着力完善黑土地保护生态补偿机制

欧阳怀东



着力完善黑土地保护生态补偿机制

欧阳怀东

黑土地是我省得天独厚的资源，是粮食生产的基本保证。我省黑土地出现了严重的退化现象，土壤的有机质含量下降、容重增加、酸性加强、耕层变浅。黑土地资源永续利用前景堪忧，黑土地保护已刻不容缓。2015年，中央《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》把“东北黑土地保护试点”纳入文件，更多人呼吁把脉黑土地“贫血症”，尽快开展黑土地保护的立法和规划工作，采取措施千方百计保护这块珍贵的土地资源。现代农业建设必须要加大黑土地保护，扭转土地质量、数量双降势头。现就建立黑龙江省黑土地保护与科学高效利用生态补偿机制提出具体建议。

一、建立国家和地方黑土地保护生态补偿基金

建议国家从构建社会主义和谐社会，促进公平、公正的角度出发，妥善协调粮食主产区与主销区利益关系，通过财政转移支付，对黑土地保护和恢复生态环境及其功能，经济发展受到限制给予经济补偿。中央财政通过提高转移支付系数等方式，加大对黑土保护区转移支付力度，归并规范现有生态环保方面的专项资金，完善资金分配办法，重点支持黑土地生态功能区生态保护和恢复，鼓励跨省流域、区域开展生态补偿试点，加大水土保持生态效益补偿资金的筹集力度。

同时，我省也要在健全公共财政体制、调整优化财政支出结构中，加大财政转移支付中生态补偿的力度。根据全省经济社会发展和财力增长状况，省级财政逐步增加预算安排，重点支持黑土地保护生态补偿效益明显的工作。市、县财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。这方面资金的安排使用，着重向欠发达地区、重要生态功能区倾斜，特别是要优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点项目。将黑土地保护作为各地政府必须确保完成的职责任务，切实强化工作考核。对按时完成环境保护工作任务、达到区域生态环境保护要求的地区，兑现相应的财力补助和奖励；对任务未能按时完成、区域生态环境不达标的，扣减相应的财力补助和奖励。

二、建立黑土地生态补偿的长效机制

首先，在适当时候,制定和出台《黑土地保护条例(办法)》,使保护黑土地这一涉及政府和农民、造福后代的事业纳入法制化轨道。从法律上明确黑土保护责任和各生态建设主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。确定生态补偿的原则、程序、资金来源、组织机构、补偿效果检验和监督等。

其次，积极拓宽黑土地生态补偿资金融资渠道。除适当加大货币补偿的力度外，还要逐步探索多元化补偿方式，通过制定政策，加大生态公益林经营扶持力度，如提供免税、小额贷款、保险服务、建立专项补助等形式，从多方面加大支持力度。

第三，努力营造黑土地生态补偿良好舆论氛围。进一步加强生态补偿的科普教育和大众宣传，增强群众的生态补偿意识，明确生态补偿的政策，使公众积极主动参与到生态补偿中去。理清生态补偿的几个重要关系：一是中央与地方的关系，二是政府与市场的关系，三是生态补偿与扶贫的关系，四是“造血”补偿与“输血”补偿的关系，五是新账与旧账的关系，六是综合平台与部门平台的关系。

最后，开展黑土地生态补偿研究，科学制定生态补偿标准。组织跨学科、跨专业的学术研究队伍，系统开展生态补偿标准确立的理论和技术体系研究，并因地制宜开展生态环境补偿地方的试点工作，科学制定生态补偿标准。尤其要注意将市场机制引入生态补偿标准的制定，可借鉴美国和欧盟的做法，主要借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的补偿标准。

三、建立和完善黑土地生态补偿相关管理机制

一是加强协调和监管体系建设。建立由发展改革委、财政厅、国土厅、农委等部门组成的局际协调机制，加强对生态补偿工作的指导、协调和监督，研究解决生态补偿机制建设工作中的重大问题。加强对生态补偿资金分配使用的监督考核，加大对重点领域和区域生态补偿特别是试点工作的指导协调。指导各地按照中央的总体部署，严格资金使用管理，强化监督检查，确保生态补偿政策落到实处。

二是健全生态环境的保护、治理机制。一要加大黑土地生态环境保护和生态工程建设力度，正确处理治理沟蚀与治理面蚀的关系,纠正重沟蚀、忽视面蚀的倾向；二要正确处理工程措施和生物措施的关系，纠正重工程措施、忽视综合治理的倾向；三要处理好国家财政措施与农村经济政策措施的关系，纠正依赖国家治理，忽视群众治理的倾向，通过机制创新来有效遏制黑土地退化问题。

三是积极探索市场化生态补偿模式。建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资、建设和运营。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径，在改善环境中提高土地开发效益，在土地开发中积累生态环境保护资金，形成良性循环的机制。

四是进一步完善生态补偿保障措施。各乡镇、村应根据相关法律、法规，对黑土区、基本农田、水源地、生态湿地、生态公益林进行保护，相关部门认定其未能尽到保护责任的，由财政部门缓拨、减拨、停拨及收回生态补偿资金。违反相关法律法规的，由行政主管部门依法对相关责任人员予以行政处罚。建立区域黑土地保护标准体系，区域黑土地保护标准的达标情况应纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考评体系，纳入生态省建设考评体系。将生态补偿列入各级政府预算，切实履行支付义务，确保补偿资金及时足额发放。引导企业、社会团体、非政府组织等各类受益主体履行生态补偿义务，督促生态损害者切实履行治理修复责任。督促受偿者切实履行生态保护建设责任，保证生态产品的供给和质量。

五是健全生态补偿的财政政策体系。生态补偿不能单靠政府补贴，要建立补偿制度，健全补偿途径。在这个制度下，应加大拉动人们对生态服务的需求，抓住公众的支付意愿；加大对私人企业的激励，采取积极鼓励政策；加强同财政金融部门的联系，寻求相关专家的帮助和技术支持；建立基金，寻求国外非政府组织的捐赠支持等，促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。

六是加强生态补偿科学研究与试点工作。建议将黑土地生态补偿问题列入省重点科研计划，进一步加强生态补偿关键问题的科学研究。对补偿标准体系等关键技术，如生态系统服务功能的物质量和价值的核算、生态系统服务与生态补偿的衔接、生态补偿的对象、标准、方式方法，以及资源开发和重大工程活动的生态影响评价等，都需要跨学科综合研究，组织进一步的科技攻关。还需要加强生态监测体系研究，为建立切实有效的生态补偿机制提供有力的技术支撑。

在开展理论研究的同时，还应积极做好生态补偿的试点工作。充分应用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式。搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。积极运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式，探索市场化补偿模式，拓宽资金渠道。

（本文系黑龙江省科技经济顾问委员会课题，课题名称：《关于完善黑土地保护与科学高效利用生态补偿机制研究》，课题组成员：欧阳怀东、陈沫、宋淑华、杨帆、王然）

（作者系黑龙江省农业经济研究所所长）

责任编辑/甄真zhenzhen@fendouzaahi.cn