浅析地方人大及其常委会的“特定问题调查”

武春　代文清

“特定问题调查”是县级以上地方各级人大及其常委会就某一专门问题所进行的一种调查活动，也是监督法规定的各级人大常委会的一种监督形式。就全国范围来说，“特定问题调查”活动开展得较少，且一直处于探索阶段。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要完善人大工作机制，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。党中央专门把特定问题调查写入决定中，表明对此项工作的重视和支持，激活“特定问题调查” 势在必然。

“特定问题调查”法律规定的演变

1954年宪法赋予了全国人大及其常委会的特定问题调查权，但没有赋予县级以上地方各级人大及其常委会此项权力。

县级以上地方各级人大及其常委会拥有特定问题调查权，始于1986年修正地方组织法时增加的规定。当时的地方组织法第二十六条规定：县级以上的地方各级人大及其常委会可以组织特定问题调查委员会。

1995年修正地方组织法时将第二十六条改为现行地方组织法第三十一条规定：县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。

1992年的代表法第十六条规定，县级以上的各级人大代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会，第二十六条（现行代表法第二十八条）规定，县级以上的各级人大代表根据本级人大或其常委会的决定，参加关于特定问题的调查委员会。

2006年出台的监督法第七章专章规定了特定问题调查制度，在地方组织法规定的基础上，对各级人大常委会的“特定问题调查”进行了细化：各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。（监督法第三十九条规定）

调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作。与调查的问题有利害关系的常务委员会组成人员和其他人员不得参加调查委员会。（监督法第四十一条规定）

调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。（监督法第四十二条规定）

关于特定问题的调查，地方组织法、监督法、预算法还有三个单独的规定。

一是1995年修正地方组织法时增加的第二十六条第五款规定：向县级以上地方各级人代会提出的罢免案可组织调查委员会；

二是监督法第四十五条规定：县级以上地方各级人大常委会行使撤职权可组织调查委员会；

三是现行预算法第八十四条规定：各级人代会和县级以上人大常委会有权就预算、决算中的特定问题组织调查。

“特定问题调查”的特性

从地方组织法和监督法的规定可以看出，“特定问题调查”具有以下特性：

1.特定问题调查委员会具有临时性。它不是人大及其常委会的常设机构，只是对某一特定事件依法设立的组织，任务完成后将解散。

2.特定问题调查委员会的提议主体法定。县级以上地方各级人大主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人代会提议组织特定问题调查委员会；主任会议或五分之一以上人大常委会组成人员书面联名，可以向本级人大常委会提议组织特定问题调查委员会。

值得注意的是，法律对特定问题调查委员会的提议主体的要求比一般议案的提出主体要求高。

3.特定问题调查委员会的设立主体法定。有权决定设立特定问题调查委员会的主体只能是人大或其常委会。

4. 特定问题调查委员会的组成人员法定。特定问题调查委员会组成人员必须是本级人大代表或常委会组成人员。特定问题调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作，但他们不是特定问题调查委员会组成人员。

5.特定问题调查委员会的调查结果处理法定。特定问题调查委员会的任务就是对特定问题进行调查，提出调查报告。由人代会决定设立的特定问题调查委员会向人代会负责并报告调查结果，由人大常委会决定设立的特定问题调查委员会向人大常委会负责并报告调查结果。人代会可以授权它的常务委员会听取调查委员会的调查报告。人大或其常委会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议决定。

容易产生困惑的几个问题

1. 特定问题界定难，实践中缺乏可操作性

地方组织法对在什么情况下可以组织特定问题调查委员会没有限制条件，监督法虽然规定人大常委会“对属于其职权范围内需要做出决议决定但重大事实不清的事项可以组织特定问题调查委员会”，但“有关重大事实不清”在实际操作中也难以把握。再者，“可以组织”毕竟不是“必须组织”，也就是说，也可以不组织。毕竟开展特定问题调查，会引起一些麻烦，因而不愿意组织。

2. 调查时限没有规定，兼顾质量和时效难度大

由于法律对特定问题调查的时限没有规定，如果人大及其常委会注重时效性，限定调查委员会在较短的时间完成调查任务，往往可能无法保证调查质量；如果不注重时效，不限定时间，使得调查时间过长，往往又会影响人大及其常委会在公众心目中的形象。

3. 调查对象如果不配合，缺少法定的制约手段

根据监督法规定，调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。但如果调查对象不履行义务，不提供材料，该如何处理，法律没有赋予调查委员会必要的制约手段。

完善相关法律制度的建议

1.对组织特定问题调查委员会做出具体规定

建议全国人大及其常委会修改完善相关法律，对需要组织特定问题调查委员会的情况尽可能细化。在现行法律规定的框架下，县级以上地方各级人大及其常委会应根据本地实际情况，自行制定关于组织特定问题调查委员会的规定，尽可能或最大限度地规定在什么情况下组织特定问题调查委员会。

2. 有些“特定问题调查”可不按监督法的规定实施

监督法关于“属于其职权范围内需要做出决议决定但重大事实不清的事项可以组织特定问题调查委员会”的规定，虽然比较具体，但缩小了地方组织法规定的范围。有些事项需要设立特定问题调查委员会，但并不在监督法规定的范围内。

如人大常委会在立法过程中，认为某些问题应设立特定问题调查委员会进行调查。因而有些“特定问题调查”可不按监督法的规定实施。再者，监督法只是规范人大常委会实施监督权的法律，不是规范人代会实施监督权的法律。人代会行使监督权时，可不按监督法的规定落实，但必须遵循地方组织法的规定。

3. 明确“特定问题”的调查时限并注重质量

公众对特定问题调查委员会的评价，往往是以调查结果的质量和调查的时效来衡量。人大及其常委会每次在组织特定问题调查委员会的同时，应根据具体情况，对调查时限做出科学合理的规定，既要保证调查的质量，又要注重调查的时效。

4.法律应赋予特定问题调查委员会相应权力

建议全国人大及其常委会在修改有关法律时，赋予特定问题调查委员会一些直接或间接的权力。解决调查对象不履行义务、不提供材料等问题。

（作者单位：安徽省凤阳县人大常委会 安徽省凤阳县人民法院）