精心设计航空工业政策积极应对国际贸易争端

□严剑峰



精心设计航空工业政策积极应对国际贸易争端

□严剑峰

航空工业发展既需要政府强力支持，又受到WTO规则的限制。随着我国ARJ-21支线客机的量产及C-919大型客机投放市场，与其他国家的贸易摩擦可能会增加，需要提前做好多方面应对之策。

支持航空基础科学研究，避开WTO规则限制

建立航空基础科研体系，支持航空基础科学研究与先导技术开发，是对航空科技产业最基础、最持久的支持，同时也是发挥航空科技外溢效应的重要途径，可以有效规避WTO规则的限制。这是因为，对商业技术前端的基础科学研究与先导技术开发的支持不属于WTO规范的补贴范围。美国、欧盟的成熟作法或可以为借鉴，即，通过成立国家航空科技管理局、组建国家航空实验室、完善航空基础科研设施、增加对航空基础科学研发支出，将基础性的支持从对企业一般性商业技术研发支持中剥离出来，消除其他国家的认识误区。

走军民融合发展之路，实现军民交叉补贴

按照WTO《政府采购协定》第3条规定，成员国政府在军品研发和采购方面，可以以保护国家利益为由，采取任何行动或者不披露任何信息。因此，通过军机研发与采购的方式可以有效规避WTO有关补贴的审查。未来，可以依托开放式军品采办程序，鼓励民机企业参与军用航空科技及产品的开发以及民机改装为军机的尝试，为民机企业参与军机研发及订货提供可能，获得军民交叉补贴的好处。

利用好WTO规则，以合法形式支持航空工业

根据W T O《补贴与反补贴措施协议》第14条规定，政府可以向企业注入股本，提供贷款、贷款担保、产品与劳务，实施政府采购，只要政府没有通过这些途径为企业提供额外利益即可。据此，可以以股权注资、长期贷款、贷款担保或政府采购的形式支持航空工业企业的飞机研制、投资建厂、设备购置、飞机出口与销售等。

在提供政府贷款方面，欧洲对空客的“启动援助”贷款也值得借鉴。这种长期政府贷款在空客新机型开发取得成功并销售一定数量之后必须“连本带息”归还政府贷款，参与该项目的企业不会从政府贷款中获得好处，因此不算是补贴。相反，如果项目不成功，空客公司可以不用归还政府贷款。虽然此时的“启动援助”是一种特定补贴，但又不会对其他国家相关产业造成损害，因此即使遭到他国起诉，也很难被认定为补贴。

巧妙设计支持形式，增加他国起诉难度

根据WTO规则，对“可申诉补贴”的认定必须具备两个条件：“补贴的专向性”和“对方产业造成实质性损害”。为避免“补贴的专向性”，一是可将多项具有“专项性”特征的补贴“打包”成涵盖范围更广的支持计划，避免专门针对某类（或某些）产业进行补贴。二是可将专门针对某一产业的补贴改为针对某些“活动”或“技术”的支持。如将对航空工业的支持纳入一般的对“研发活动”“基础设施建设”“教育投入”“人才引进”等方面的资助。而“对对方产业造成损害”的认定，由于成因复杂、标准模糊、证据收集难度大，认定起来比较困 难。

为了应对他国可能的起诉，在设计航空工业支持政策时，可以参考国外做法。加拿大在反击巴西的过程中，曾设计了一份“附加条件与巴西PROEX计划的条件完全相同”的贷款合同，结果让巴西无话可说。

走国际化道路，增加他国的起诉成本

航空工业的国际合作有多种形式，如补偿贸易、许可证生产、联合研发、风险伙伴、交叉持股、战略联盟等。通过国际合作可以实现“你中有我、我中有你”，增加其起诉我国的成本与代价。在巴西与加拿大就支线飞机的诉讼案中，虽然WTO授权加拿大可以对巴西采取贸易报复措施，但由于巴西是加拿大在南美地区最大的投资目的地和贸易伙伴，“加拿大进出口商协会”就曾警告政府要警惕报复巴西带来的风险，迫使加拿大政府放弃使用这种权利。

收集他国补贴资料，做好反诉准备工作

美国、欧盟、加拿大和巴西都曾经或仍然给予本国航空工业企业持续支持。因此，我国可以以观察员或利益相关方身份参与WTO国际航空工业补贴诉讼案，委托国外咨询机构、我国政府驻外机构及贸易代表、企业海外分支机构等途径收集WTO关于航空工业贸易争端的各种起诉材料、裁决报告、别国政府相关政策文件、各种研究报告、企业调研材料、学者的研究论文等，做好信息储备。一旦遭到他国起诉，便可“以牙还牙”，对其提起“反诉”，以此“吓阻”对方。

充分利用WTO申诉程序，采取“拖延战术”

民机产业及其补贴形式和补贴机制都比较复杂，WTO争端解决机构很难在规定时间内对各方请求或申诉做出全面、充分的评估。如美欧之间的争端从2004年开始，直到2012年才结束。即便WTO认定某成员违反规则，也很难保证裁决结果能被很好地执行。从以往W T O争端案例可以看出，对这种涉及巨大经济利益和国家利益的裁决，败诉方往往只是对违反规则的相关法律做表面上的修改，然后声称已符合有关规定。这迫使胜诉方再次请求W T O判决败诉方没有充分遵守裁定，要求WTO授权实施贸易制裁。败诉方还可对贸易制裁措施是否合理再次提出上诉。可见，整个程序费时又费力。对我国而言，正可充分利用该程序为民机开发争取宝贵时间。

效仿他国做法，争取理解和支持

由于缺乏第三方的实施机制，W T O的裁决结果并没有强制执行力。从国际航空工业补贴诉讼案来看，虽然WTO都给出了最终的裁决结果，但相关方也都没有真正按照WTO裁决要求彻底废除国内的某些做法，而只是稍作变通。因此也可以效仿他国之做法。

既然欧美及其他国家已经在航空工业方面给予其本国企业长时间的巨大支持，使其可以脱离政府支持而独立发展；而今我国的民用航空工业则刚刚起步，一些国家却要利用WTO规则来约束我国政府对民航工业的支持，显然是不合理的。何况，中国加入民机市场的竞争对全世界的消费者而言都是一种福利。对此，必须要积极争取国际社会的理解和支持。（作者单位为上海财经大学财经研究所国防经济研究中心）