自然资源经营性使用权及其“用益物权化”变革

何艳梅

（上海政法学院经济法学院，上海，201701）

自然资源经营性使用权及其“用益物权化”变革

何艳梅

（上海政法学院经济法学院，上海，201701）

为了促进对自然资源的有效配置和利用，同时促进对生态环境的保护，我国的政策和法律需要将自然资源使用权根据其取得和行使目的的不同，分为经营性使用权、公益性使用权、生活性使用权等三种类型，分别进行规范和管理。其中，经营性使用权是指市场主体为生产经营和营利性目的而对自然资源进行使用和收益的权利。自然资源经营性使用权是一种新型用益物权，其存在价值是为了满足市场对资源配置的需要。为了充分发挥市场配置资源的决定性作用，我国民法和自然资源法应将各种自然资源经营性使用权纳入用益物权系列，同时允许每种自然资源用益物权的交易，建立相应的交易市场。

自然资源；经营性使用权；用益物权；资源配置

自然资源使用权是指公民、法人、其他社会组织等自然资源的非所有权人对于国家或集体所有的自然资源，依法在一定范围内享有的使用和获得收益的权利。［1］631自然资源使用权是一种概括了对各种自然资源使用权利的集合性的权利。在我国，自然资源属于国家所有或集体所有，自然资源使用权必然是公民、法人、其他社会组织对非自己所有的自然资源的使用权，即自然资源所有权和使用权的分离，这一现实国情是我国自然资源使用权理论研究和实践的基本前提。但是学界对于自然资源使用权是“一刀切”，不考虑这种权利的取得和行使是出于何种目的，法律和实务也没有对自然资源使用权作出明确区分。笔者认为，为了促进对自然资源的有效配置和利用，同时促进对生态环境的保护，学界应当对自然资源使用权根据其取得和行使的目的进行分类研究，法律和实务也应当相应地实行分类规范和管理。笔者建议，自然资源使用权根据其取得和行使目的的不同，应当分为经营性使用权、公益性使用权、生活性使用权等三种类型，分别进行规范和管理。

一、“自然资源经营性使用权”的概念与形态

众所周知，各类自然资源既是可以供人类利用的具有经济价值和私益属性的“财产”，也是具有生态价值、美学价值、文化价值和公益属性的“共有资源”，因此，对这种财产的不当使用会引发负外部性，特别是对生态系统和人类健康的不利影响。当然，人类对自然资源使用的目的不同，这种使用可能产生的负外部性也不同，法律和实务对其进行的规范和管理也应当有所不同。人类可以出于各种目的对自然资源进行使用，或者是市场主体为了开展生产经营活动而利用，或者是政府、教研机构为了提供公共服务、教学、科研等公益目的而使用，或者是公民为了维持日常生活而使用。由于我国市场经济体制还处于发育的初级阶段，以往各类主体对各类自然资源出于各种目的的使用，主要是由政府进行配置和宏观调控。实践证明，这种行政配置和管理模式效率低下，寻租腐败行为层出不穷，导致政府失灵，资源浪费和生态破坏问题严重。

2013年11月召开的党的十八届三中全会为我国未来健全市场经济体制、重建资源配置模式指明了方向。全会公报指出，“市场在资源配置中起决定性作用”，正确地阐明了市场经济的基本规律，是以后我国深化经济体制改革的核心任务，也是对各类自然资源进行重新配置的基本原则。2016年3月全国人大通过的《国民经济和社会发展第十三个五年（2016—2020年）规划纲要》（以下简称“《十三五规划纲要》”），在第二章“指导思想”中指出，“健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系。”但是我们不能就此走向另一个极端，认为市场对所有资源的配置都要发挥决定性作用。市场主体为了经营性目的而使用的自然资源，应当遵循市场经济的基本规律，由市场对其进行配置，然而纯粹为了公益和日常生活目的而必须使用的自然资源，就不能由市场来配置，而必须由政府保证或提供。据此，笔者将自然资源使用权根据其取得和行使目的的不同，分为经营性使用权、公益性使用权、生活性使用权三种类型。其中，自然资源经营性使用权是指市场主体为生产经营和营利性目的而对自然资源进行使用和收益的权利，比如商业住宅建设用地；公益性使用权是指政府、公益组织、教研机构或人员等为了提供公共服务、教学、科研等公益目的而使用自然资源的权利，比如政府机关的办公用地、科学家采集植物标本等；生活性使用权是指公民为了维持日常生活而使用自然资源的权利，比如农村家庭少量人畜饮水。

与自然资源公益性使用权和生活性使用权相比，经营性使用权以赢利为目的，因此着眼于自然资源的经济价值，容易与自然资源的生态价值发生冲突。如果不对这种权利的取得和行使进行适当激励和制约，会产生严重的负外部性，导致自然资源的极度浪费、日益稀缺，甚至面临枯竭，生态价值不断贬损，甚至引发生态破坏，严重威胁生态平衡和人类健康。其中的“激励” 就是确认和保护自然资源经营性使用者对自然资源的使用和收益的权利，这是一种权利激励［2］14，用经济学的术语来说就是“产权明晰”。产权明晰是避免或减少负外部性的基本途径，只有产权明晰才能保证主观努力与报酬成正比，从而激励经济增长与发展。［3］对自然资源经营性使用权的“制约”则主要是指建立对行使这种权利的生态约束机制，包括自然资源利用的总量控制、行政许可、有偿使用制度等。［2］197-215因此，为经营性目的而使用的自然资源既是市场配置的对象，也是民法和自然资源法规范的对象。

我国民法和自然资源单行法虽然没有明文规定自然资源“经营性使用权”，其实是集中于自然资源经营性使用权的规范和管理，具体来说包括以下几种权利形态：《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》规定的国有和农村集体所有土地的使用权，其中国有土地使用权包括建设用地使用权和承包经营权两种权利形态，集体所有土地的使用权包括土地承包经营权、宅基地使用权和建设用地使用权等三种权利形态；《物权法》和《水法》规定的取水权；《物权法》和《矿产资源法》规定的矿业权，包括探矿权和采矿权；《物权法》规定的渔业权，包括养殖权和捕捞权；《森林法》规定的对国家所有或集体所有的森林、林木、林地的使用权；《草原法》规定的草原使用权；《物权法》和《海域使用管理法》规定的海域使用权；《海岛保护法》规定的无居民海岛的开发利用权。根据这些法律的规定，这些权利可以有条件地进行转让。另外，各类自然资源单行法还建立了对自然资源经营性使用权的行政许可和有偿使用制度。但是现行民法和自然资源法所建立的自然资源经营性使用权制度既缺乏必要的权利激励，也没有建立起有效的生态约束机制，特别是权利激励机制，使我国经济社会发展面临日益突出的资源约束和生态退化问题，亟需进行制度重建。

二、自然资源经营性使用权的用益物权性质

（一）用益物权概述

用益物权是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用和收益的排他性权利。［4］407用益物权是一种独立的物权，即该权利是独立存在的，依照当事人之间设立用益物权的行为或法律的直接规定而发生。用益物权作为物权的一种，着眼于财产的使用价值。在现代民法上，各国物权法贯彻效益原则，逐渐放弃了传统民法注重对物的实物支配和财产归属的做法，转而注重财产价值形态的支配和利用。两大法系的财产法都充分体现了以“利用”为中心的物权观念，以物的“所有”为中心的传统物权观念已经被以物的“利用”为中心的现代物权观念所取代。用益物权正是这种以“利用”为核心的物权的主要表现。［4］407

（二）自然资源经营性使用权是一种新型用益物权

由于学界对自然资源使用权是“一刀切”，所以对其性质也是统而论之。而且关于自然资源使用权的性质，它是否属于用益物权，民法学界和环境法学界也有很大争议，大致出现了以下几种观点：一是两者相互独立［1］631-633；二是两者属于隶属关系，自然资源使用权属于用益物权［5］407；三是两者属于交叉关系，有些自然资源使用权（比如国有土地使用权）属于用益物权，有些属于特别法上的物权（比如取水权、采矿权、养殖经营权等），有些属于典型的行政特许权（比如探矿权、狩猎权等）［4］413；四是自然资源使用权属于特别法上的物权、定限物权和用益物权［6］176-178；五是土地使用权属于用益物权，水权、矿业权、渔业权和狩猎权等属于准物权。［7］8-9

笔者认为，各类自然资源经营性使用权都属于用益物权。因为自然资源也是“物”，自然资源经营性使用权与传统用益物权的权利人一样，着眼于物的使用和收益，而“着眼于物的使用和收益”是用益物权的本质特征。既然承认土地使用权是用益物权，就不能认为水权、矿业权、渔业权和狩猎权是“特别法上的物权”或“准物权”，因为自然资源具有整体性和系统性，对各类自然资源的经营性使用权应当纳入同一种权利类型，不宜切割，否则容易造成认识、逻辑和管理混乱。而且，土地使用权和其他自然资源经营性使用权一样，也是由特别法进行细化规定的，其取得和行使一般也需要经过行政许可，接受行政监督和社会监督。

但是，由于自然资源经营性使用权的权利客体——自然资源的多样性、稀缺性、生态性和公益性的特点，使其与传统用益物权具有明显区别。一是自然资源经营性使用权的权利客体不限于土地，还包括附属于土地的矿产、渔业、水等各类自然资源；二是作为权利客体的自然资源不仅对权利人具有经济价值和私益属性，对社会还具有突出的生态价值和公益属性，权利人对自然资源的使用和收益必须受到生态保护制度的约束和限制；三是各类自然资源经营性使用权的取得需要获得行政许可，权利的行使需要接受行政监督甚至社会监督；四是自然资源经营性使用权的取得、变更、限制等往往需要自然资源单行法的特别规定。因此，笔者认为，自然资源经营性使用权是一种新型用益物权，其“新”就新在制度设计对作为物权客体的各类自然资源的经济价值和生态价值、私益属性和公益属性的兼顾。

（三）自然资源用益物权的特征

自然资源经营性使用权作为一种新型用益物权，为了满足市场对资源配置的需要，同时兼顾作为权利客体的自然资源的稀缺性、生态性和公益性，应当具有以下特征：

1. 权利的独立性。权利独立是物权法定原则的基本体现，至少应当包含以下内容：权利的设定有法律的明确规定；权利的内容是清楚确定的；相关权利之间的边界清晰，没有发生交叉或重叠。［6］165

2.权利的可交易性。自然资源经营性使用权的可交易性或可流转性是物权的基本特征，是通过市场机制对自然资源进行合理和有效配置的前提。这种流转一般通过签订和履行民事合同的形式进行。如前所述，我国物权法和某些自然资源立法允许相关自然资源使用权的有条件转让，比如土地使用权、矿业权、海域使用权、草原使用权等。实践中也出现了有限的水权市场交易、土地市场交易，签订和履行了水权转让合同、建设用地使用权出让合同等民事合同。

3.权利的有限性。作为自然资源经营性使用权客体的各类自然资源是稀缺的“共有资源”，具有生态价值和环境公益属性，而对于自然资源的经营性利用往往是出于满足个体的经济私益。为了促进自然资源的合理配置和有效利用，实现满足个体私益的同时不损害环境公益，物权法和环境法律需要对自然资源经营性使用权的取得和行使施加很多限制，使得自然资源用益物权具有明显的有限性，也是“私权公法化”的典型例证。比如《物权法》规定，用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。各类自然资源单行法在规定相关自然资源的经营性使用权时，也往往同时规定使用权人的合理利用义务，并建立了行政许可制度和有偿使用制度，国家对自然资源经营性使用权人所收取的资源税费用于对相关自然资源和生态系统的保护。

三、关于自然资源经营性使用权“用益物权化”改革的政策和实践

为了充分发挥市场配置资源的决定性作用，我国已经开始按照用益物权的权利属性，对某些自然资源使用权制度进行改革。从政策层面来看，土地使用权交易和水权交易或许是未来自然资源经营性使用权“用益物权化”改革的重点。

在土地使用权交易方面，党的十八届三中全会公报对全面建立土地流转制度，包括建设用地使用权交易制度、农村土地承包经营权交易制度、农户宅基地用益物权交易制度等指明了大政方针。公报明确指出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展产业化经营……”《十三五规划纲要》在第十三章第一节指出，“加快建立城乡统一的建设用地市场……推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价……开展宅基地融资抵押、适度流转、自愿有偿退出试点。”

从实证的角度来看，我国已经启动了农村土地流转改革，目的是为了盘活农村土地资产，促进土地适度规模经营，推动农业集约化、精细化、规模化和机械化发展，以使农业生产力进一步提高。2012年开始，宁夏平罗县通过土地确权，明确了农村集体土地所有权、农民土地承包经营权、集体荒地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权“五项权属”，开始了现代农业经营体制和农村土地经营管理制度的改革探索。2013年12月，在完成土地确权之后，平罗县农村产权交易中心正式挂牌成立，探索将农村土地承包经营权、流转经营权和宅基地使用权作为抵押物进行抵押贷款。2015年2月，平罗县成为国务院允许进行存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，与国有建设用地使用权同等入市、同权同价的33个试点行政区域之一。［8］

在水权交易方面，党的十八届三中全会公报指出，“发展环保市场，推行……水权交易制度。”中共中央、国务院印发的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，即俗称的2015年中央一号文件，提出要“建立健全水权制度，开展水权确权登记试点，探索多种形式的水权流转方式”。《十三五规划纲要》提出，“建立健全用能权、用水权、碳排放权初始分配制度……培育和发展交易市场。”我国目前也正在开展水权交易试点。2014年7月，水利部发布了《关于开展水权试点工作的通知》，开始在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃和广东7个省区启动水权试点，包括水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等三方面。其中，内蒙古、河南、甘肃、广东四省区重点探索跨盟市、跨流域、行业和用水户间、流域上下游间等多种形式的水权交易流转模式。不同于之前政府之间私下相互协调、各地进行水量转让的尝试，这次试点的水权交易是在国家赋予地方使用权的基础上，按照其市场原则公开交易水权，这是“水权交易”质的飞跃。其中，内蒙古是工农业间的交易，河南是跨流域交易，甘肃是用水户之间的交易，广东是流域内上下游的交易。［9］

四、法治视角下自然资源经营性使用权的“用益物权化”变革

党的十八届三中全会公报和《十三五规划纲要》一方面提出深化经济体制改革，发挥市场配置资源的决定性作用，另一方面指出要推进法治中国建设，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”依照笔者的理解，市场经济就是法治经济，我国的法治建设应当与经济体制改革齐头并进。一方面，党中央和国务院关于土地使用权和水权等自然资源经营性使用权交易制度改革的政策和成果应当及时反映到物权法律法规中；另一方面，立法机关也需要对各类自然资源经营性使用权进行必要的权利激励，按照其用益物权属性，同时兼顾作为权利客体的自然资源的生态属性，对现行自然资源经营性使用权制度进行完善。

（一）民法和自然资源法应将各种自然资源经营性使用权纳入用益物权系列

我国民法和自然资源法已经全面确认了国家和集体对各种自然资源的所有权，同时也应当全面确认市场主体对国家或集体所有的各种自然资源的经营性使用权，将它们都纳入用益物权系列，当然为实现公益目的和满足日常生活所需而获得的使用权除外。从现行法律制度来看，由于立法和修法时间不一，立法宗旨和目的不同，或者重管制而轻激励的原因，《物权法》和各自然资源立法对各种自然资源经营性使用权的确认有些不一致，或者都有遗漏。比如，《物权法》只明确规定了相关自然资源法确认的土地使用权、探矿权、采矿权、取水权、海域使用权，而没有规定《草原法》和《海岛保护法》也确认的草原使用权、无居民海岛的开发利用权；《物权法》和《水法》都只是确认了作为水权之一种的取水权，未确认水流变更权、水流使用权等其他水权；《物权法》确认了渔业权，但是《渔业法》及其配置法规聚焦于行政管理和处罚，未规定渔业权；《野生动物保护法》《野生植物保护条例》同样聚焦于行政管理和处罚，未规定对野生动物的狩猎权、猎捕权和驯养繁殖权，以及对野生植物的采集权，《物权法》也未涉及。

我国现行的自然资源立法仍然属于以调整自然资源行政管理关系为主要内容的公法范畴，强调的是国家的宏观调控和政府主管部门的监督管理，而忽视平等主体之间民事法律关系的调整，缺乏对公民和法人财产权利的确认和保护。虽然各类自然资源法的主干是行政管理法律规范，但是其基础却是属于用益物权范畴的渔业权、狩猎权、采集权、水权等各类自然资源经营性使用权。自然资源立法应当重视权利激励，对各类自然资源经营性使用权作出明确规定，因为只有产权明晰，才能实现市场对资源的有效配置和可持续发展环境法的效率目标。不规定用益物权或者对其轻描淡写，重在行政乃至刑事管制，貌似强调国家利益和社会本位，有利于实现各类自然资源使用和经营的秩序化，有利于对自然资源和生态系统的保护，实际效果却适得其反。［7］8-9原因在于：一是不规定渔业权、狩猎权、猎捕权、驯养繁殖权、采集权、某些水权等，有关自然资源经营者或者使用人的权利预期不确定，法律保护不力，短期行为就在所难免，对自然资源的掠夺性使用会造成生态系统失衡或破坏；二是不规定渔业权、狩猎权、猎捕权、驯养繁殖权、采集权、某些水权等，对从事养殖业和捕捞业的申请、动物狩猎、猎捕或驯养繁殖申请、植物采集申请等予以审查就没有明确的依据，《渔业法》《野生动物保护法》《野生植物保护条例》等相关自然资源法律法规中规定的养殖证、捕捞许可证、狩猎证、猎捕证、驯养繁殖证、采集证的发放就于法无据，其吊销更为吊诡，即众多的行政法规、部门规章和行政管理措施会无所附丽，“依法行政”成为空中楼阁；三是权利的对应面是义务，权利不明意味着义务不明，行政部门和司法机关对自然资源使用人追究责任也会于法无据，“违法成本低”或许与此有密切关联。

因此，我国立法机关应当按照党的十八届三中全会公报和《十三五规划纲要》提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的政策要求，根据物权法定原则，修改《物权法》和相关自然资源法，弱化对自然资源利用的行政管理，加强对各类自然资源利用的民法规范和市场调整，全面建立自然资源用益物权制度体系，将各种自然资源经营性使用权纳入用益物权系列，使其成为名符其实的用益物权，使各类自然资源的经营性利用者真正成为享有自然资源财产权利和转让权利的市场主体，通过市场对资源的有效配置实现自然资源的合理利用和生态保护。具体制度设计是：将《物权法》的原则规定与特别法的专门规则相结合；在修改《物权法》时，确认草原使用权、无居民海岛的开发利用权、狩猎权、猎捕权、驯养繁殖权、采集权、水流使用权、水流变更权等，并将其定位为用益物权。至于每种自然资源用益物权的取得、变更、转让、消灭等问题，仍由自然资源单行法进行规范。

（二）允许每种自然资源用益物权的交易，建立相应的交易市场

各种自然资源经营性使用权作为用益物权，应当具有可交易性的特点。我国自然资源立法对很多类型的自然资源经营性使用权或者不允许市场交易，或者允许市场交易的同时施加了种种限制。比如，《海域使用权管理规定》第37条规定：海域使用权有出售、赠与、作价入股、交换等情形的，可以依法转让。同时又在第38条规定转让海域使用权应当具备下列条件：开发利用海域满一年；不改变海域用途；已缴清海域使用金；除海域使用金以外，实际投资已达计划投资总额百分之二十以上。《无居民海岛使用金征收使用管理办法》第3条规定：未经批准，无居民海岛使用者不得转让、出租和抵押无居民海岛使用权，不得改变海岛用途和用岛性质。

笔者认为，现行自然资源立法重管制轻激励的特征在自然资源经营性使用权转让的规定方面也体现得“淋漓尽致”，其中对自然资源经营性使用权转让所施加的许多限制，都是不合理的。合理的限制应当是：为保证18亿亩耕地总量不减少而对耕地实行特殊保护政策，以及生态保护的特殊需要。无论是《物权法》的概括规定，还是自然资源法的系统规范，都应当突出自然资源用益物权的私权属性和可交易性，允许每种自然资源用益物权在市场上自由交易，逐步建立这些用益物权的交易市场，通过市场机制促进资源有效配置，使其名至实归，当然合理的限制除外。

五、结语

我国目前的政策、法律和实务对自然资源使用权进行“一刀切”式的调控、规范和管理，不利于对自然资源的有效配置和利用，也不利于对生态环境的保护。建议我国的政策和法律将自然资源使用权根据其取得和行使目的的不同，分为经营性使用权、公益性使用权、生活性使用权等三种类型，分别进行规范和管理。其中，经营性使用权是指市场主体为生产经营和营利性目的而对自然资源进行使用和收益的权利。从本质上来说，自然资源经营性使用权是一种新型用益物权，其存在价值是为了满足市场对资源配置的需要。党中央、国务院、全国人大近年来出台的政策文件和规划纲要，包括2013年党的十八届三中全会公报、2015年中央一号文件和2016年《十三五规划纲要》，要求“充分发挥市场配置资源的决定性作用”，“推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价”，“培育和发展用能权、用水权交易市场”。我国也已经开始按照用益物权的权利属性，对土地使用权、水权等某些自然资源使用权制度开展“用益物权化”改革的实践。为了贯彻这些政策文件，及时吸收改革成果，充分发挥市场配置资源的决定性作用，我国民法和自然资源法应将各种自然资源经营性使用权纳入用益物权系列，同时允许每种自然资源用益物权的交易，建立相应的交易市场。

［1］ 梁慧星.中国物权法研究（下）［M］.北京：法律出版社，1998.

［2］ 何艳梅.环境法的激励机制［M］.北京：中国法制出版社，2014.

［3］ 肖国兴.《能源法》制度设计的困惑与出路［J］.法学，2012，（8）：6.

［4］ 王利明.物权法论（修订本）［M］.北京：中国政法大学出版社，2003.

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［6］ 张璐，冯桂.中国自然资源物权法律制度的发展与完善［C］//韩德培.环境资源法论丛（第2卷）.北京：法律出版社，2002. ［7］ 崔建远.民法典的制定与环境资源及其权利［C］//吕忠梅，徐祥民.环境资源法论丛（第4卷）.北京：法律出版社，2004.

［8］ 李成刚.以市场化为方向探索多元土地流转改革［N］.中国经济时报，2016-03-18.

［9］ 水权改革：优化全国用水格局［EB/OL］.（2015-03-31）［2016-02-11］. http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/20150331/xgxwfbh32634/Document/1397677/1397677.htm.

（责任编辑杜生权）

The Usage Right for Business of Natural Resources and Its Reform of Real Usufruct Right

HE Yan-mei
（Economic law school，Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai，201701，China）

In order to promote the effective allocation and utilization of natural resources as well as the protection of environment，Chinese policy and law need to divide usage right into the following three types：usage right for public interest，usage right for daily life，usage right for business.Usage right for business is a right of using natural resources and gaining benefits from the usage by market subjects for the aim of manufacturing and profit.Usage right of natural resources for business is a new kind of usufruct right；property law and the relating natural resources laws shall bring all kinds of usage right of natural resources for business into usufruct right series，allow their exchange and establish their exchanging markets.

natural resources；usage right for business；usufruct right；allocation of natural resources

D922.6

A

2095-2082（2016）03-0049-07

2016-03-28

中央财政支持地方高校发展专项资金建设项目（1-20-13-001-13）

何艳梅（1972—），女，河南浚县人，上海政法学院经济法学院教授，硕士生导师，法学博士。