协同社会力量参与救灾重建的雅安实践

刘志晖

摘 要：我国是自然灾害多发频发的国家，在重大自然灾害面前，我国一直实行以中央统筹规划、直接安排部署为主的灾后恢复重建工作思路和政策，取得了积极成效。但这种工作模式也存在着投入过大、成本偏高、浪费较多、地方过度依赖中央等问题。“4·20”芦山地震发生后，中央提出实施灾后重建“地方负责制”，由四川省委省政府负总责，地方为主体。在新的机制下，雅安对有效协同社会力量参与救灾和恢复重建作了一些有益的探索。

关键词：社会力量；参与；救灾重建

1 社会力量参与救灾和恢复重建存在的问题

在重大的自然灾害发生和恢复重建中，党委政府主体责任、灾区群众主动作为、社会力量援助等都发挥着重要作用。其中，社会力量参与越来越成为不可或缺的重要力量。但在救灾和恢复重建的过程中，由于社会力量参与与党委政府、灾区群众等其他方面缺乏沟通协调，以至于作用发挥不明显，主要存在以下几个方面的问题。

1.1 社会力量参与与党委政府主体责任分离

芦山地震发生后，党委政府组织有关部门迅速查清受灾情况，提出灾害应急救援力量的配置方案，并设立相应的工作组，统一组织领导、指挥和协调开展抗震救灾工作。与此同时，来自各方的各类社会组织和志愿者等社会力量在收到地震发生的消息后，也不约而同地前往灾区。由于缺乏有效的沟通协调，出现了参与无序、管理缺失、各自为政等问题。比如：大量社会组织和志愿者蜂拥而至，导致灾区道路拥堵，伤者出不来，救援进不去。这些都妨碍了社会力量的有效参与。

1.2 社会力量参与与灾区群众需求脱节

重大自然灾害发生后，同是灾区的各个地方受灾情况是不均衡的，社会力量对灾区群众的差异化需求并没有深入了解，这就使得社会力量参与与灾区群众需求的有效匹配和对接变得困难，岀现了供给需求不能有效对接、资源项目分散等问题。比如：有的社会力量编制的项目与当地的民生需求、风俗文化等不相符合，导致投入灾区的项目不接地气。这些都妨碍了社会力量的有效发挥。

1.3 社会力量参与各成员之间存在分隔

社会力量大量进入灾区后，由于彼此之间缺乏有效的沟通、协调和合作，不同社会组织大都是孤身作战，组织与组织之间缺乏有效的资源整合，往往导致救灾重建过程中大量资源的浪费。这样就造成了大量社会组织布局分散、难以集中力量高效参与的尴尬局面，使社会力量参与救灾和重建的效果大打折扣。

2 协同社会力量参与救灾重建的路径和机制

在实施救灾和重建“地方负责制”过程中，雅安充分发挥群团组织的优势和桥梁纽带作用，通过搭建服务平台，创新体制机制，探索岀了由群团组织协同社会力量有序、有效参与救灾和重建的新模式。

2.1 探索建立统一协调指挥体制

2013年4月25日，震后第5天，面对社会组织和志愿者大量进入灾区的实际，雅安迅速建立了全国首个灾害应对社会管理服务平台——“雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心”，从各级群团、民政等部门抽调力量，指导8个县（区）建立分中心、在重灾乡镇建立服务站，搭建起了市县乡三级工作体系。在运行方式上，构建了纵横贯通的指挥体系，纵向上接受省抗震救灾指挥部（后调整为灾后恢复重建委员会）的直接领导；横向上与民政、发改、教育、公安等部门形成了良性沟通。在工作机制上，设立了接待部、服务部、项目部、综合部四个部门，负责收集、汇总和发布灾区受灾情况信息，登记、招募、派遣志愿者，统筹协调社会组织、整合社会资源、对接重建项目等。为适应救灾阶段向重建阶段的转变，在社会组织和志愿者服务中心体系实践和探索的基础上，又创建了省、市、县、乡四级群团组织社会服务中心工作体系，落实场地、抽调人员、保障经费、建立机制等。把雅安市群团组织社会服务中心体系建设成为“‘大群团格局的工作阵地、承接政府购买服务的重要平台、协同社会力量的服务窗口、服务群众的公益总部、爱心企业的公益伙伴”？。截至2015年12月底，雅安市已建成市中心一个、县中心8个，乡镇中心116个。

2.2 探索建立开放式服务机制

服务中心的一个基本定位，就是立足于服务。通过召开信息分享会，设立网络信息共享平台以及扶持社会组织成立成长，提供办公场地、智力支持等“一条龙式”服务，构建一个开放式的服务机制，使得各种信息和资源能够在党政部门、群团组织、社会组织和志愿者、灾区群众之间有序流动、畅通分享。

一是免费提供集中办公场所。雅安市政府在服务中心专门划岀社会组织办公区域，无偿提供给社会组织使用，并免费提供办公桌椅、用电、用水、网络等基本要素保障。

二是提供信息发布共享服务。定时召开群团工作联席会、重建工作通报会、援建项目进程通气会等，及时通报灾后重建以及项目进展、灾区群众需求等情况。坚持每天通过微信、微博、网页等新媒体平台，及时发布灾区气象情况、地质灾害预警、灾区需求、社会组织工作动态等信息，积极为社会组织和志愿者提供政策咨询、需求发布、活动协调等服务。

三是建设雅安社会服务网络体系。通过建设信息发布平台、心理抚慰平台、志愿者平台、基础信息平台、公共信息平台、社会组织和社工人才平台、项目服务平台等9个模块，实现综合信息查询、社会组织管理和社会公益项目管理等方面的功能，实现了“上接”政府“下连”百姓，展示社会力量服务灾区群众需求的重要载体。

2.3 探索建立多元化协同机制

群团组织充分发挥自身对外联系广泛的优势，开展各项服务灾区群众的活动，助推救灾和重建的顺利开展。

一是搭建党委政府与社会组织协作平台，通过社会组织和志愿者服务中心这一平台，架起了党委政府与社会组织的桥梁纽带。

二是搭建社会组织与灾区群众联系平台，使社会力量援助体系与灾区群众自救体系之间实现信息和资源、资源和需求的有效匹配和对接。

三是搭建社会组织互相沟通平台。建立工作联系会、重建工作通报会、信息分享会、援建项目进程通气会、项目发布会、项目对接会、培训交流会“七会制度”。

四是搭建“大群团”资源整合平台。群团组织各有各的优势和资源，将群团资源整合起来，统一实施就业创业、小额贷款、科普惠农、残疾人个性化服务等，支持灾区学校、医院、新村建设等。

2.4 探索建立项目化运作机制

社会力量参与救灾和重建，关键在于各种服务项目的运作、实施和落地。

一是建立项目需求库。以雅安服务中心为枢纽，发动市、县、乡三级服务中心对所辖区域进行摸底调查，收集形成灾区群众需求台账，建立《灾后重建需求项目库》、《扶贫济困需求项目库》，实行动态管理。累计储备需求项目2600多个，合计约9亿多元，涉及教育、卫生、文化、就业创业等多个方面。

二是做好项目对接。项目编制后，通过向基金会、爱心企业等社会组织推荐项目；争取各级政府支持项目；整合群团、民政等系统资源落实项目。截至2015年12月底，已有效对接公益项目1428个、资金33.21亿元。

2.5 探索建立全程式跟踪机制

引入各项评估机制，对社会管理服务方式、内容、效果、资金使用等进行全程式跟踪，确保社会资源有效投入灾区。

一是构建“第三方”评估机制。依靠四川大学专业力量，构建了“第三方”评估机制，建立灾区群众、党政部门、社会组织和志愿者等多方参与的社会管理服务工作评估体系，推动社会化评估考核。主动邀请中国扶贫基金会等10余家慈善公益组织和40余家社会组织负责人深入座谈，收集听取工作意见。

二是项目跟踪评估机制。在政府购买社会服务项目中，通过邀请第三方评估专家、学者以及党政部门、社会组织、志愿者组建跟踪评估小组，按照“客观、公开、公平、公正”的原则，对购买服务的社会组织项目开展进行跟踪评估工作，促进项目的有效实施。

三是建立长效监督机制。在实施各项社会管理服务项目时，抽调专人作为专职监管人员，建立资金使用监督管理小组。制定规范的工作流程和规则，实现用制度管人、用制度管事、用制度管钱，严格按照项目预算进行管理。请审计机构对项目财务账目定期进行检查，查找问题，并及时整改，确保所有项目均按照财政专项资金使用办法规范使用。

3 协同社会力量参与救灾重建的成效

芦山地震发生以来，雅安群团组织充分发挥桥梁纽带作用，整合自身资源协同社会力量搭建系统服务平台，探索协同社会力量有序有效参与救灾重建的崭新探索，受到了社会各界的广泛关注，取得了良好的成效。

3.1 提升了灾区应急救援的能力

芦山地震发生以后，群团组织通过雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心平台，协同357家社会组织、6000余名志愿者参与抗击重大自然灾害，助推抢险救援全力开展，累计抢救群众605人，最大限度降低伤亡率，救治地震伤员23619人；先后投入25676人、5024台机具，累计清理塌方6.5万立方米，抢通灾区道路2980公里。

3.2 推动了灾后重建的形象进度

群团组织在党委政府的坚强领导下，坚持重建中心，有序引领社会组织主动参与、服务重建，引导灾区群众自力更生、融入重建，切实加快灾后重建步伐。用经得起组织、群众、实践和历史检验的重建“进度、形象和水平”，使得灾区经济社会发展全面超过了灾前水平，灾区人民过上了焕然一新的幸福生活，灾区面貌发生了脱胎换骨的历史巨变。截止2015年12月底，重建项目完工率和投资完成率分别为90%以上，同时协同基金会等社会组织已实施完成项目1202个，合计约23.41亿元；正在实施项目205个，合计约8.93亿元。

3.3 推动了灾区的民生改善

群团组织充分发挥政治优势、组织优势、群众优势，统筹协调各种利益关系，坚持把保障和改善民生作为基本出发点，推动灾区的民生改善。加强与全国各地群团系统基金会、爱心企业、侨胞侨资企业、社会各界爱心人士的沟通和对接，整合群团系统资金4.8亿元，支持灾区学校、医院、新村建设等方面。整合群团部门资金1380万元，面向社会组织特别是本土社会组织购买灾区群众人文关怀、灾后特殊困难群众帮扶、灾区群众创业就业等社会服务。主动赴北京、广东等地与中国扶贫基金会等社会组织开展项目推介，积极参加第二届、第三届和第四届中国公益慈善项目交流展示会、壹基金年会，在现场召开雅安灾后重建项目推介会。共计整合社会资源23.6亿元，援建敬老院16家、医院（卫生所）231家、新村4个、学校131所、青年活动阵地20个。

3.4 营造了和谐稳定的重建氛围

围绕灾后重建，开展感恩奋进活动，合理引导群众心理预期，主动回应社会关切，为灾后重建“打硬仗”、后发追赶“补欠账”凝聚了感恩奋进的强大正能量。组织动员灾区群团干部全员参与、走村入户，累计发放宣传教育资料20万册，持续开展“身边的人讲身边的事”宣讲活动，用群众的故事、群众的感受，引导群众感恩奋进，凝心聚力共建美好家园。积极协同在雅社会组织广泛开展内容丰富、形式多样的感恩奋进活动，凝聚正能量、建设新家园，促进灾后重建有力有序有效推进。

3.5 为灾区的长远发展注入了新的活力

在各级党委政府的大力推动下，雅安市群团组织社会服务中心体系建设项目、社会工作人才培养和社会组织培育项目、灾区人文关怀项目等三个社会管理服务项目纳入了灾后恢复重建总体规划，审定资金9042万元，从项目、制度上推动了社会管理服务工作可持续发展，为灾区的长远发展注入新的活力。

一是培育本地社会组织。通过招才引智、项目支持、购买社会服务、引进专业社会组织业务带教等方式培育孵化了雅安青年创业促进会、雅安民爱社会工作服务中心等75家包括妇女儿童类、青年服务类、社区发展类、灾害管理类、健康扶助类的本土社会组织，全面提高了雅安本地社会组织的数量和服务水平，发挥其在社会服务与管理中的重要作用。

二是培养本土工作力量。通过政府采购的方式，与四川农业大学合作开展社会工作人才培训计划。截至目前，已开展培训8期，培训学员1002人。

三是开展灾区人文关怀。通过购买公共服务的方式推进灾区“特殊人群关爱”、“就业创业培训”和“社区关系建设”项目的实施，有效满足灾区民众个性化、多样化、专业化服务需求。