论我国农村地下水资源的法律保护

李晓雪

由于先天条件不足，加之不合理的开发利用，以及落后的节水意识等原因，我国农村地下水资源面临着水质堪忧、污染严重、浪费严重以及饮用水安全问题突出等困境。过度施肥和过量使用农药、规模化畜禽养殖、污水灌溉等农业行为造成我国农村地下水资源严重的面源污染问题。

一、概念界定

关于地下水资源的概念，目前尚无统一的定义。要界定它的概念，可以从三方面着手。第一，从资源的角度，其必须具有可利用性；第二，其存在范围，地下水资源应是指赋存在地表之下岩土空隙中的水资源；第三，来源形式方面，地下水资源主要指来源于大气降水、地面流水、冰雪融水以及海水等水源，经过土壤渗入地下而形成。因此，我认为地下水资源应当是指存在于地表以下岩（土）层空隙中的具有一定利用价值的各种不同形式水的统称。顾名思义，农村地下水资源指的是农村区域内的存在于地表以下岩（土）层空隙中的具有一定利用价值的水资源。

二、我国农村地下水资源保护的立法现状及存在的问题

（一）我国农村地下水资源保护的立法现状

目前我国对农村地下水资源的保护没有专门的立法，主要是散见于法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章以及政府相关政策文件中。《水法》主要规定了饮用水水源保护区制度，规定禁止在饮用水水源保护区内设置排污口，在地下水超采地区严格控制开采地下水。《水污染防治法》规定了排污许可制度，对农业和农村水污染防治中的农药、畜禽养殖、水产养殖、农田灌溉等问题作了规定，对饮用水水源保护区制度也做出了规定。在行政法规规章方面，主要有：《关于加强地下水超采区水资源管理工作的意见》；《饮用水水源保护区污染防治管理规定》专章规定了生活饮用水地下水源保护区的划分和防护；《水污染防治法实施细则》对《水污染防治法》中防止地下水污染的一系列规定进行了进一步的补充。

（二）我国农村地下水资源保护的法律问题

1.立法缺乏操作性。例如我国《水法》第36条仅在原则上规定“在地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水”，至于县级以上地方人民政府应在多大的范围内行使该项职权以及应该按照什么样的程序行使职权等更具操作性的问题缺乏相应的具体性规定。这种状况，不仅不利于对地下水资源进行依法保护，反而对地下水资源保护制造了障碍。

2.地下水资源监测制度不健全。全国地下水资源地环境监管力度普遍比较薄弱，不但缺乏地下水资源巡查队伍，而且监测仪器设备不足，尚未建立起全国性地下水资源保护自动监测网络。如在黄河流域，存在环保部门与水利部门的两套监测体系，发布的水质报告也不尽相同，既浪费了资源，也不利于流域水污染防治的统一监督管理。

3.管理机制不科学。根据我国法律的规定，对地下水资源有管理权限的部门除了水行政主管部门、环境保护行政主管部门之外，还有地矿部门、交通部门、建设部门和卫生部门等协助管理部门。多部门的管理机制十分不利于地下水资源的管理，各部门间职权分工不明确，缺乏必要的协调性。

三、我国农村地下水资源保护的法律建议

针对上面我国农村地下水资源保护中存在的问题，对我国农村地下水资源保护提出以下建议：

（一）要完善立法，增强立法的可操作性。在现有的法律中完善有关地下水资源和农村地下水资源的规定，增强法律条文的实际操作性，将条文规定具体化。同时可以制定专门的《农村地下水保护条例》等法律法规，加强对农村地下水资源的立法保护。

（二）要建立科学有效的管理机制。成立国家水资源统一管理委员会，设立农村地下水资源管理局来专门对农村地区的地下水资源进行监测和管理。

（三）要加强对农村地下水资源的监测。可以将国家级的监测点交由现有监测机构中的某个机构进行统一管理，也可以单独成立一个机构来统一管理地下水资源的监测工作，要尽快建成现代化的国家级地下水环境监测网络，实现对地下水的实时监控。

（四）通过立法严格控制化肥、农药的施用。从农药、化肥的生产、销售、运输、使用等各环节来进行全面的规制，实行严格的生产许可证申报程序和登记制度。并且要对农民进行相关方面知识的宣传，促进农民合理科学地使用化肥和农药，采取鼓励补贴措施，对积极配合的农民进行补贴，提高积极性。

（五）要提高農业灌溉技术，加大资金和技术投入。政府在积极倡导节水灌溉的同时，应加大对缺水地区节水灌溉设施的投入，免费为其提供高效节水设备，并且可以组织技术员定期指导，必要时可以采取经济手段进行补偿等。（作者为西北政法大学经济法学院环境与资源保护法学专业2014级研究生）