加强基层规范性文件备案审查的思考

卢克龙

在规范性文件备案审查中，之所以出现主体失格、范围狭窄、效果不佳问题，最根本的原因是立法本身先天不足，缺乏可行性。加强规范性文件备案审查，必须对相关法律进行修改，变“事后监督”为“事前监督与事后监督相结合，以事前监督为主”。

基层人大常委会的规范性文件备案审查工作重点主要是同级政府的规范性文件。

其通行的做法是，常委会办公室或法工委作为规范性文件备案审查的综合机构，负责受理、登记、回复、归档等日常工作。常委会各工作委员会按照职责分工，审查相关规范性文件。

由于监督法的规定比较原则，各地出台的具体规定不够准确和完整，缺少科学性和可操作性，所以，基层人大常委会对同级政府的规范性文件备案审查工作存在一些亟待解决的问题。

存在的问题

1. 监督主体失格。监督法是调整各级人大常委会监督工作的法律规范，其所规定的各种监督方式，监督的主体都是“人大常委会”，规范性文件备案审查也不例外。

监督法总则明确规定，各级人大常委会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。也就是说，规范性文件备案审查的主体是各级人大常委会。被审查的规范性文件无论是否有问题，以及有问题如何处置，其审查意见都必须经由人大常委会集体审议作出。

但在实践中，只有经过主任会议决定提请常委会审议是否作出撤销决定的规范性文件，才是经过常委会审查的，其它规范性文件的审查，人大常委会这个真正的审查主体却并没有介入。

也许有人会说，人大常委会可以授权相关工委进行审查。这种说法没有法律依据。因为监督法第二十九条只是规定省市自治区人大常委会就审查、撤销的程序作出具体规定，而没有规定可以将审查权下放给其他主体。而且在基层，这种授权事实上是不可行的。因为基层人大“一人工委”现象普遍，无法实现集体行使审查权的要求。即使一个工委有两名以上人员，受法定职能和能力条件的制约，也承担不了人大常委会这个权力机关的法律监督职能。

而相关工委的审查，只是人大常委会履行规范性文件备案审查职能的基础性工作。其形成的审查意见，对制定文件的政府是没有法律效力的。

2. 监督范围过窄。监督法第三十条规定，人大常委会审查本级人民政府发布的决定、命令。不少地方人大常委会制定的程序性规则确定的审查范围也是如此，基层人大常委会亦按此范围进行审查。

问题在于，基层政府依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的文件，即具有规范性文件属性的文件，有许多并非是以政府名义和决定、命令形式发布的。

这类文件没有被列入审查范围，显然不符合监督法的立法本意。

3. 监督成效难显。监督法实施以来，在全国尚未见到某个地方人大常委会作出决定撤销本级政府规范性文件的先例，也未发现某政府下发的规范性文件因同级人大常委会审查而作出修改的报道。这不是因为政府发布的规范性文件都很规范了，而是因为同级人大常委会与政府“吃的一锅饭，合的一张脸”，对政府文件存在的瑕疵，往往睁只眼闭只眼，不能痛下决心令其修改、撤销或直接作出撤销的决定。

有例为证：某市政府作出的关于拆迁的文件损害了群众利益，群众上访不断并请求省人大常委会对其进行审查。省人大常委会派员调查后，责成该市人大常委会启动审查程序。按说，群众反映的问题客观存在，省人大也出面干预了，所在市人大常委会就该有所作为吧，其实不然！最终还是该市政府以清理一个时段内规范性文件为由宣布该文件废止。

由此可见，人大常委会审查撤销本级政府出台的不适当的规范性文件，实在是“说易行难”。

原因探析

基层人大常委会在规范性文件备案审查中，之所以出现主体失格、范围狭窄、效果不佳的问题，最根本的原因是立法本身先天不足，缺乏可行性。

现行的备案审查属于“事后监督”。一方面，政府发布的规范性文件数量较大，所有的规范性文件都上人大常委会会议，既无必要也不现实。因而现行的办法是由常委会工作机构代为审查。

另一方面，规范性文件往往都具有立即施行性，一旦发布实施，就涉及公民法人权利义务的调整。在发布实施后的一定时间才报备，人大常委会的审查也需要一定的时间，所以审查意见形成时，该规范性文件已经实施至少数月。此时如果对其进行修改，意味着要对已经调整的权利义务进行再调整；如果文件被撤销，意味着已经调整的权利义务全部无效。在全面建设法治政府的大背景下，发布文件的政府在人民群众心目中的信誉和形象何在？因此，规范性文件的合法合理与否，其调查论证和审查工作应当在文件制定过程之中、发布实施之前进行。

事实上，各级政府都有自己的法制部门，专门负责规范性文件的合法性审查工作。诚然，一旦把审查的关口前移，审查的责任交给了政府自身，基层人大常委会对同级政府规范性文件审查的各种问题都会迎刃而解。

建议及措施

基于上述理由，建议对监督法第五章作必要的修改。修改的原则是变“事后监督”为“事前监督与事后监督相结合，以事前监督为主”。

所谓事前监督，就是要从立法的角度规定，制定机关在制定规范性文件时，论证、听证、合法性审查以及向社会征集意见的过程，必须有一定数量的本级人大代表参加，应当邀请同级人大常委会相关专门委员会、工作委员会参与，并充分尊重人大代表和人大相关机构提出的建议和意见。

所谓事后监督，就是对人民群众反映强烈认为存在明显问题的个别规范性文件，设定相应审查程序。审查的基础工作由常委会相关专门委员会或工作委员会实施，形成审查建议经主任会议讨论后，向常委会会议作出专题报告，常委会审议后形成审议意见或作出决定，向政府反馈并向社会公布。

所谓“事前监督为主”，就是要把审查工作的重点放在规范性文件正式颁布实施之前。

从职能角度看，人大常委会对“一府两院”的监督主要是宏观监督，对政府的具体行政行为一般不直接参与。但规范性文件的制定却不同，因为它直接关系到公民法人的权利义务，其合法合理与否与前期的调研论证有着直接的关系。

规范性文件的重要地位和作用，也决定着它的研究制定过程必须有一定的时间周期，这给人大常委会工作机构参与其中提供了可能性。尤其是通过参与一些论证、听证活动，从出席对象的广泛性、听取意见的详略度、反映意见被吸收的情况等方面，直观地把握政府研究制定规范性文件时是否真正“接地气”、听民意，也能够直接掌握社会各方面对即将出台的规范性文件的真实态度，便于适时提出建设性建议和意见。

同时，有人大常委会相关职能机构以及一定数量人大代表的直接参与、现场监督，政府研究制定规范性文件时也会更为严谨和慎重，出台的规范性文件质量会更高，存在问题需要修改或撤销的风险将大大降低，有利于维护人民群众的利益和人民政府的良好形象。

（作者单位：江苏省海安县人大常委会）