高等教育治理的衡平法则

左崇良 黄小平

摘 要：权力与责任失衡是我国高等教育治理的真实现状，各种法律关系的不明晰导致高等教育的无序发展。高等教育秩序的构建，可借助新的治理理论“法权理论”，依赖于新的章程“衡平法则”，重申大学与政府以及其他各类主体的权责边界。现代大学制度的建设，当以法权为中心，重点关注权力与权利等法律现象。

关键词：高等教育治理；衡平法则；教育法规；大学章程

大学是现代社会最为复杂的法人组织，我国公立大学的法律关系尤为复杂，权力与权利交错在一起，内部权力和外部权力交错在一起。大学治理，从法律层面来讲，就是权力和权利的分配与制衡。大学的善治，必须通过高等教育立法明确大学与政府、社会、教师、学生的法律关系，廓清各自所享有的权力和权利边界，明确大学的法律地位，合理配置不同主体的权利，通过法律确定大学内部成员在法律上的权利与义务。

我国高等教育的权责失衡

权力与责任失衡是我国高等教育的真实现状，在大学的运行过程中，出现了大学办学目标功利化、学术管理官僚化、校园文化企业化、学术功能弱化的“四化”现象。大学的“四化”，源于我国大学内外各种法律关系的不明晰，以及权力与责任的失衡。

1.大学与政府的法律关系不明晰

我国大学的办学自主权难以落实的一个重要原因，在于大学与政府的法律关系不明晰。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第30条规定：高等学校自成立之日起取得法人资格，高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。其认可大学在民事活动中具有法人地位，而在行政活动中高校是否也具有法人地位，法律并未明确。根据行政法，只有作为自治行政组织的公法人，才能拥有自治行政权。由于法律并没有明确大学公法人的地位，致使《高等教育法》第32条～第38条规定：大学办学自主权很难得到政府部门的尊重，大学实际充当政府的附设机构。

2.大学内部各主体法律关系不明晰

大学内部各主体权责不明确主要表现在两个方面。一方面，校长与党委书记职责和职权行使方式不清晰。我国高校实行党委领导下的校长负责制，法律对校长与党委的职责作了明确规定，然而对党委职责的规定并不等于是对党委书记职责的规定，因为党委实行集体领导。另一方面，学校与行政人员及教师之间的关系不明确。《高等教育法》只是规定高校实行教师聘任制，高校教师的聘任应遵循双方平等自愿的原则，由高校校长与受聘教师签订“聘任合同”，至于这种合同是民事合同还是行政合同，法律并未明确。

3.大学制度中学术自主权的缺失

21世纪以来，我国大学频繁变革，每次改革都以增加行政机构的权力或者保持行政机构的权力为前提，导致大学制度中的权力与责任失衡。2003年北京大学人事制度改革，以及此后其他大学推出的全员聘用制，都在强调教师的工作效率，却忽视了 “学术权力的提高和教师权益的法律保障” 这个根本问题。我国高校在经历了分权化和市场化的洗礼之后，政府的角色发生了变化，教育的权力发生了转移，政府淡出和市场进入在我国教育界开始浮现。但是，政府与大学之间长期形成的隶属关系并未因市场力量的介入而发生根本性的改变，大学同时承受政府和市场的双重压力，其学术的自主性依然处于缺失状态[1]。大学制度改革的内在标准应该是：行政机构的权力是否得到制约，教师和学生的权利是否增加和得到保障。如果教师和学生的权利进一步减少，就是与现代大学组织的发展方向相反，就是伪改革。

由此可见，我国大学制度存在种种不足：大学的法人制度至今并未建立起来。大学自主权的范围，因法律规定过于原则而呈模糊状态，权利保障源自政策而非法律，呈现出不稳定状态。政府的过度管制和市场的不当介入最终损害了学术自由和大学自主，从而挫伤了广大师生的积极性。

法权理论与衡平法则

1. 法权理论

在我国高等教育治理的理论与实践中，有几点仍未厘清：大学权力与权利不清、权力和权利来源不清、权力与权利的形态不清、权力和权利的指向对象不清、权力与权利的边界不清。我国高等教育秩序的构建，需要一种新的治理理论，依赖于一个新的“章程”，重申大学与政府以及其他各类主体的权责边界。

法权理论是有关国家与法律的科学理论，是一种古老而现代的治理理论，内容可谓博大精深，包括近代欧洲理性主义法权哲学与经验主义法权哲学、马克思主义法权哲学以及中国土生土长的法权中心主义。不同的哲理法学虽然存在差异，但其思想观念一脉相承。“法权”一词源自德国古典法哲学，德国哲学界几位巨人（包括费希特和黑格尔）都高度关注“法权”。康德是第一位系统的法权阐述者，《法权科学》集中反映出他后期的政法思想。康德的法权哲学由私权和公权两部分组成，探究这两个法权的形而上学或先验的基础，证明“一个市民社会和政治国家如何成为可能”的政治和法律问题，便是他所要重点解决的中心问题，其重要使命就是为了要恢复和捍卫一切人的人之为人的共同权利[2]。黑格尔的法权哲学则强调国家对教育和经济社会的适度干预。

法权理论既是西方法哲学的重要组成，也是中国法理学的一个分支。“法权”是法定之权，是权利与权力的统一体，是一个反映法律承认和保护的全部利益的法学范畴[3]。法权的实质是法定的利益，因为只有在法定利益层面上，权利和权力才能直接还原为无差别的存在，从而获得同一性。这里的“法权”类似于美国法学家庞德所提的“广义的权利”，是权利与权力的统一体。在现代法治社会，任何一个领域都有法权的存在，高等教育系统也不例外。大学法权具有两种基本形态：一是权利，二是权力。大学法权具有多种类型，如大学自治权、学术自由权、政府调控权、董事决策权、社会参与权、院校管理权、师生话语权等。

大学法权的分配、运作状况，深深扎根于一定的社会关系和社会结构之中，深受国家制度和社会文化的影响。根据马克思的研究，法权关系的产生和发展是由社会经济关系决定的，因而，社会主义法权关系与资本主义法权关系有着本质的区别。一个国家的高等教育体制之内，各项法权的相互认同和协调一致，是大学法权结构合理的标志。一方面，大学法权需要以学术自由和学术自治作为自己的内容和正当性根据；另一方面，大学法权的实现又受到经验领域条件的制约。要能确保自由权利的实现，法权应当是价值与现实、理性与经验的结合。

2. 衡平法则

衡平法则是一套关系协调和利益平衡的方法准则，其理念来自于古罗马，拉丁文“衡平”带有“平准”和“融合”的意思。衡平法则立足于变化了的、有差别的社会现实，致力于实现永远的、共同的理想。它以客观事实为基础，以机会公平为原则，以平等自由为主线，以效力、秩序和协调为手段，并以和谐共荣为目的，起到一种弥补相对方不足的功效。衡平法则的形式简单灵活、注重实际，大学治理需要采用这样一种法则和理念，使大学保持一种“冷静的激情”，既能容纳反省性的批评，又不失创造性的力量。

衡平法则的要义是利益兼顾、多元互动，平衡各方利益[4]。针对目前我国大学内部行政化倾向严重的现象，当务之急在于从尊重学术规律、尊重和重视学术权力、增强学术权的决策能力入手，赋予学术群体参与学校决策的权力，而行政权则应从“管制行政”向“服务行政”的方向发展。学术委员会应当真正成为大学学术事务的最高决策机构，在教学评价、科学研究、学科建设、职称评定、考核评奖、课程设置、教材建设、师资培养、教师聘任、学位授予以及招生就业等学术事务上，由学术委员会进行决策管理，并探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。

大学治理的法权衡平的目标导向是提升学术权、限制行政权。提升学术权是因为其在与行政权的对峙中处于弱势，需要加以扶助。提倡尊重学术权力并不意味着轻视行政管理，而是因为行政权力的合理使用是保障高校运行效率和秩序的必要条件。但高校的行政权应从“管制行政”转变为“服务行政”，需要行政部门的人员把为师生服务作为核心价值观和首要职责，强化“管理即服务、管理意味着责任”的意识。我们应寻求高校内部学术权与行政权的互补、协调与平衡，使高校内部管理既遵循知识和学术发展的内在规律，又满足高校自身高效有序地运行和能动地适应外界的需要。在我国当前的现代大学制度建设的背景下，对法定权力和法定权利必然有新的解读。

对于大学治理来说，法权配置实际上包含着两方面的维度：一是公权的建设和规范；二是私权的维护和保障。因此，大学治理必须实行衡平法则，实现两方面的衡平：一是在政府和院校之间的衡平，确保大学作为一个学术机构的学术自由；二是确保校内学术权力与行政权力之间的衡平，实行“校长治校、教授治学”；三是校务公开，广泛参与，确保师生在学校管理中的作用。

高等教育治理的立法建议

在高等教育治理方面，存在许多立法问题。我国大学制度建设需要以法律为基础，重建各类法权的边界。高等教育治理的终极目标是良法善治，大学依法治校的前提是有法可依，且所依之法为良法。一所大学所依的“法”分为两类：一类是宏观的教育法规；另一类是微观的大学章程。

1.教育法规：宏观法权建构

大学治理是国家治理的一部分，大学系统的各类法权、法权关系，必须从法律上加以规范，进行宏观的法权建构。大学内外各种权利的归属、责任的担任和权力的分配应该有较清晰的界定，并以恰当的比例体现在法律中。

第一，教育法的修改

教育法是教育部门的基本法，教育机构的法律地位、教育基本关系与教育的权利和义务都是通过教育法来调整的。公立大学的性质和地位是教育法首先需要界定的内容。

《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）中对于权利和义务的规定是不对等的，存在权利少、义务多的现状。这样的规定直接导致应有的权利被淹没、权力的形式被压制。在学校自治范围内，在法律框架允许的情况下，高校教师有教学、研究的权利，即教学内容和教学方法都可由教师自行设定，教师在课堂上有传授自己认为正确的知识和言论的权利，也有决定是否出版论文、著作的权利。

第二，高等教育法的修改

高等教育立法是国家的一项重要的规范性活动，是在某一指导思想下，依照一定的立法原则，通过法定程序来制定相应的高等教育法律。随着国家对“社会公共需要”理念的全面引入，并以此为标准重新界定和规范对于公立高校的国家财政供给，传统的大学主体观显得与现实极不适应，教育法规只认定高校作为事业单位法人地位，这仅仅可以解决高校在民事活动和民事流转中的法律角色。而随着社会发展，公立大学在社会生活中扮演着不同的角色—民事主体、行政主体和行政相对人。

大学自治在我国法律制度中没有出现，但有一个意思相当的概念，即高校自主权。高校自主权是指高校的内部事务应由高校自行制定规范和计划，在法律范围内，自行运作，国家不得加以干预[5]。《高等教育法》第32条～37条，分别规定高校在招生、设置和调整专业、安排教学内容、进行科学研究、技术文化交流、机构设置等方面的自主权，形成了以教育、教学自主权为主的权利内容，而对高校设施管理、学生管理的自主权并未加以规定。《高等教育法》也在一定程度上肯定了高校在人事安排的自主权，但其规定过于原则，缺乏可操作性，且自主权的行使受到诸多限制。

大学与政府的关系是高等教育系统最重要的法权关系，大学和政府的法权界限，《高等教育法》需要对此加以清晰地界定。另外，大学可以在现有法律政策环境下，主动寻求制度变革的空间和路径，不再满足于充当政府的附属物，而是根据大学的逻辑，在宪法和法律规范的范围内自主决策，独立决定办学目标、专业设置、课程设置、人员聘用和资金使用等，真正成为独立的法人实体。

第三，大学法（大学组织法）建设

大学是一类具有多重利益格局的社会组织，高度分化又高度聚合，具有特殊的治理结构。当前，我国的大学治理改革正在走向法制的轨道，需要加强大学法建设，尽快制定出一部有关大学组织的法律。

在我国，大学是制度缺失的组织，法治精神尚未确立，一些领域依然存在无法可依的状态。我国大学的师生参与基本停留在倡导性和原则性的规定上，对参与的主体、内容、途径、形式等缺乏相应的规范和规定，这就大大增加了师生参与监督的成本。而且，由于没有相应的责任追究制度，“为了参与而参与”的“走过场”，使得师生参与对大学的决策不产生直接的影响。因此，大学法建设，应该突出师生对大学事务的参与性权利，并具体规定大学师生参与的途径、形式和内容。

大学组织内部最广泛存在的法权关系是大学管理者与师生的法权关系，是权力与权利的关系。依据法权理论，公众与公权力主体的关系本质上是一种委托—代理关系，公众代理人是受公众委托，代表公众进行社会管理与政治统治。公权对于权利分享者而言，实质上是一种责任，一种将公权力予以形式化的责任。公权私利化，即“寻租”，则是对公众利益的有意损害。同样，大学管理者是受教师学生委托，负责大学运行过程的日常事务，其法权形态是职权，职权一旦授予，没有权利放弃，更不允许权力寻租。大学管理者的职权可以通过大学组织法进行总体上的规定，并保证职权的行使符合大学师生的利益。

2.大学章程：微观法权建构

大学章程是大学内部治理的“宪章”，是大学设立和运作的前提和基础。《高等教育法》明确规定，设立大学须有大学章程。当前，我国许多大学也开始逐步尝试建设和完善大学章程。

第一，大学章程的定位

大学章程是对高等教育立法内容的细化与延伸，是大学自主办学的纲领性文件。大学章程是大学对外进行法人活动合法化的保障，是保障大学及其利益相关者权利的合法性规则，同时也界定了大学进行内部法人治理的合理限度。例如：与国家宪法作为“公民权利的保障书”这一核心性质一样，大学章程的最终目标也是为了保护大学的自主权和其成员的权利。

大学章程是大学法权主体意志的体现，可由大学立法机构在不违背宪法和法律规定的情况下自主安排，自行设定有关主体的权利和义务，既为学校提供切合实际的、具体可行的行为规范，也为学校办出特色提供法律依据。大学章程的效力仅限于特定大学的组成者和相关主体，不具有普遍的约束力。违反章程的行为，如果没有同时违反宪法和相关法律，就可由大学自行解决。

第二，大学章程的内容

大学章程的主要内容是对大学内部组织的架构和管理人员的权力，以及师生的权利义务进行规定。章程通过对大学组织机构合理设置规定，明确划分管理人员责、权、利，以及议事规则，保证《教育法》《高等教育法》等法律法规赋予大学的办学自主权得到正确行使。学校教职工是指教师、专业技术人员、管理人员和工勤人员，是学校组织中的重要主体，其权利与义务应是大学章程的主要内容。大学章程应当明确大学治理结构，对校内权力构成作出明确的规定，如明确界定党委与校长的不同权限范围，明晰学校与院系的关系，明晰学术权力与行政权力的关系，规定了教授治学、民主管理，教授对学术问题拥有决定权，教职工代表大会以教师为主体以及学院设立教授会等内容。

第三，大学章程的制定

一部制定科学、合理的章程能有效保证大学的学术自治，实现良好的治理。我国大学章程的完善，需要做好几方面的工作：增强法治观念，提高大学章程意识；在遵循法律法规的基础上，结合大学的自身情况制定章程；充分利用教育法的授权以增强大学章程的自治性，增加“违反大学章程的责任”的内容且增强大学章程的可操作性，平衡利益相关者之间的利益。

大学章程的制定需要明确教师在学校发展中的重要地位，保障教师的合法权益，调动教师人才培养、学术研究的积极性、创造性。结合保障教职工合法权益和学生权利的具体条款，才能切实保障教职工的权利，特别是教学科研人员的学术自由权和教学自主权，使他们能够排除后顾之忧，全心全意从事教学和科研工作；切实保护学生的权利，特别是获得录取资格权、获得公正评价权、证书获取权等，以保证宪法规定的受教育权得到真正落实。

本文系江西省科技厅软科学项目 “基于素质结构模型的创新型科技人才评价研究”（项目编号：20151BBA10031）

参考文献：

[1]周光礼.中国院校研究案例（第三辑）[M].武汉：华中科技大学出版社，2011：30.

[2] [德]康德. 法的形而上学原理[M].沈叔平，译.北京：商务印书馆，1997.

[3]童之伟.法权与宪政[M].济南：山东人民出版社，2001：294.

[4]左崇良.教育学的弱势地位与衡平法则[J].华南理工大学学报（社科版），2013（4）.

[5]温辉.受教育权入宪研究[M].北京：北京大学出版社，2003：112.

（作者单位：江西师范大学教育研究院）

[责任编辑：卜 珺]