攻坚战该怎么打？

陈霄　白阳等

村小康没有实现，特别是贫困地区没有达到小康，就没有

全面建成小康社会。如今，脱贫攻坚战的号角已经吹响。今年的政府工作报告中对于实施脱贫攻坚工程的言辞深中肯綮，并提出“扶贫脱贫是硬任务，各级政府已经立下‘军令状”，必须按时保质保量完成。”

此前，中办国办联合下发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》（以下简称《考核办法》），将扶贫成效作为省级党政负责人和领导班子综合考核评价的重要依据，对于出现问题的，国务院扶贫开发领导小组将对省级党政主要负责人进行约谈，情节严重的甚至要追责。

事实上，早在去年11月底，到京参加中央扶贫开发工作会议时，22个省份的“一把手”已与中央签了脱贫“军令状”。

习近平主席在多个场合表明过他对解决中国贫困问题的决心，他结合自己过去的经历说，“40多年来，我先后在中国的县、市、省、中央工作，扶贫始终是我工作的一个重要内容，我花的精力最多”。后来，他又强调脱贫是全面建成小康社会的先决条件，“我们不能一边宣布实现了全面建成小康社会目标，另一边还有几千万人口生活在扶贫标准线以下”。

扶贫近来受到了高规格的重视，思路也由过去的区域扶贫向精准扶贫转化。

高规格扶贫

“中央与地方像这样签脱贫‘军令状，过去从来没有过。”国务院扶贫领导小组专家咨询委员会委员、中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵在接受记者采访时说。

《考核办法》实际上是去年11月通过的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《脱贫决定》）中问责条款的具体细化。

同在去年11月，以“中央”名义召开了超常规的高规格扶贫工作会议，七大政治局常委到会，各省份党政“一把手”参会，新华网称这一规格不仅超越某些年份的中央农村工作会议，也“追平”中央经济工作会议。

会议定下的目标是，在未来不到5年的时间内实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫。根据官方统计数据，截至2014年底，全国仍有7000多万农村贫困人口。

十八届五中全会召开的第一天，国办就发布了国务院扶贫开发领导小组组成人员的调整名单，汪洋继续担任组长，成员从原来的28人扩充到37人，中组部、中央统战部、银监会、证监会、保监会等部门的官员新加入到小组。

“中组部进来，主要是为了加强干部考核，这个力度比较大，地方会比较紧张，而‘三会的加入，主要是为了加强金融扶贫，这是扶贫工作中很重要的一部分。”汪三贵分析说，包括这次出台《考核办法》，实际上都是为了让贫困地区政府把更多的精力用在减贫、改善民生方面。

在中央的强力推进下，地方也陆续明确了各自的计划，例如山西省省长李小鹏上个月在政府工作报告中承诺，今年山西确保完成50万贫困人口的脱贫任务，“我们要立下‘军令状……决不落下一个贫困村、决不落下一个贫困户”。

精准难度

中国人民大学和国家扶贫办曾在2011年与2013年对全国5个省的30个互助资金贫困村试点进行调研，发现作为我国农村分布最广、影响最大的扶贫型小额信贷，贫困村互助资金存在比较严重的“精英俘获”现象。

这种现象是指，本该由真正的贫困人群享有的资源被少数政治或经济方面的强势群体占有。

汪三贵参与了调研课题组，他将调研中发现的现象概括为：户主或者家庭成员是乡、村干部以及收入和资产更高的农户更容易获得互助资金；互助资金约有31%会被精英占有；贫困村到本乡（镇）政府所在地距离越远、贫困村高中文化程度的劳动力越少，“精英俘获”程度就越高。“针对地区这种面上的扶贫是相对比较容易的，精准扶贫则难度大很多。”汪三贵坦承，目前的困难主要体现在精准识别、精准扶持和精准考核三个方面，如识别，把真正的贫困人口找出来，其实需要大量特别细致的工作。

在农村，由于缺乏可靠的收入统计，对贫困家庭和人口的识别通常依靠基层民主评议的办法。

汪三贵对乌蒙山片区的贵州、云南和四川3省6县60个村1200户进行过抽样调查，结果显示，2013年建档立卡贫困户中有49%的农户人均收入超过贫困线，而非建档立卡户中有58%的农户收入低于贫困线。武陵山片区的贵州、重庆、湖南和湖北4省（市）4县40个村1000个建档立卡贫困户的抽样调查结果显示，建档立卡户中49%的农户收入高于贫困线。

“调查结果表明以收入标准判断，民主评议导致的识别错误接近50%。这对精准扶持和精准考核构成巨大的挑战。”

此外，汪三贵在调研中还发现精准扶持也存在一些问题，例如扶贫项目没有瞄准贫困人口，贫困农户难以从扶贫开发中受益，又如扶持资金和项目管理体制不符合精准扶贫的要求等。

决策层也意识到这些问题，习近平提到，扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。

法治扶贫

《考核办法》是个新的信号，不仅仅是将地方官员的“官帽子”与扶贫挂钩，更重要的是，扶贫工作的考量纳入规范化轨道。

受访专家认为，用法治思维推进扶贫，对于领导扶贫责任的落实有震慑力，也有利于扶贫资金的规范使用。

过去几十年，中国的扶贫主要依靠的是政策，时至今日，国家层面还没有出台专门的扶贫立法，一些地方出于扶贫法治化的需要，出台了扶贫开发条例，目前约有广西、湖北、四川等十余个省份有这类扶贫地方立法。

汪三贵说，扶贫立法明确扶贫思路、开发决策、资金管理、相关责任等，能够促进政府对扶贫工作的重视，动员更多的社会资源参与，有利于扶贫的多样化、社会化，这也是国外的经验，很多国家有专门的公益事业立法。

公众熟知的法治扶贫过去一般限于对

扶贫违法行为的追究。有数据显示，2013年至2015年5月，全国检察机关共查办涉农和扶贫领域职务犯罪28894人，占同期检察机关立案查办职务犯罪总人数的22%。最高检的相关负责人称，总体上涉农扶贫领域的职务犯罪仍在高位徘徊，处于易发多发的态势。

社会各界也一直在呼吁对扶贫领域违法违规行为采取零容忍的态度，对于虚报冒领、挤占挪用、损失浪费等问题严厉查处。专家认为，思路转向精准扶贫之后，具体措施与法治方面的严厉追责双管齐下，才能保障扶贫效果。

国家层面的扶贫立法也在紧锣密鼓地进行。据《法制日报》2014年报道，农村扶贫开发法已列入十二届全国人大常委会立法规划。国务院扶贫办于2009年开始扶贫立法的前期准备，2012年成立了由全国人大农委、国家发改委、财政部、国务院扶贫办等单位组成的扶贫立法工作领导小组。国务院扶贫办起草了农村扶贫开发法草案征求意见稿，已先后3次送有关部门征求意见。报道还称，按照建立精准扶贫工作机制的要求，未来还要制定全国统一的扶贫对象识别办法。（资料来源：《法治周末》、新华社、国务院振兴东北办公室网站）