环评信息公开影响因素研究——基于西安市的实证分析

2016-04-19董新宇

知与行 2016年2期

关键词：环境影响评价

董新宇，解　超

(西安交通大学公共政策与管理学院，西安 710049)

基金成果传播

环评信息公开影响因素研究
——基于西安市的实证分析

董新宇，解超

(西安交通大学公共政策与管理学院，西安 710049)

[摘要]随着我国经济的发展，环境问题日益严重，作为解决这一问题的关键举措——环境影响评价信息公开，在各地的实践过程中，仍存在较大的差距和不足。此外，目前学界对环评信息公开的相关研究仍处于起步阶段，成果较少，仅有的少数研究基本都是在探讨环评信息公开制度本身和解读相关规定文本的基础上，提出改进思路和原则性的对策。因此，采用实证方法对环评信息公开问题进行研究和探讨具有重要的理论意义与实践意义。以国内外相关研究为基础，通过问卷调查与质性访谈收集西安市环评信息公开的相关数据，采用定性分析和定量统计对西安市环评信息公开的现状与影响因素进行分析，发现被调查者对西安市环评信息公开现状的评价略低于“一般”水平；西安市环评信息公开的时效性、质量和公开方式的合理程度都存在不同程度的不足之处，需要改善。最后对数据进一步分析，在识别影响因素的基础上为改善西安市环评信息公开效果提出对策建议。

[关键词]环境影响评价；环评信息公开；环境信息公开

一、问题提出

随着我国经济社会的快速发展，环境问题日益严重。环境问题受到了中央的高度重视，十八大报告提出面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位[1]。在严峻的环境形势下，环境污染已经给公众的身体健康和生产生活带来了极大损害，全国每年因环境问题引发的群体性事件不断增多[2]。有分析认为环境影响评价信息公开问题往往成为引发公共事件的导火索甚至是直接推动力。环境影响评价信息公开(以下简称“环评信息公开”)本身是让公众有效地参与到环评过程中来，从源头防止环境污染和生态破坏。因此环评信息公开正是更好地避免与解决环境公众事件，促进环境保护不可或缺的工具之一。然而，我国目前环境影响评价信息公开在各地的实践过程中，存在法律制度不健全和现实履行不力的现状。所以，深入分析环评中信息公开的现状，对影响环评信息公开的因素进行剖析，结合存在的问题和影响因素提出改进环评信息公开效果的对策建议，对于规范信息公开的过程和渠道，保障公众环境知情权和决策的科学性与民主性、落实科学发展观和维护社会稳定都有重要的意义。

环评信息作为环境信息的一种，是规划和建设项目所涉及的各种关于环境影响的信息。根据综合环评、环评信息与环境信息公开的概念界定，笔者认为，可以将环评信息公开界定为：环评信息公开是指建设单位、环评机构及环保部门三方主体对环评过程中涉及的与环境有关的信息向公众进行公布的行为。由于西安市环评信息公开制度仍处于不断建设与完善阶段，因此对西安市环评信息公开现状与影响因素予以探讨具有重要意义。

本研究以我国环评信息公开现有立法为基础，以西安市为例，通过问卷调查、质性访谈和文本分析等方法，深入分析西安市环评中的信息公开的现状、存在的问题以及问题的根源，并对影响西安市环评信息公开的因素进行归纳与分析，结合问题的根源和影响因素提出改进环评信息公开效果的对策建议。

二、环评信息公开现状分析

王铮在对相关制度进行分析的基础上对我国环评信息公开问题进行了研究，认为存在现有制度的不足、信息公开途径单一化和信息公开内容不完整等问题[3]。闫晓华借鉴《胡奥斯公约》的经验，得出我国当前环评信息公开存在的主要问题是公开主体履行义务不主动、公开内容界定不清晰、公开方式规定不严谨等[4]。通过对《环境信息公开办法(试行)》与《环境影响评价公众参与暂行办法》中关于环评信息公开的法条进行梳理，可以发现这两部法律关于环评信息公开的规定主要集中在环评信息公开的主体、时间、内容与方式四个方面。

在对法条进行梳理与借鉴已有研究成果的基础之上，根据研究目标和可测性，本文将环评信息公开现状的衡量维度分为：环评信息公开的时效性、环评信息公开的质量和环评信息公开方式的合理程度。

(一)环评信息公开的时效性

公共信息的时效性是指信息的使用价值和社会功能随着时间发生变化的特性。环评信息的时效性包括环评信息的及时性与环评信息的灵活性两个维度，即环评信息公开主体应该在法定的时限内将信息向公众进行公开，并注意根据不同的时期灵活选择适合的公开时机、方式和范围。

(二)环评信息公开的质量

有研究将环境信息公开内容的质量标准分为真实性标准、准确性标准、充分性标准和便民性标准[5]，便民即便于公众理解与接受环境信息。据此，本文将环评信息公开质量分为：环评信息公开内容的真实性、充分性、清晰性、易理解性。即环评信息应与客观事实一致，应能满足公众对信息的需求，应该系统、有序、完整地公开并且应易于公众理解。

(三)环评信息公开方式的合理程度

对环评信息公开方式的衡量，主要指在现有公开方式下信息是否易为公众获取和有效为公众获取。即公众获取环评信息的容易与便利程度和公众可以有效“捕获”有用信息的程度。

表1环评信息公开现状

信息公开时效性信息公开质量信息公开方式及时性灵活性真实性清晰性充分性易理解性易获取性有效获取性均值3.013.022.952.8932.812.922.93标准差0.9520.9780.9170.9260.8950.9420.9580.918平均分3.022.922.93

本文的数据主要来源于一手数据，即通过问卷调查与访谈获得的调查数据。本次访谈中被访者共5人，其中包括西安市环科院工程师1名、西安市环保局政策法规处工作人员2名和西安市环保局环评处工作人员2名。共发放问卷450份，共回收问卷411份，回收率为91.3%。在调查对象中，有超过60%的人参与过环评，这对于我们获取有参考价值的数据是很有益的。在数据分析中，采用SPSS统计分析软件对所收集的数据进行描述性统计与相关分析，对环评信息公开的现状与影响因素进行分析。

对于环评信息公开现状的三个一级评价指标下的二级指标，均不分主次，取其平均数作为一级指标的值，结果如表1所示。由于题项中满意度由1到5分别表示“非常满意”“比较满意”“一般”“比较不满意”“非常不满意”，对于环评信息公开现状，公众的评价由高到低分别为：环评信息公开质量、环评信息公开方式与环评信息公开时效性，总体来讲，公众对于西安市环评信息公开现状的评价基本处于比“一般”水平略高的水平，对信息公开的时效性评价最低，接近于“比较不满意”。

三、环评信息公开的影响因素分析

由于目前对环评信息公开影响因素的研究较少，因此本文主要根据环境信息公开影响因素和政府信息公开影响因素的研究来对环评信息公开的影响因素进行分析。李巧玲指出影响和制约环境信息公开的因素为：信息公开立法滞后、政府垄断信息公众难以有效获取信息、信息公开制度执行缺乏可操作性规范、资金和技术问题[6]。学者温芳芳认为，传统文化因素、公民对“知情权”认识的不足、政治体制的弊端、相关法律法规的不健全、信息化水平的限制是我国目前政府信息公开的主要障碍[7]。张芷菡通过对以往研究进行梳理，根据提及次数，选出现有立法、官员的认知能力及道德水平、政府信息公开的渠道和观念意识、政府责任追究机制、监督机制、公众意识和心理等21个相对重要的政府信息公开影响因素[8]。

借鉴这些成果，再结合环境影响评价的具体情况。本文将环评信息公开的影响因素归纳为：公开制度、利益相关者博弈、信息供求双方的观念和信息公开中的监督。

(一)制度因素

本文所指制度因素为《环境影响评价公众参与暂行办法》与《环境影响评价法》等与环评信息公开相关的规定，对于环评信息公开的规定主要涉及四个方面：对公开主体的规定、对公开内容的规定、对公开方式和对公开时间的规定，因此制度因素也分为这四个方面。由于对制度因素的分析涉及法律知识，不是本研究的重点，因此本文主要对后三个因素进行分析。

(二)基于利益相关者博弈的影响分析

环评中的利益相关者主要包括：地方各级政府、环保部门、环评机构和建设单位[9]。本文所指利益因素为基于利益相关者理论的这四个利益相关者之间的博弈关系。由于地方政府与环保部门在管理等级上的从属关系、环评机构与建设单位之间的委托——被委托关系，以及四方主体之间的间接作用与影响，使得彼此之间需要通过利益博弈而取得平衡，也正是各方的利益分歧，导致其在适用法律规定的时候做法不一，四方利益主体之间的关系如图1所示。

图1环评信息公开利益相关者关系

探究地方政府与环保部门之间的博弈关系，即主要探究作为环评信息公开主体的环保部门是否会依法公开环评信息。环保部门作为地方政府的组成部门，处于地方政府的监管之下，因此实质上是探究地方政府是否对环保部门依法公开环评信息的行为形成影响和干预。如表2所示，在被问及环评过程中地方政府实际追求的首要目标时，61.8%的公众选择了“促进经济发展”，38.2%的公众选择了“保护环境”。可以看出，地方政府对于“促进经济发展”的目标的追求决定了它对于环境治理的态度：即以发展经济为中心任务，甚至可能为此而选择那些对环境破坏极大的急功近利的建设项目。政府对于环评信息公开，何时公开，公开哪些内容留有操作的余地，因此环保部门在环评信息公开上受制于地方政府的压力，公开的方式、内容与时间都会以有利于项目通过环评为目的。

对地方政府与建设单位的博弈关系分析重点在于建设单位的环评信息公开行为。地方政府和建设单位都是建设项目环评得以成功通过的受益者：建设项目的通过会给建设单位带来经济利益，也会推动当地的经济发展，建设单位作为赢利单位，追求的首要目标无疑是“赢利”，我们的问卷调查结果显示的也是如此。可以看出，建设单位和地方政府的目标实质上是一致的，即都希望可以为地方带来GDP的项目可以顺利通过环评，在这种情况下，地方政府和建设单位形成一种“合作”关系，即地方政府为建设单位保驾护航，建设单位则对要公开环评信息进行隐瞒甚至篡改。

上文对建设单位的行为进行了分析，则环评机构与建设单位的博弈关系分析重点在于环评机构的行为选择。通常环评机构是以“赢利”为目标的，笔者在中国环境影响评价网上对具有资质的环评机构进行查询时发现，仅西安市就有24家环评机构，环评机构之间竞争激烈。另外，由哪家环评机构进行环评是由建设单位自行决定的，且环评资金也由建设单位进行预算和掌握。建设单位通常采取的付费策略为：在确定环评机构后先付给其一部分费用，等环评通过之后再缴清剩余费用。环评机构为达到“赢利”的目标要尽力招徕业务，为拿到全部款项则要尽量使得建设项目环评得以通过。环评机构出于在激烈的市场竞争中生存且要获取足够收益的目的，因此和建设单位拥有了共同的目标即帮助项目通过环评，两者从而形成一定程度的“合作”关系，环评机构将采取同建设单位一致的策略去对环评信息公开进行人为操作，这对环评信息有效公开是不利的。

对于环保部门与环评机构的关系，如前所述，环保部门在地方政府的压力下，会帮助项目通过环评；环评机构为了达成赢利目标，也会帮助项目通过环评。为此，环评机构会通过拉拢与地方环保部门的关系使环评报告顺利通过；此外，由于在制度和操作上的一些漏洞，环保部门部分工作人员私下收取环评机构的回扣帮助其通过环评，环评机构更是为了达到垄断市场的目的而愿意提供高额回扣。彼此间的利益关系造成两者目标实质上的一致性，必然会导致环评信息公开的不力。

表2环评信息公开利益相关者目标分析

地方政府建设单位环评机构促进经济发展保护环境赢利保护环境赢利保护环境比例61.8%38.2%79.9%20.1%69.031.0%

表3　环评信息供求双方观念与环评信息公开现状的相关分析

(三)基于环评信息供求双方观念的影响因素分析

有学者指出，完善环境信息公开的举措包括转变政府信息公开观念和加强环境教育、强化环境责任意识[10]。本文从环保部门和公众两个方面划分观念因素：一是环保部门公开环评信息的责任意识，二是公众获取环评信息的权利意识。作为环评信息公开的公布者和接收者，这两者的观念意识通过影响信息公开和信息获取来影响信息公开的整体效果。

如表3所示，“公众获取环评信息的权利意识”与“环评信息公开的时效性”和“环评信息公开的质量”和“环评信息公开的方式的合理程度”之间的P值均小于给出的显著性水平0.05，因此，“公众获取环评信息的权利意识”和环评信息公开现状的三个指标：“环评信息公开的时效性”“环评信息公开的质量”“环评信息公开的方式的合理程度”之间均存在显著的相关关系，而且是正相关关系，即公众获取环评信息的权利意识越强，“环评信息公开的时效性”“环评信息公开的质量”“环评信息公开的方式的合理程度”情况越好。同样的分析可以得出，环保部门公开环评信息的责任意识越强，环评信息公开现状的三个方面的情况都将更好。环保部门公开环评信息的负责程度是正确制定环境政策、加强环境监督的一个重要前提，也是加强环境保护的一个重要工作；而提升公众的环境意识则是推行环评信息公开制度的重要思想基础。信息供求双方的权利意识和责任意识的提升，将推动环评信息公开效果的改善。

(四)信息公开中的监督

监督因素同样从政府部门和公众两方面进行划分，主要包括公众对于环评信息公开的监督意识和政府有关部门对于环评信息公开主体的监督。公众淡薄的环保意识，会导致公众监督无法发挥其应有作用，从而影响环评信息公开效果。环评信息公开主体公开行为不力，与政府相关部门监督不力有紧密联系。

对监督因素和信息公开现状进行相关分析，结果见表4，“政府有关部门对环评信息公开主体的监督力度”与“环评信息公开的时效性”和“环评信息公开的质量”和“环评信息公开的方式的合理程度”之间的P值均小于给出的显著性水平0.05，因此，“政府有关部门对环评信息公开主体的监督力度”和环评信息公开现状的三个指标：“环评信息公开的时效性”“环评信息公开的质量”“环评信息公开的方式的合理程度”之间均存在显著的相关关系，而且是正相关关系，即政府有关部门对环评信息公开主体的监督力度越强，“环评信息公开的时效性”“环评信息公开的质量”“环评信息公开的方式的合理程度”情况越好。同样的分析可得出，公众对环评信息公开的监督力度越强，环评信息公开现状的三个方面也都将得到改善。政府有关部门与公众对环评信息公开的监督,都将对信息公开主体形成一种压力,让它们不断进行改进其环境信息公开行为,同时不断地推进建设单位环境行为的改善和周围环境质量的提高。

表4　环评信息公开中的监督与环评信息公开现状的相关分析

四、结论与建议

(一)结论

1．对于环评信息公开现状，环评信息公开的时效性处于比中间值略低的水平，环评信息公开的质量和环评信息公开方式的方便程度处于比中间值略高的水平，总体来讲，公众对于西安市环评信息公开现状的评价基本处于“一般”即平均水平。

2．地方政府和建设单位、地方政府和环保部门、环保部门和环评机构、环评机构和建设单位均存在不同程度的利益联系，为了追逐共同利益形成“合作”关系，对环评信息公开形成影响。

3．公众获取环评信息的权利意识和环保部门的责任意识与环评信息公开现状的三个维度时效性、质量和方式的方便程度均存在显著的正相关关系。

4．公众对环评部门的监督力度和政府有关部门对环评信息公开主体的监督力度与环评信息公开现状的三个维度时效性、质量和方式的方便程度均存在显著的正相关关系。

(二)建议

1.培植环境制度文化。加大环境保护基本国策和环境法制的宣传力度，努力营造节约资源和保护环境的舆论氛围以提高公众参与环境保护的意识和能力，使公民将环境问题视为维护自身利益的需要而自觉依靠法律来实现；采取宣传教育和考核机制相结合的方式对环保部门工作人员公开环评信息的行为形成监督以增强环保部门工作人员的责任意识。

2.发挥行政监管与公众监督的作用。通过对环保部门垂直管理的实施，提高环保执法部门的独立地位，由上级环保部门在从人事权和财权上施行垂直管理，不仅可以摆脱政府的干预，还可以形成有效的监督。

3.增强我国公民的环境保护与监督意识，建立健全环境公益诉讼法制体系，以此激发公民保护环境的责任感，以发挥公众监督的作用。环境保护部门对监督程序进行细化，保证信息公开工作的顺利进行，发挥政府有关部门对环评信息公开工作的监督作用。

[参考文献]

[1]胡锦涛.十八大报告[EB/OL].(2012-11-18).http://news.china.com/18da/news/11127551/20121118/17535254.htm.

[2]戴昕哲.我国环境问题根源的哲学思考[D].大连海事大学, 2009.

[3]王峥.环境影响评价中信息公开问题探析[J].内蒙古农业大学学报, 2010, 12(3).

[4]闫晓华.我国环境影响评价中信息公开问题研究[D].上海交通大学, 2009.

[5]乔丽娟.环境信息公开制度研究[D].西北农林科技大学, 2008.

[6]李巧玲.环境信息公开制度研究[D].武汉大学, 2005.

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[8]张芷菡. 群体性事件中政府信息公开的影响因素研究[D]. 电子科技大学, 2012.

[9]刘呈庆,田建国.建设项目环境影响评价中的利益相关者博弈框架分析[J].辽宁师范大学学报(自然科学版), 2009, 32(2).