韩国电梯应急管理与事故统计分析研究

2016-04-22陈庆勋陈江邱

中国特种设备安全 2016年3期

关键词：应急管理电梯韩国

陈庆勋陈江邱郡

（1.深圳市特种设备安全检验研究院深圳 518029)(2.上海市特种设备监督检验技术研究院上海 200333）

韩国电梯应急管理与事故统计分析研究

陈庆勋1陈江1邱郡2

（1.深圳市特种设备安全检验研究院深圳 518029)
(2.上海市特种设备监督检验技术研究院上海 200333）

摘要：电梯是一类典型的特种设备，在公共场合使用的电梯同时具有公共安全属性。电梯突发事件应急管理与事故应对处置能力是国家/地区电梯安全管理水平的重要表征。韩国是中国的邻国，已经踏入中等发达国家之列，具有较高的电梯突发事件应对和应急管理水平，学习韩国电梯安全管理和事故应急管理经验，研读韩国电梯事故统计分析数据，有助于给出进一步提升我国电梯安全和应急管理水平的有效措施和建议。

关键词：韩国电梯应急管理事故统计分析

Research on Elevator Emergency Management and Accident Statistical Analysis of South Korea

Chen Qingxun1Chen Jiang1Qiu Jun2
(1. Shenzhen Institute of Special Equipment Inspection and Test Shenzhen 518029)
(2. Shanghai Institute of Special Equipment Inspection and Technical Research Shanghai 200333)

Abstract Elevator is a typical special equipment, which has the public safety properties at the same time, when used in public places. Elevator emergency management and accident response abilities are important characterizations of the safety management level for a country or region. South Korea, the neighbor of China, has entered the moderately developed countries, bears higher elevator emergency response and management level. Learning from South Korea’s experience of elevator safety and emergency management, studying on their accident statistical analysis data, would help us to propose effective methods and suggestions, and promote the elevator emergency management level of China.

Keywords South Korea Elevator and escalator Emergency management Accident statistical analysis

特种设备广泛应用于社会生产和人民生活中，是国民经济建设的重要基础，也是与人民群众生活密切相关的重要设施[1]。另一方面，特种设备的特点决定其具有潜在的高危险性和事故易发性，若政府与社会各界各项工作准备不充分、应对措施不恰当，一旦发生特种设备事故，极易造成人员伤亡、财产损失和环境破坏等严重后果，甚至引发社会公共危机事件。

特种设备突发事件的应急管理，归类于事故灾害类突发事件应急管理，属公共危机管理研究的范畴[2]。加强特种设备突发事件的应急管理研究，对于降低事故危害、预防和减少事故的发生具有重大的作用，对于保障社会的安全安定、建设和谐社会具有十分重要的意义。因此，政府及相关各方加强特种设备突发事件的应急管理工作显得愈发重要。

电梯作为最具代表性的一类特种设备，在公共场合使用时又兼具公共安全属性。近年来，伴随着社会经济高速发展、城市化进程加快和人民群众生活水平的提高，我国电梯保有量每年均以超过20%的速度迅猛增长，年产量也已达到世界总产量的三分之一，中国当前已经成为全球电梯的制造和使用大国。截至2014年底，全国在用电梯数量达到359.85万台[3]。然而，在给人们带来舒适与便捷的同时，因电梯而引发的人身伤亡事故时有发生，日益突出的电梯安全问题受到了社会各界前所未有的广泛关注。

因而，提升我国特种设备突发事件应急管理水平，尤其是电梯突发事件应对和应急管理水平，已经迫在眉睫。他山之石，可以攻玉。中国与中等发达国家特种设备安全水平的比较研究，能够给出提升我国特种设备安全管理水平的有效建议[4]。通过研究并借鉴邻国韩国的电梯安全与应急管理经验，研读韩国电梯事故统计和数据分析，有助于给出进一步提升我国电梯及其他特种设备的安全与应急管理能级的有效措施和建议。

1 韩国电梯安全管理

1.1安全管理体制

韩国国土面积约10万平方公里，截至2014年底，人口总数量约5000万，电梯总数量约50万台。韩国在电梯安全管理上采用“小政府、大社会”的模式（见图1），政府将与电梯安全相关的一些日常工作委托给社会中介机构（如电梯安全协会、电梯安全管理院等）执行。《产业安全保健法》规定了社会安全中介机构的法律地位和作用，并拨巨款予以支持。韩国的各种安全协会既是中介机构，又承担着一部分政府职能。

图1　韩国电梯安全管理体制

●1.1.1 国民安全处（Ministry of Public Safety and Security）

21世纪以来，韩国政府电梯安全管理业务主管部门历经了知识经济部、安全行政部和国民安全处三次变化。2009年1月30日，韩国电梯安全管理业务由知识经济部转移到负责总灾难安全业务的安全行政部。2014年11月19日，基于“岁月号”沉没事件（发生于2014年4月16日），韩国政府设立了新的中央行政机关国民安全处，用一元化管理体系取代原先安全行政部和消防防灾厅的二元化国家灾难管理体系。国民安全处主要职能为负责国家电梯安全管理政策的建立与运转、电梯安全管理法令制订和修订（包含检查基准等相关告示）以及市道、电梯安全管理院的指导和监督。

韩国行政区划中，现有1个特别市、6个广域市、8个道和1个特别自治道。地方电梯安全管理方面，市道知事（地方行政长官）负责电梯制造、进口和维保管理业务的登记，制造、维保管理企业及管理主体的事后管理，以及不法运营电梯及制造、进口、维保管理企业的行政处分。

●1.1.2 韩国电梯安全管理院（Korea Elevator Safety Institute）

韩国电梯安全管理院成立于1992年，是当时中央政府主管部门下属的电梯专业管理机构，由政府授权进行电梯安全检查、监督、安全管理研究、报道及技术开发等业务的非盈利性中介机构。电梯安全管理院也是政府指定的电梯教育机关，开展检验人员培训、运行管理人员培训、司机及救援培训。此外电梯安全管理院还专门负责监督电梯的制作安装和维修管理以及电梯事故的事后调查。电梯安全管理院成立的初衷是减少由电梯引起的伤害，系统化地推进电梯安全管理事业，由本院（13个部门）和支援部门（19个）组成，其职员（540人）不属于国家公务员，而是依靠检验和安全管理工作的收益支持机构运作。

●1.1.3 韩国电梯安全协会（Korea Elevator Safety Technology Institute）

韩国电梯安全协会依据《公共安全和健康法（Industrial Safety and Health Act）》成立于1986年，是韩国第一家专门从事电梯相关技术性研究工作的非盈利性组织。1997年依据《电梯安装和维保规则（Law on manufacturing and maintenance of elevators）》，其业务拓展到了电梯日常检验工作。2000年，其业务范围又增加到电梯的安装检验以及突击检验。除了进行政府委托的强制性电梯检验检测工作，该协会还进行电梯的研究设计工作以及电梯安全知识的公共传播工作，业务上与韩国电梯安全管理院存在一定竞争关系。

●1.1.4 认证机关

韩国电梯认证业务由韩国产业技术考试院负责实施，电梯相关的认证业务有电梯安全KC认证、电梯品质K认证。

电梯安全KC认证包括依据《品质经营及工业品安全管理法》第14组进行的电梯部件认证及测试，具体项目包括电梯限速器、非正常停止装置、缓冲器、上升超速防止装置、电梯门锁装置等部件；以及依据《电气用品安全管理法》第15组进行的电梯认证及测试，具体项目包括电梯、液压电梯、扶梯（包含自动人行道）、倾斜型轮椅升降台、轮椅升降台。

电梯品质K认证依据《产业技术革新促进法》第41组第1项及第41组第2项，通过对工业产品的品质和第三方公认考试机关的信赖度，提高使用者的满意度，加强企业竞争力而实施开展“测试评价技术的开发及品质认证资源”业务。认证对象同样分为电梯部件认证及测试，具体包括门冲击测试、曳引机测试、驱动链测试、手扶轨道测试、脚踏板及运货板测试、包含安全回路的基板测试、制动测试、限位开关测试、防火门测试等；以及电梯认证及测试，具体包括电梯、液压电梯、扶梯（包含自动人行道）、倾斜型轮椅升降台、轮椅升降台；还包括电梯能源效率及等级测试，具体为乘客用电梯能源效率及等级测试。

1.2 安全管理法制和机制

●1.2.1 主要法令（Act）

韩国的电梯相关制造、安装、检查及维保管理等电梯事后安全管理由国民安全处负责担当总管，电梯认证业务由产业通商资源部担当的方式分领域运营安全管理制度，见表1。

目前韩国现有的电梯安全管理相关法令以《电梯设施安全管理法》为主，同步实施法的施行令和施行规则。《电梯设施安全管理法》规定了电梯、自动扶梯的设置及维修等相关的事项，从而能够达到有效管理电梯设施并确保安全性，保护电梯用户的目的。

法的施行令和施行规则包括《电梯检查机管理相关运营要领》、《电梯完成检查及随时检查的部分免检相关告示》、《电梯制造、进口、维保管理的等级和教育及精密检查的有效期限算定相关告示》、《电梯维保管理品质优秀企业选定运营要领》、《电梯安全部件认证基准及运营要领》《增进障碍老人、孕妇等便利保障相关法令》、《电器用品安全记住及运用要领》等。

电梯制造、认证相关的法令包括《品质经营及工业产品安全管理法》、《电器用品安全管理法》等。

表1　韩国电梯安全管理部门、内容与法律依据

●1.2.2 电梯检查主要规定

韩国除了实行制造、安装、改造、维修强制认证制度，设备使用登记制度，还引入欧盟电梯标准检测基准（EN），制订《电梯检查基准》，提高电梯检测体制的先进化发展。韩国电梯安全管理院及相关组织、机构负责电梯日常安全监察、检验等工作。电梯检查种类、内容和要求见表2。

表2　韩国电梯检查种类、内容和要求

1.3 电梯从业及相关使用人员培训教育规定

韩国非常注重电梯从业及相关人员的培训教育。电梯管理、维护人员（尤其是地铁、公共场所）需要进行系统培训，电梯安全管理院负责组织实施。表3～表5是各类对象接受培训教育的相关规定，教育费的货币单位为韩元。

为了预防电梯安全事故，协助安全文化初期定型，国民安全处和韩国电梯安全管理院从2010年开始以小学生为对象开展实施准确使用电梯的安全教育。2014年，为了增加安全教育的受惠者，管理者将小学一年级授课教材在全国范围内推广使用，必要时为其他年级也提供电梯安全教育。此外，为了预防因电梯的不当使用引起的安全事故，电梯安全管理院还以未求学儿童及高龄老人为对象，实施正确使用电梯的安全教育。

表3　安全管理者、检测人员、管理人员法定教育

表4　维保管理技术者（维保管理企业）法定教育

表5　小学生、弱势群体安全教育

1.4 违法处罚规定

符合以下任何一项者判处3年以下徒刑或3千万韩元以下的罚金。

1）以欺骗或其它不正当手段获得安全认证者。

2）以欺骗或其它不正当手段被指定为安全认证机关者。

3）未被认证为安全认证机关而执行安全认证者。

4）在按照规定取消安全认证机关的指定后，或者处于业务中止期间而执行安全认证者。

5）违反规定，未得到安全认证，做安全认证标识或与之类似的标识者。

6）违反规定，售卖无安全认证标识的升降电梯或者以售卖为目的进行进口、陈列或保管者。

7）违反规定，使用无安全认证标识的升降电梯安全部件者。

8）违反规定，售卖无安全认证标识的升降电梯安全部件者。

9）以欺骗或其它不正当手段进行规定的登记或者未登记而进行维修作业者。

10）违反中止作业的命令者。

11）违反规定，运行规定的检查不合格的升降电梯者。

12）违反规定，运行精密安全检查不合格的升降电梯者。

13）违反运行中止命令者。

符合以下任何一项者判处1年以下徒刑或1千万韩元以下罚金。

1）违反规定转包维修工作者。

2）未接受规定的检查者。

3）未接受精密安全检查者。

4）违反规定进行检查者。

法人或团体的代表，或者法人、团体，或者个人的代理人、使用人，或者其它从业人员在进行其法人、团体或个人的工作时，出现违反行为的情况，除了对行为者进行处罚之外，也将对相应的法人、团体或个人处以有关条款规定的罚款或处分。

2 韩国电梯事故应急管理

2.1 国家灾难及安全管理体系

依据《宪法》第34组第6项，《灾难及安全管理基本法》第22组及施行令，以实现OECD水准的安全先进国为愿景，韩国制定了《国家安全管理基本计划（2010～2014）》，以期达成沉淀先进安全文化、保障安全的国民生活环境、确保企业安全、维持安全的国家基础体系、有效的运行灾难管理体系等多个目标。

●2.1.1 国家灾难信息系统

国家灾难信息系统是韩国国家对外报道灾难情况的窗口，由综合情况室、灾难对策和灾难统计记录三个模块构成。其中综合情况室中可以查询灾难事故发生的现状情况资料，每天灾难情况公布《国民安全管理每日情况》表。地区情况、受灾情况、复原情况等资料也可以通过综合情况室进行查询。

灾难对策模块中提供国民行动要领、准备检查及非常时期的联系方式。国民行动要领具体提供各类民防卫事态、自然灾难、人迹灾难、生活安全的行动要领，及灾难征兆的举报等内容。准备检查里查询到各种事故发生时的疏散计划、安全守则、非常对策要领等内容，为灾难降临时做好预研准备，还需根据检查清单检查住宅、生活安全、各种灾难对策检查点。

●2.1.2 灾难对策训练

韩国政府根据《灾难及安全管理基本法》第35组（灾难对策训练）规定，每年执行灾难对策训练，每次进行3天的训练，训练以讨论基础训练和实际基础训练组成。主要训练内容为风水灾难对应训练、地震及海啸综合灾难对应训练及其他灾难类型的现场综合训练。市民可以参与民防日的地区特性化示范训练、6大城市地铁乘客避难训练、地震海啸对应及居民避难训练和客船及引渡船乘客的避难训练，以提高市民的灾难对策意识和反应能力。

●2.1.3 技术指导

灾难发生后，相关部门为事故发生企业提供进行灾害原因分析及防止发生相同事故的对策方案的技术指导。

事故性灾害技术指导的工作对象包括：重大灾害或重大产业事故、工作性事故，但排除交通事故、暴力、体育活动，动物事故及落水/溺水。

技术指导的内容包括：灾害发生原因分析及指示灾害原因相关的符合工作场地特性的防止灾害再次发生的对策；指示工作场所内安全、保健管理，各种有害、危险要素等改善对策；以雇主等工作场地相关人为对象，提供灾害原因分析内容及改善对策、技术支援内容等讲评式教育；安全保健、有线咨询相关的工作场所定制型技术指导及资料支援。

技术指导体现的支援结果为提供灾害发生原因相关的符合工作场地特性的灾害防治对策，灾害脆弱领域的包含技术支援内容的技术指导报告书。

●2.1.4 危险性评价

危险性评价用于识别工作场地的危害要素，推定、决定因此危害因素引起负伤或疾病发生的可能性（频率）和重大性（强度），制定减少危险的对策。危险性评价是预防事故的主要手段和方法。

在韩国，依据《产业安全保健法》第41组2（危险性评价）的规定：

1）雇主依据建筑物、机械、器具、设备、原材料、燃气、蒸汽、粉尘等工作，找出因工作引起的有害、危险要素，确定危险性，根据此结果，采取本法命令的措施，防止劳动者的危害或健康障碍，在必要的情况下采取追加措施。

2）雇主根据第一项实施危险性评价的情况，根据雇佣劳动部规定记录和保存实施内容及结果。

3）根据第一项，查找有害危险因素并确定危险性，根据雇佣劳动部长官规定应采取的方法、步骤、时期及之外的必要的事项需公示。

雇主作为危险性评价的主体，安全保健管理负责人、管理监督者、安全管理者、保健管理者、对象工程的作业者都要参与进来，分担各自角色并实施。

危险性评价一般分为以下步骤：

1）事前准备：危险性评价实施规定、编制、评价对象选定，搜集评价所需各种资料；

2）识别危害危险要素：活用工作场所的巡回检验及安全保健检查清单等，识别工作场所内的危险要素；

3）推测危险性：推测危害危险要素引起负伤或疾病的可能性和重大性，评估危险性大小；

4）确定危险性：比较有害危险因数类别的危险性推测结果与工作场地设定的允许的危险性基准，判断推测的危险性是否满足允许大小；

5）建立及施行危险性减少对策：确定危险性结果后，建立超出允许危险性范围的可以在合理的可能的范围内降低危险性水准的对策并实施。

2.2 电梯事故应急管理

基于《灾难及安全管理基本法》、《电梯设施安全管理法》的规定和国家灾难及安全管理体系的基本框架，韩国构建了完备的电梯事故应急管理体系。

●2.2.1 事故及重大故障通报与报告

根据《电梯设施安全管理法》第16组4（事故报告及调查）的规定，电梯的管理主体在其管理的电梯发生总统令规定的事故或者电梯使用者被困在电梯内等重大故障时，必须按照总统令的规定向电梯安全管理院的负责人进行通报。发生事故时，电梯安全管理院的负责人必须将通报的内容向国民安全处长官、市、道知事及事故调查判定委员会进行报告。

电梯安全事故发生时通报对象包括两种情况：

1）有死亡者；

2）发生事故7日内医生初诊结果为住院一周以上，或治疗三周以上。

《电梯设施安全管理法》施行规则第24组5（事故及故障报告）指出的故障类型（停电、天气原因情况除外）包括：

1）电梯门在正常打开的区间不停止，或停止后门无法打开的情况；

2）门在开着的情况下运行；

3）呼叫层或指示层里无法运行的情况；

4）手扶链和脚踏板速度不一致。

根据《电梯设施安全管理法》第28组规定，如果事故发生单位或者管理主体没有向电梯安全管理院通报或假报电梯事故或重大故障情况，将被处以500万韩元的罚金处罚。

●2.2.2 电梯突发事件应急救援

事故发生时电梯管理主体应采取措施，根据电梯指示的应急联系电话向相应的电梯检查机关报告事故情况，同时根据紧急联系体系图与被害者家属联系。

图2　韩国电梯突发事件紧急联系体系图

●2.2.3 事故调查

收到通报的管理主体认为对防止再次发生及预防有必要时，可以对电梯事故的原因及案情进行调查。电梯安全管理院根据《电梯设施安全管理法》的规定组成事故调查组。国民安全处长官为了判定管理主体调查的升降电梯事故的原因，可以设立事故调查判定委员会。此情况下，事故调查判定委员会的构成及运营或其它必需事项应按照总统令的规定。

为了更科学和技术地查找事故原因，提出灾害预防改善对策，预防同种及类似灾害，根据《电梯设施安全管理》法第16组4规定，因电梯发生重大事故的情况下，为了防止事故的再次发生，各级电梯安全管理院负责调查事故发生原因。

图3　韩国电梯事故处置步骤

韩国电梯出现紧急情况有三种救援模式，一是通过119救援。为了系统的管理电梯，韩国构建了“电梯综合信息系统”，该系统可以连接119系统、迅速支援事故，具有很高的先进性和很强的实用性；二是通过电话打到物业公司，如果物业没人就直接转接到路程最近的维护保养公司进行救援（韩国电梯监管有地理监控系统）；三是通过电话打到各电梯安全管理院救援。

●2.2.4 事故赔偿

电梯事故的赔偿问题在韩国不太容易兑现。一方面，因顾客过失而发生的事故超过了55%，同时如果一些不太大的事故顾客并没有受伤也是很难得到赔偿的，但是如果通过调查后发现确实是制造安装或者维修方面的原因才可能获得相应赔偿。

●2.2.5 应急演练

韩国电梯事故应急演练由国民安全处和地方政府共同主管，在韩国电梯安全管理院和地方消防署的协助下不定期的进行。例如，大球市区厅举行电梯被困救助示范训练，17个自治团体和90个市郡区相关人员观摩演练。示范训练从区厅长在内的乘客被困实际状况开始，到状况的认知、现场出动到救助活动，真实模拟电梯被困情景。再比如仁川市消防署119救助队以救助队员为对象，在居民小区里举行电梯事故演练。针对高层建筑物加强灾难对应力度，电梯构造及原理相关的教育和停电、故障引起的电梯救助方法实施演练。演练包含紧急电梯使用法、万能锁使用方法、电梯安全事故发生时被救者救助要领等。每年的《灾难对应安全韩国训练》活动时，韩国电梯安全管理院的地方支院也实施相应的演练。如济州支院在2015年5月19日实施救助市民的综合演练。由济州消防署119救助队的20名消防员参加危机对应训练，实施因台风、大雨引起的电梯机械室及电梯井、电梯地板等被水淹没等灾害的现场训练，和电梯使用者被困时救助训练。

●2.2.6 安全宣传

为促进电梯安全文化的先进化及预防安全事故，韩国致力于全民电梯安全宣传。通过电视、广播、报纸、杂志、网络、地铁等多样化的宣传媒体实施安全宣传活动，给电梯的制造商、使用者提供安全相关的有益信息。例如，制作并发刊韩国国内唯一的电梯安全信息志月刊ELESTOR，与MOU签署机构联合开展安全宣传活动（地铁站、火车站、百货商场、机场、客运站等）。

韩国电梯安全管理院运营的儿童电梯安全体验教室，是国民安全处委托给电梯安全管理院的“脆弱阶层电梯安全文化体验教育”事业，体验教室由电梯安全管理院与地方自治区合作，以未就学儿童和小学生及同伴保护对象者为对象实施《正确使用电梯和扶梯》、《电梯停电情况被困时对应要领》、《理解电梯固有号码及使用紧急呼叫按钮》等以体验为主的教育。韩国电梯安全管理院以崇南牙山市为首站开始运营儿童电梯安全体验教室，目前已在全国巡回29次实施教育工作。

3 韩国电梯事故统计与分析

3.1 总体情况

韩国电梯每年发布一次安全状况信息，公布每一起事故的情况。通过查阅相关网站公开信息，研究人员获取了1990年以来韩国电梯事故统计和分析数据，并重点对2011～2014年间（对应中国的“十二五”阶段前四年）的相关数据与我国上海地区进行比较分析。

表6是其间韩国电梯事故数量和造成人员死亡的数据，简单计算可知，韩国2011～2014年间电梯万台设备事故率2.04，万台设备死亡率0.15；同比其2006～2010年万台设备事故率3.27，万台设备死亡率0.40的数据，二者均有明显下降，这是韩国电梯安全管理水平提升的数据反映。单个样本数据具有一定的随机性，例如2012年韩国电梯事故死亡人数出现同比高值，表明事故的偶然性特征。但伴随统计样本的增量，偶然性将逐渐消弭。

表6　韩国电梯事故数量统计（2011～2014）

表7　上海地区电梯事故数量统计（2011～2014）

韩国电梯的总数量约是上海地区的2.5～3倍，对比同时期上海地区（见表7）万台设备事故发生率为0.29，万台设备事故死亡率为0.23。比较可知，一方面，上海地区事故发生率远低于韩国水平，分析其原因在于对事故的界定有所差别，当前国内事故统计主要以出现人员死亡、重伤或较大财产损失而定，对于人员轻伤一般不纳入事故统计。另一方面，上海地区电梯事故死亡率略高于韩国，但基本维持在同一个数量级及较低的水平，表明上海地区当前电梯安全事故水平总体与韩国相当。

3.2 事故分类统计分析

韩国电梯事故统计和分析，包括从各个角度和层面进行的事故分类分析，大数据的运用可以有方向和重点地进行事故预防研究，提出预防和减少事故的针对性对策。

表8　事故电梯设备分类统计（2011～2014）

表9　建筑用途类别统计（2011～2014）

表10　伤害类型分类统计（2011～2014）

表11　事故原因分类分析（2011～2014）

表8～表11中可以看出，韩国发生电梯事故的主要设备为自动扶梯和自动人行道（二者合计平均占比74%），其次为乘客电梯（平均占比22%）；主要发生事故的建筑为销售设施（类似于大卖场、商场，并且因其使用自动扶梯和自动人行道居多）；主要伤害形式以重伤为主（平均占比73%）、轻伤其次（平均占比21%），死亡受伤比约1:17；事故主要原因为使用者过失，平均占比80%，反证前文所述韩国相当注重电梯安全教育培训和宣传工作，以求减少人的不安全行为引发的事故。

同时期上海地区电梯事故也已经进行了类似分类分析，相关数据信息已经积累了11年（2004～2014），能够通过研究分析挖掘数据蕴藏的价值。然而当前放眼全国，虽然已经逐年发布特种设备安全白皮书，但是当前事故统计分析（见表12）仅停留在事故总量、事故率和简单的事故原因分类层面，尚缺乏进一步的公开信息。此外，目前全国的电梯数量已经达到近360万台，舆论媒体对各地电梯事故或者突发事件常有报道，故而应当高效、充分搜集和利用相关数据。