高校预算绩效管理存在的问题及建议

李志情　董玲

【摘 要】 新预算法于2015年1月1日起实施，第一次在公共财政预算收支中以法律形式融入了绩效管理。高校预算属于公共财政预算，因此高校应积极引入预算绩效管理方法。文章针对目前我国高校存在的预算编制与高校发展目标脱节、预算控制机制薄弱、激励机制缺失等问题，在高校预算管理的全过程中融入绩效管理，建立起以结果为导向的预算管理模式，并提出了预算绩效管理在高校运用的建议，以期改善高校预算管理现状。

【关键词】 高校预算； 绩效管理； 资金使用效益； 结果导向

中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）08-0089-03

2003年，基于党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的要求，财政部积极开展相关的试点活动，通过制定相应制度和办法对绩效评价工作进行规范。但此时的预算绩效评价工作立足事后，与预算编制脱节，执行中缺少监控，没有将评价结果运用起来。2011年，财政部在《关于推进预算绩效管理的指导意见》中明确提出要逐步建立“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理，这标志着预算绩效管理理念的正式确立[1]。2012年9月出台的《预算绩效管理工作规划（2012—2015）》明确提出了绩效目标逐步覆盖、评价范围明显扩大、结果应用实质突破、支撑体系基本建立的目标，进一步推进了预算绩效管理工作的实施，在相关政策方面进一步完善。

新《中华人民共和国预算法》于2015年1月1日正式实施，强调了绩效在预算管理中的重要性，并第一次在公共财政预算收支中以法律形式融入了绩效管理。高校作为基层预算单位，财政拨款为其主要经费来源，新预算法的实施必然会对高校预算产生影响。高校预算属于公共财政预算，因此高校积极引入预算绩效管理十分必要。

一、预算绩效管理的特点

区别于传统预算管理方法，预算绩效管理是将绩效理念融入传统预算管理流程中，包括预算编制、执行、监督，实现绩效管理和预算管理的融合。预算绩效管理是一个动态连贯的系统，由绩效目标管理、绩效运行跟踪管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈与应用管理组成。同时，它也是一种动态的管理方法，在过程中不断提升绩效，侧重于对绩效评价结果的运用，以此来指导下一年度的预算工作。预算绩效管理有以下特点：

（一）以结果为导向

预算绩效管理的一个重要特点就是用战略计划引导资金配置，并对其进行控制。预算的编制要以支出目标为依据，强调对结果负责，关注预算支出的有效性，要求预算单位承担相应的责任。预算绩效管理强调以结果为导向，不仅仅关注支出是否完成，更应关注支出所带来的相关经济效益和社会效益，也就是这个项目是否有效。预算绩效管理创新了预算管理的模式，强调“以结果为导向”[2]。

（二）对预算全过程进行管理

不同于传统预算管理只强调事前、事中，忽视事后的管理方式，预算绩效管理是事前、事中和事后相结合对预算全过程进行的监督管理[3]。预算绩效管理的基本流程包括事前的绩效目标管理、事中的预算控制管理、事后对预算结果的绩效评价考核，以及对预算评价结果的运用。以绩效为核心使预算绩效管理形成一个闭环，每一个环节是下一个环节的续接，实现全过程管理。预算绩效管理基本流程如图1所示。

（三）评价指标可量化

与传统预算管理方法显著的不同之处在于，预算执行的结果引导着预算绩效管理全过程。预算管理过程中重要一步就是对绩效目标进行分解，并用以衡量和评价目标完成情况。预算绩效管理的关键就是建立起一套能反映资金使用效益和资金使用最终成果方面的指标体系，对绩效目标进行量化，并制定出相应的评价标准和计量方法。预算绩效管理以结果为导向，因此在设计评价指标时，不仅涉及预算执行过程中的完成情况相关指标，还需要考虑预算支出的有效性，包括其经济效益和社会效益、直接效益和间接效益、短期效益和长期效益等。

预算绩效评价是对投入、产出、结果的综合全面的评价，评价的基本原则包括经济性、效率性和有效性。在评价方法方面，许多研究者在研究过程中引用或借鉴了平衡计分卡和关键指标设置等方法，将总体目标分解为子目标[4]。单位的绩效目标通过这些具体的绩效评价指标细化，并层层分解下去，落实到预算执行的各环节和各员工。随时将评价结果与预期指标进行比较，并作出相应的分析来驱动绩效，有利于强化预算对支出活动的监控效力。

设定资金支出的绩效目标，并建立起预算绩效评价体系，这是重要的一环，贯穿预算管理的全流程，有利于预算管理从“注重资金投入”转变为“注重支出效果”。

二、高校预算管理中存在的问题

当前高校正在逐步推进预算体制改革，由传统预算管理模式向预算绩效管理模式转变，但是，高校在预算管理过程中仍存在诸多问题。

（一）预算编制与高校发展目标脱节

当前，我国的高校预算只是财务收支预算，目的局限在保证高校一年内的正常收支运行，表现为简单的资金流量控制，没有对一年内不同时段的资金需求量和供给量进行合理预测。未联系长远发展目标编制的高校预算，使高校的资金供给计划与学校发展计划严重脱节，财务部门只能被动付款。

高校编制预算时，本年度的预算数是根据上一年度的实际数加预计的增加数来确定，对资金使用标准的确定没有考虑高校当年的发展目标和任务，导致预算与实际资金需求情况存在较大差异，预算编制方法不合理。另外，高校目前的预算编制较为死板，预算数确定之后不允许改变，缺乏弹性，各个部门没有自主权，相应的激励措施薄弱。认为预算编制是财务部门的职责，其余职能部门和教职员工基本没有参与，抱着“给多少钱办多少事”的想法，导致各部门对学校发展目标和定位认识不足，不利于高校战略目标的实现。

（二）预算控制机制薄弱

我国高校的管理长期存在这样的现象，主要精力投放在预算编制上，而对预算执行效果的考核略显不足，缺乏有效的预算控制机制。在这样的情况下，高校各部门不注重教育经费的使用效益，只负责把钱花完，支出盲目。大部分高校存在这样的情况，在预算编制前财务部门和各部门争项目、争经费，却不重视对项目过程的管理，缺乏对经费使用情况的绩效考核，对于“钱如何用”没有适当的控制机制，导致预算资金的使用效益低下。

（三）预算管理缺乏绩效理念，激励约束机制缺失

高校不以盈利为目的，同时也没有核算教育成本的需求，属于非营利组织。长期以来高校缺乏绩效理念，对预算投入责任和支出绩效没有足够的重视，高校预算管理中缺少绩效评价。少数高校即使进行了绩效考核，也只局限在预算完成情况的绩效评价，对于预算执行的效果没有考虑，使经费紧张与资金使用效率不高并存，导致预算管理流于形式。在预算绩效管理中，强调对预算绩效评价结果的运用，这就要求高校根据预算绩效评价结果，建立起预算激励约束机制，通过激励或约束相应的预算执行主体来提升预算绩效。明确的激励制度可以使个体目标与高校预算战略目标紧密结合，使人们自觉约束自己的行为，提高工作效率，完成高校预算指标。

笔者认为，实行预算绩效管理有利于解决我国高校预算管理中存在的上述问题，改善高校内部管理，提高资金使用效益，实现资源优化配置和高校的可持续发展。

三、我国高校实行预算绩效管理的建议

目前，大多数高校还维持传统的预算管理模式，只有少数高校开始了预算绩效管理的实践，如北京市教委在经过探索和试点之后，于2013年颁布了《北京市教育委员会所属预算单位预算绩效管理办法》，首次在制度层面为北京市属高校预算绩效管理工作的实施提供了规范指导[5]。但国家层面专门针对高校的预算绩效管理办法尚未出台，高校预算绩效评价指标还没有统一，在实施预算绩效管理方面，高校作为预算主体还处于被动状态，在高校实行预算绩效管理还有一定的难度。本文对我国高校实行预算绩效管理提出以下建议：

（一）设置合理的绩效目标

2012年颁布的《事业单位财务规则》也对预算管理重新进行了界定，将预算管理定义“事业单位预算是指事业单位根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划”中的“任务”改为“目标”，并提到计划之前[6]。高校预算管理应从简单地按照高校发展计划和任务编制预算，改变为从高校发展战略目标出发，根据高校战略目标来编制年度财务收支计划，将高校预算管理与发展战略目标紧密联系，以提高资金使用效率为中心，对资金进行全方位、全过程、多角度的监督和控制，使有限的资金发挥最大的效益。

相关统计数据表明，地方纳入绩效目标管理的项目涉及的资金由2013年的1.34万亿元，增长为2014年的3.01万亿元，增长幅度达125%。绩效目标的设置是预算绩效管理的起点，其重要性显而易见。预算管理是高校财务管理的核心，其实行的意义在于提高资金使用效益。高校的资金使用效益体现在人才的培养、科研成果的创造以及带来的相关社会效益等方面。绩效目标的设置应从以上方面进行考虑，在预算编制环节就设置绩效目标，重视绩效目标管理，将绩效目标与预算编制相融合，并逐步从事后评价向事前管理转变，这样才能发挥绩效目标的导向作用。同时，高校的绩效总目标应该通过分解，具体化为部门目标，并使各部门目标之间相互协调，有利于实现高校的发展目标。

（二）对全过程进行监控

在预算绩效运行的监控方面，合肥市于2012年要求预算单位在预算执行过程中对项目绩效情况进行自查，同时财政和主管部门展开事中评定。海南省则设计了“项目支出绩效监督分析表”，指出了16个绩效监督的关键点，并要求预算单位在每个季度末进行自查，对绩效目标的实现程度进行及时监控。高校预算绩效管理过程中，也应重视预算执行过程中的事中评定，并定期对项目进行监督检查，根据绩效目标对实际进度进行合理监控。

（三）进行绩效考评，建立激励约束机制

1.设计科学的预算绩效评价指标体系

高校顺利开展预算绩效管理的关键在于设计科学、系统的预算绩效评价指标体系。国内外学者在高校预算绩效评价指标的设计方面做了诸多研究，在指标选择、权重设计、评价标准方面取得了一定的成果，却都不尽完善，没有形成统一的高校预算绩效评价指标体系。这就导致高校在预算绩效的指标选取方面存在一定障碍，不利于高校实行预算绩效管理。因此，建议由教育主管部门和财政部门带头，请相关专家合力协商，制定出台一套科学、全面的高校预算绩效评价指标体系，使高校预算评价有据可依，用以支持高校实行预算绩效管理。

2.强化评价结果的运用，建立激励约束机制

对高校各部门绩效评价的结果进行评比，反馈回高校管理层，并指导安排下一年度预算工作，建立反馈机制。评价结果优秀的部门可以将结余结转到下一年度，或者给该部门下一年度安排适当充裕的预算；相反的，对评价结果差的部门追究相关责任人的责任，并对其资源配置适度减少。这样可以有效抑制年底突击花钱的现象，促使高校整体预算管理优化，提高资金配置效率。

（四）完善相关配套措施

1.设置专门的预算管理机构

预算绩效管理是一种全过程、全员参与的管理方法，涉及学校全局，专业性较强，因此，应当成立专门的预算管理机构，以保证预算绩效管理战略目标的实现。预算管理机构可由三个层面协调构成，包括决策层面的预算管理委员会、支持层面的预算管理办公室以及执行层面的预算单位。预算管理委员会可由校领导、各主要职能部门领导组成，对学校校长办公室负责；预算管理办公室为预算管理委员会的工作提供各种支持，及时沟通预算执行情况，可设在学校财务处。三个层面互相协调，为高校预算管理提供合理的组织机构。

2.建立预算绩效信息公开机制

为了更好地对高校预算绩效管理进行监督，有必要建立预算绩效信息的公开机制。高校可将预算绩效管理信息通过网络平台发布，以提高预算绩效管理工作的透明度。预算绩效信息的适度公开，能使高校接受政府、内部教职工及社会公众等高校利益相关者的监督，有利于高校提高预算资金的使用效率。

3.完善问责机制和奖惩机制

为了更好地强化高校各部门的责任意识，高校可将预算安排的权力适当下放，给予各部门一定的自主权，提高资源配置效率。同时按照“花钱必问效、无效必问责”原则，逐步建立绩效评价问责机制，及时采取措施纠正不良行为，对违反财经法规的行为，还应追求相应法律责任。

【参考文献】

[1] 王罡，晓哲.预算绩效管理新突破[J].新理财，2014（9）：40-41.

[2] 邬敏燕.基于“效果导向”的高校预算绩效管理初探[J].教育财会研究，2013，24（4）：38-42.

[3] 刘长泉.北京市属高校推行预算绩效管理的实践探讨[J].商业会计，2014（2）：108-109.

[4] 刘国斌，冀晶焱.基于BSC和KPI的高校绩效预算评价体系构建[J].会计之友，2015（8）：126-129.

[5] 郑彩云.我国高校绩效预算管理的实践与思考[J].中国电力教育，2013（32）：10-12.

[6] 李现宗，毕治军，颜敏.高校预算管理转型研究[J].会计研究，2012（12）：68-73.