个税改革应如何决策

阿计

个税改革的公众参与理应全方位、多角度地展开，突入改革的各个关键环节，而不是仍然围绕着个税起征点打转。

近期，全国人大财经委向有关部门提出建议，在个人所得税制改革中统筹考虑人大代表所提意见，适时提出修法建议。有消息称，由财政部拟制的个税改革方案已经初步成型。

作为牵涉面最广的一种税种，个人所得税被赋予实现社会公平的使命。然而多年以来，我国个税征收始终实行单一的分类税制。虽然具有征管方便等优势，却有违税负公平的原则，亦难以真正实现调节贫富差距的功能。个税在很大程度上已沦为社会诟病的“工薪税”，甚至造成高低收入者“税负倒挂”、“劫贫济富”等负面效应。

近年来，要求个税改革的社会呼声不绝于耳。十八届五中全会提出“加快建立综合和分类相结合的个人所得税制”，个税改革方案进入快车道，正是回应了社会关切。

现在的问题是，个税改革究竟应当遵循何种决策程序？个税涉及到无数纳税人的切身利益，由民众参与改革设计，防止政府垄断乃至滥用征税权力，乃是民主社会的基本要求。从目前的情形看，财政部在拟制改革方案的過程中，已多次召开相关部门和专家的研讨会，这固然符合税制设计的专业要求，但如果仅仅止步于“部门”、“精英”的小众层面，很可能堵塞民意表达的空间，甚至存在被不当利益绑架的危险。

正如此次全国人大财经委郑重提醒应重视民意代表的意见，个税改革理应秉持开门决策的精神，尽力打开公众参与的通道，以最大程度地倾听民声、汲取民智。

更进一步，此次个税改革的公众参与不仅需要广度，更需要深度。以往历次个税改革均局限于个税起征点的调整，由此也束缚了公众参与和公共讨论的手脚。但事实证明，个税起征点的小修小补并不能真正解决公平问题。相较之下，此次个税改革乃是真正具有治本意义的实质性改革，虽然“综合与分类征收相结合”的改革方向已基本达成共识，但细节性的制度安排仍存大量争议。

比如，何种收入所得应纳入综合征收？何时落实按家庭为单位的征收模式？哪些家庭开支可予以税前扣除？如何重新调整税率？是否应下放个税起征点的地方自主权，等等，都是个税改革的焦点和难点。可谓制度设计差之毫厘，税负公平失之千里。正因此，个税改革的公众参与理应全方位、多角度地展开，突入改革的各个关键环节，而不是仍然围绕着个税起征点打转。

同时应当看到，个税改革方案最终需要通过修改个人所得税法予以确认，这既是税收法定原则的要求，同时也提供了改革方案更趋公正合理的时机。代表人民行使权力的立法机关理当严把审查关，而非轻易颁发法律通行证。在此过程中，同样需要启动各种民主立法机制，使改革方案更广泛、更深入地接受民意检阅。

其中，尤其值得重视的是立法听证。追溯起来，2005年9月修改个税法时，曾经就个税起征点召开了全国人大立法史上的首个立法听证会，初露“民主税政”的曙光。然而十年过去，国家立法迄今仍无立法听证的续篇，其停滞状态与制度导向极不匹配。

2015年3月立法法修改后，已经明确“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会”。而个税改革，恰恰符合立法法所界定的听证需求。个税改革目标早在1996年就已提出，之所以拖延20年未能突破，除了技术因素外，根本原因在于牵扯复杂的利益纠葛，以至各方争议相持不下，难有定论。基于个税改革的难度和立法法的规定，未来修改个税法时能否再次激活立法听证，令人期待。

尤其是，与公布法律草案征求意见等民主机制相比，立法听证具有独特的功能。围绕个税改革的立法听证一旦展开，将为不同利益主体提供直接表达、公平博弈的平台，帮助立法机关更有效率地采集各方利益诉求、寻求改革的最大公约数，亦能促使公众更好地理解、支持个税改革。更进一步，个税听证的再度启动，也将打破立法听证的沉闷困境，催动立法听证渐渐走向常态化，开创立法民主的新气象。

个税改革的复杂性、利益性等特质都决定了，其制度设计应当生长于民主的土壤，而非闭门造车的产物。倘若借助此次改革契机，个税改革能够最终成为民主决策的样板，提升上至公共权力、下至社会大众的民主素养和能力，并促进关涉民众切身利益的公共政策和改革方案都能行进于决策民主化的轨道上，那么此次个税改革的意义，显然将远远超过改革本身。