治理理论视角下的地方现代教育体系建构——以佛山市教育治理机制的改革探索为例

李春梅

（佛山科学技术学院教育科学学院，广东佛山528000）

治理理论视角下的地方现代教育体系建构
——以佛山市教育治理机制的改革探索为例

李春梅

（佛山科学技术学院教育科学学院，广东佛山528000）

治理的典型特征是多元主体共同参与的共同治理。教育治理是现代教育体系建设的重要内核。对现有教育体系进行SWOT分析是地方构建现代教育治理体系的前提。在治理理论的视角下，佛山市教育体系存在法律法规缺失、管理方式的惯性、意识观念滞后、内部治理结构不合理、社会参与治理途径单一等问题。需要从国家立法保障、界定政府权责、改善学校内部治理结构、拓宽社会参与途径、转变意识观念等方面着手改革。

教育；治理；建构

全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》（1995）中对治理作了如下界定：治理是各种公共或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。治理的典型特征是多元主体共同参与的共同治理，是教育管理民主化、科学化的集中体现。它的最终目标是生产力的解放和公共利益的最大化［1］。

2013年，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，此后，作为最重要最基础的公共服务领域之一，教育治理就成为公共政策话语，对其研究也日益热烈。广东省佛山市教育局也于2014年提出了“义务教育学校治理机制改革与创新”的课题（“佛山市义务教育均衡发展研究”大课题的一部分），以引导、推动本市义务教育现代治理机制的建立。本文是此课题的部分研究成果。

一、佛山市建设现代教育治理机制的SWOT分析

SWOT分析法又称态势分析法。运用此研究方法可以根据佛山市教育体系自身的既定内在条件进行分析，判断它的的优势、劣势及核心竞争力之所在。

（一）优势与劣势（Strengths and Weaknesses）

佛山市建设现代教育治理机制的优势表现在以下方面：佛山市是广东省教育强市，它的五区（禅城、顺德、南海、高明和三水）都顺利通过了“广东省推进教育现代化先进区”的督导评估，教育事业各项发展指标水平位于全省前列，在这些为从规范化基础教育向高质量现代化基础教育打下了良好基础；佛山地处产业经济发达的珠三角地区，知名公司企业众多，经济发达，人民富裕，能够为建设现代学校制度的提供一定物质保障；近些年来，佛山市居民的整体文化程度和经济水平都大幅提高，要求优质教育、教育公平的呼声越来越高，参与学校管理的意愿也日益强烈，这为建设现代教育治理体系提供了群众基础；等等。

佛山市建设现代教育治理机制的劣势表现在如下方面：佛山市的教育基础、文化积淀和思想观念与江浙沪发达地区尚存在一定的差距，江浙沪地区关于教育治理的理研究和实践走在前面，佛山需要大步前进、奋起直追才能走在全国前列；公办中小学关系到教育公平和均衡问题，其办学自主权与民办教育、高等教育相比，具有更大的政策和社会制约性，这些会影响到改革的进程；等等。

（二）机会与挑战（environmental opportunities and threats）

当前，佛山市建设现代教育治理机制正逢其时。首先，2013年以来国家对公共治理现代化的更加重视，正式提出了政策文本，为佛山市教育治理机制改革提供政策基础；其次，2010年以来佛山市顺德区与中国教育学会合作共建教育综合改革试验区，现代学校制度、人才培养模式、教师专业发展四个方面进行改革。此改革积累了一些省内外领先的经验，如校长组阁制、教育促进会制度等等，这些先行经验为佛山市教育治理机制改革提供了一定的实践基础；再次，佛山市教育行政部门对建设教育现代治理机制非常重视并积极引导，如教育局发起了相关课题研究和前期调研，这为佛山市教育治理机制改革提供了现实基础；等等。

佛山市建设现代教育治理机制也存在诸多挑战挑战。佛山市公众对教育公平、优质教育的强烈需求与当前教育均衡化进程、学校自主办学活力不足的现状存在一定差距；顺德区教育综合改革实验和先试先行既为佛山市教育治理机制改革创新提供了借鉴，也带来了压力，因为要在此基础上进行突破或深化；佛山五区甚至各区内不同镇街、不同学校的情况纷繁复杂，其经济基础、产业特点、文化氛围、学校基础、家长/居民背景、社会支持等等方面的差异很大，为佛山市现代教育治理机制的改革创新增加了复杂性和难度；等等。

二、佛山市建设现代教育治理机制的困难和障碍

经过访谈调查与分析，我们认为佛山市建设现代教育治理机制存在以下几方面的困难和障碍。

（一）法律法规的缺失

自主办学是学校应该享有的法定权利，但是在实践中由于法律法规不完善导致其无法真正落实。现有的教育法律法规对自主办学权的规定不完善，笼统简单，存在遗漏，缺少相应的保障措施和细则。

要真正实现自主办学，必然需要从政府和学校两个维度上着手。现有《教育法》只从学校内部向度做出规定，规定了学校应该享有的权利，但是对其他主体应该履行何种义务保障学校的这些权利却没有规定，这就无法防止政府利用手中权力对学校办学进行过度干涉，这显然是不全面的。再如，当办学自主权收到侵犯后，也缺乏常规有效的救济方式和途径。在现有体制下，学校的办学自主权受到政府非法干涉时，学校采取什么方式申诉和自救，在法律上也还存在不少空白。本来对于政府部门的作为或不作为可以采用行政或司法的手段去解决，但是由于政府权力非常强大，这种救济方式就显得非常弱小和无力［2］。在实际管理工作中，就出现一些干涉中小学合法工作的行为，如（2015年以前）强制要求小学招生入学工作必须与计划生育工作挂钩等，就是没有法律依据的，但中小学只能执行。

（二）管理方式的惯性

长期以来，地方政府及教育行政部门是各中小学的主办、主管部门，对中小学几乎至高无上的权利。地方政府及教育行政部门习惯了指挥、命令，学校习惯了被动、执行，政府与学校之间的命令与执行、管理与被管理的关系仍然明显的存在着。虽然近些年来提倡政府职能转换、提出简政放权，地方政府的管理方式有了一定的改变，但是很多是形式上或者一些非关键事物方面的转变，在重要事物和涉及深层次权利方面，政府部门对学校直接管理、具体管理的传统惯性也仍然普遍存在着。

（三）内部治理结构不合理

佛山市学校内部治理结构也存在不合理之处。调研发现，一些中小学教职工对学校事物的民主参与还缺乏相关的实施细则和具体办法，另一些中小学的教职工民主参与管理制度在实际工作中流于形式，教职工对学校重大事务缺乏发言权和实质决定权。很多学校校长“一支笔”的现象仍普遍存在，在校内财务、人事、资源分配上都有毋庸置疑的决定权，校内职能部门只有执行校长指令的份儿。这种情况使得学校职能部门权责不对等，缺乏工作主动性和积极性。校长在一校内的权力过大，有的几乎成为校长“一言堂”。

（四）社会参与治理途径单一

由于长期以来地方政府的统一管理和指挥，学校只对政府负责，形成了“内部人”控制的局面，社区公众、家长、社会组织等就是“局外人”，他们对学校的内部发展、运作信息非常缺乏，以至于对学校的认识和评价很多是受到政府的影响。一些学校与社区缺乏互信，缺乏坦诚、充分、深层次的沟通和合作，部分学校甚至对社区公众、社会组织存在一定程度的防备与应付。代表社会专业机构的教育评估组织，实际上大多是政府下属事业单位或财政权由政府主导，行政色彩较为浓厚，服务方式非常有限，不能很好地代表社会的利益和要求。这些影响了社区和公众参与学校治理的广度和深度。

（五）思想意识观念的滞后

佛山市建构现代教育治理机制还面临着深层次的藩篱，即不同主体意识观念的滞后，这反映在各方面。一方面是政府部门官本位的思想、资源拥有者和分配者的观念仍然较为浓厚，服务意识较为缺乏，对下面管辖的各学校有高高在上的心态；另一方面，有些学校存在着“等、靠、要”以及被动执行的思维惯性，有些学校存在既希望更多自主权利，但又害怕责任风险的复杂心理，学校里的教师习惯于埋头教学而对学校管理和发展漠不关心的心态，如在笔者调研中就发现：有的学校领导觉得还是教育行政部门原来的管理方式好，反正对政府指令照做就行，不太需要动脑筋也无需担责任；还有一方面，部分社会公众思想观念仍然保守落后，对学校事物漠不关心，等等。

三、佛山市建设现代教育治理机制的策略

在对佛山市教育体系现实情况、问题障碍进行分析的基础上，我们提出以下几方面的策略，以推进佛山市现代教育治理机制的建立。

（一）立法保障学校的办学自主权

学校办学自主权的根本性保障是立法途径。应呼吁国家尽快立法保障学校的办学自主权。一来，修订《教育法》。可侧重修订三个方面内容：确定学校的法人主体地位，明确不仅是高等学校和民办学校，还有公立中小学都应该是法人组织，而且是属于公法人；细化学校办学自主权利，增加可操作性，对学校的自主管理，应在法律法规中作进一步规范，政府教育管理行为也要具体加以规范；学校自主办学权利要加以规定，其他相关主体应该履行的义务和承担的责任也应该有规定［3］。

二来，尽快出台国家层面的《学校法》。目前《学校法》已经列入教育立法规划，目前应做的是促使其尽快出台。需重点解决三个问题：首先，立法适宜选择广义的学校立法，而不是只从学校的单向度考虑，学校的办学权利需要规范，与此同时也要明确具体规范其它相关法律主体应该承担的义务，例如，政府部门对学校的财政拨款和管理就应该以法律来规范和约束等；其次，《教育法》是上位法，《学校法》是其下位法，对《教育法》里面笼统的地方应加以具体化，并补充一些具体规定；再次，《学校法》应注重可操作性问题，有些时候不是缺少法相关法律规定，而是规定太笼统、难以操作，应该加强可操作性。

（二）明确界定政府部门职责权限

笔者查阅当前佛山市地方政府教育行政部门—教育局的职责权限的相关资料，仅收集教育局各科室职责的笼统粗略的说明，而且很大部分是直接的、微观的管理职能，对其权限则没有明确界定。地方教育行政部门应该转变角色定位，由全能型政府向有限政府转变，由控制者、命令者向保障者、监督者、服务者转换。政府职能转换不应只停留在口号和理论中，还需要向制度性、细则性、操作性的层面转变，其中划定政府职能部门的权利、职责、权限的清单是非常必要的，对于一些直接的、内部的、微观的管理事务尽该量精简、放权，我们的建议是能够制定政府职能部门下放非必要、非法定的各项行政权力的时间表。另外，政府应提高宏观管理能力与服务能力。顺德区大良镇等镇街教育局在一些方面已经走在全国前列，值得各区学习借鉴。如2011年开始，顺德区大良镇首开“校长组阁制”，由试点学校的校长组建学校领导班子和中层干部（包括副校长），并实行教师聘任制，由按教师职称进行聘任转变为按岗位聘任教师。再如，以前一些交流会、讲座、观摩活动等是大良镇教育局指令各中小学必须派人参加；现在改为只提供信息服务，是否参加由中小学根据需要和实际情况自行决定。这些改革措施试行效果较好，进而在大良街道及其它区各学校逐渐铺开。

（三）改革学校内部治理结构

对于政府与学校的关系来说，政府应该还权给学校和校长，而在学校内部治理机制中，校长应该善于分权和赋权，保证教职工的知情权、参与权和管理权、决策权，充分调动各职能部门、教代会、学代会的参与管理学校事务的积极性。要做教育家型的校长，而不是“事必躬亲”的事务型校长。顺德区试点学校的改革也为佛山市学校改革内部治理结构提供了前车之鉴。如顺德区西山小学的校长就将校内的财务权分解到校内各个行政职能部门身上，由教师、行政人员代表组成了财务小组，对财务支出进行专项管理和决策；西山小学还将人事权也赋予相关职能部门和科组带头人。于是，校长从具体繁琐的事务中得到解脱，把工作重心放到学校顶层设计和办学思路等方面。另外，为了使学校的内部治理结构制度化、常规化，学校也有必要厘清校内各主体的权利职责清单，作为教育管理和教育行为的依据。

（四）拓宽社会参与治理的途径

完善非政府组织评估制度。应大力发展多种类型的第三方中介组织，吸收专业人士和德高望重的社会贤达参与评估。建立多元化的中介组织参与学校治理，评估形式和方法也应该多样化，可以是评估，也可以是是审核和认证。可以学习借鉴国外的先进经验，如运用管理合约、承包管理、BOT模式等形式，发挥中介组织参与学校治理的作用。

多方吸纳社会力量加入学校治理。学校要跳出校园，大力整合学校外资源和力量，创设现代教育治理的多元参与模式，推动教育体制改革向纵深发展。要加强与家长联系、沟通，吸收家长参与到学校德育、安全、体育、文化建设、校园建设、课程开发、品牌发展等方面的学校事务中，充分发挥家委会的在学校共治中的实际作用，通过筹备和成立教育发展促进会、共治会、理事会、校友参事会等，在学校的宣传、资源、人脉、监督、重大事务规划等方面充分发挥作用。例如，顺德西山小学提出“办一所没有围墙的小学”的口号，还成立家长志愿者协会，让家长充分参与到学校的资源、课程、校园文化、后勤安全、教师队伍、校风等各方面的管理中去。再如，顺德区顺丰中学建立了“和美教育促进会”，由家长、社会贤达、社区为主组成，是社会和学校共治的机构，它被誉为本区最深入、最广泛、最全面的共治合作机构，对学校的经费、课程、学生社会活动、教师“走出去”等方面都有巨大的支持。它开展的“真人图书”课外课程（引入社会人力资源，邀请真人讲述身经历）受到一致好评。这些都能为佛山市各区学校推进社区参与学校共治带来启发。

（五）解放思想，转变观念

不论是佛山市政府部门，还是学校或者家长，都需要解放思想，转变观念。政府部门要改变官本位思想，增强服务意识，要有敢于自我革命的决心；学校应改变以前被动执行、被动发展的思想，加强自主发展的意识、权责相依的意识，还要加强与社区积极沟通协作意识；家长要树立积极参与、公共教育人人有责的意识，等等。这些需要通过较持久的加大宣传、榜样带动、荣誉激励、意识灌输等等方式来实现。

本文是本地义务教育教育治理机制的改革进行了初步探索，进一步的研究需要对各方利益主体进行深入调查访谈，对各方的权责范围、利益诉求、具体情况进行深入的了解，深化对策研究，使之具有更强的针对性、操作性。

［1］徐东青.公共治理：现代学校制度建设的新探索［M］.江苏教育出版社，2011.

［2］丁汀，高波.执校能力论——构建和谐学校的现代公共教育治理观［M］.民族出版社，2006.

［3］杨琼.治理与制衡.学校法人论［M］.教育科学出版社，2011.

（责任编辑：刘岭峰2572756826@qq.com）

Construction of the Local Modern Education System from the Perspective of Governance Theory——Reform Exploration in the Education Governance Mechanism in Foshan

LI Chun-mei

（School of Educational Science，Foshan University，Foshan 528000，China）

The typical feature of governance is the multiple subjects participating in common governance. Education governance is an importance kernel of the construction of the modern education system.SWOT analysis of the existing education system is the premise of local constructive modern education governance system.From the perspective of governance theory，there are several main problems existing in the education system of Foshan city，including insufficient of laws and regulations，the inertia of management way，the backward in thinking，the unreasonable structure of internal governance，the single social participation way to the education governance and so on.Effective measures should be taken to solve these problems such as formulating and revising specific legal documents，definition of the governmental responsibilities，improving school internal governance structure，broadening the way of social participation and changing the sense of consciousness.

education；governance；construction

D669.4

A

1008-018X（2016）05-0092-05

2016-06-08

李春梅（1976-），女，汉族，湖北省丹江口市人，佛山科学技术学院人文与教育科学学院副教授。