全面推行垃圾处理收费确保污水处理设施正常运行和环境污染的有效防治。加强排污费征收管理确保排污费应收尽收。加大矿山生态环境治理力度合理提高矿山生态环境治理准备金征收标准确保治理备用金的征收标准不低于矿山生态修复的治理成本加强资源开发利用过程中的管理逐步加大资源有偿使用过程中生态补偿费的征收力度。建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。（作者单位为江西省社会科学院）