行政调解制度能动性激发问题研究*

徐晓明 沈定成

行政调解制度能动性激发问题研究*

徐晓明 沈定成**

能动性是行政调解制度功能发挥的核心要素保障，行政调解制度能动性的发挥有利于凸显能动行政理念，发挥政府纠纷解决比较优势，积极回应公众诉求，提升社会治理综合效应。行政调解制度能动性的发挥可通过三个层面制度建设来体现：一是建立调解程序权利告知与实体权利激励制度，强化行政调解救济权利引导；二是适度行政干预，拓展行政调解权力介入领域：通过确立“法无明文禁止即可调解”原则、适度设定行政调解程序前置类型、设定非行政主体申请调解行政纠纷下的调解程序强制启动模式这三种方式来实现；三是注重调解后续处理，拓展行政调解权力能动监督空间。

行政调解 能动性 激发

如学者所言，尽管官方与学界对行政调解寄予了厚望，但就制度的实际运作而言， 效果却并不理想， 很多行政调解的规范性文件尚停留在宣示层面。①章志远、刘利鹏：《我国行政调解制度的运作现状与发展课题》，载《求是学刊》2013年第5期。而随着《法治政府建设实施纲要》（2015-2020年）的深入实施，加强行政调解制度理论与实践研究则显得更加迫在眉睫。本文试以社会治理创新为目标导向，运用行政法治的一般原理，以行政调解制度能动性价值分析为研究切入点，对行政调解制度能动性激发路径构建问题进行研究。

一、能动性：行政调解制度功能发挥的核心要素保障

能动性之所以能够成为行政调解制度功能发挥的核心要素保障，是由以下三个方面的价值所决定的：

（一）凸显能动行政：有效回应社会公众诉求表达

如范愉教授所认为：“纠纷发生之后向政府或行政主管机关求助，是我国基层民众长久以来的习惯与传统，体现了当事人在无法求助于自治和民间规范的调整时，对行政权威的依赖和需求。”②范愉：《行政调解问题刍议》，载《广东社会科学》2008年第6期。在加强和创新社会管理，推进公共服务型政府建设的宏观时代背景下，对于民众诉求表达，政府应当通过各种法治化的制度安排更加地予以关切，而不是敷衍甚至走过场。进一步强化行政调解工作不仅是回应社会公众对政府权威信赖之现实需求，更是提升政府社会公信力，加强政府自身建设的必然路径安排，是运用“法制软实力”来推动社会管理创新的现实之举。③参见何剑文：《社会管理创新要善用“法制软实力”》，载《法制日报》2010年12月22日。依托行政调解机制的有效运行，能够搭建回应行政的平台，制度化地回应社会公众对于行政权力的信赖，进一步激发政府纠纷解决功能，强化政府公信力，增强政府凝聚力，增强官民信任关系的维系与构建。这也正如刘莘教授所认为：“行政调解，与其说是‘管理’职能，不如说是‘服务’职能；与其说是法律任务，不如说是行政任务。对这种服务的重视，应当是行政机关的一种自觉。”④刘莘：《行政调解是一种柔性之治》，载《人民日报》2010年12月22日。

（二）彰显资源优势：发挥政府纠纷解决比较优势

“任何一项制度的设计、改革与完善，都要与其他制度相匹配，考虑到其在整个制度中的地位与作用。”⑤周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第106页。之所以构建行政调解制度，是因为行政调解制度具有自身独特的价值。一方面，从纠纷解决手段上来说，由于“行政机关是政权体制中数量最多、分布最广、管理领域最宽、处理事务最繁杂的机关。它拥有雄厚的权力资源、多样的决策方式、有力的强制措施、持续的权力影响。”⑥同注④。因此相较于其他类型的纠纷解决主体而言，行政机关在纠纷解决手段上具有一定的资源比较优势，更加能够运用多元综合手段来推进矛盾纠纷化解；另一方面，从纠纷解决效率角度来看，行政机关承担着经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，拥有最先发现矛盾、及时解决问题的便利条件，⑦蒋惠岭：《行政调解的“座次”之争》，载《人民法院报》2009年8月7日。因而行政机关能够利用其更加接近与了解社会纠纷的便利，能够及早发现问题，借助于自身纠纷解决资源更加高效及时地化解社会纠纷。

（三）发挥柔性功效：提升社会治理综合效应

从行政调解功效发挥层面来说，行政调解所具有的解决纠纷柔性功能对于提升社会治理综合效应具有重要的意义。一方面，“从社会需要而论，调解给社会提供了解决纷争和谐运转的润滑剂”⑧参见邱星美：《当代调解制度比较研究》，载《比较法研究》2009年第4期。。作为一种柔性纠纷解决手段，它是社会减震的重要方法和手段，对于整个社会治理而言，调解将纠纷解决由争辩型模式转变为问题解决型模式，纠纷当事人一起秉承诚信原则，坚持面向未来的立场，创造性地寻求可能的纠纷解决路径，⑨参见［英］迈克尔·努尼：《法律调解之道》，杨利华、于丽英译，法律出版社2006年版，封页。因而这种柔性纠纷解决方式对于全社会治理而言显然是不可或缺的。⑩同注④。由于在很大程度上，行政调解不仅是在表面上解决了纠纷，更重要的是从心理层面了结了纠纷当事人之间的不良情感，面向未来地恢复了人际关系的和谐；不仅清算了过去的权利义务关系，更为重要的是建设性地构建了新的权利义务关系，⑪参见许玉镇、李洪明：《在调解中寻求平衡——试论当代中国的行政调解》，载《行政与法》2003年第1期。唤起个人对于他人处境和问题的承认和共鸣，促进了道德的升华。⑫［美］斯蒂芬·B·戈尔德堡、弗兰克E·A·桑德、南茜·H·罗杰斯、塞拉·伦道夫·科尔：《纠纷解决——谈判、调解和其他机制》，蔡彦敏、曾宇、刘晶晶译，中国政法大学出版社，第116～117页。另一方面，从社会治理需求出发，行政机关积极参与纠纷预防和解决，并不断调节其介入范围、程度和方式，完全契合了我国当下所处的社会矛盾凸显期的宏观时代背景。因此，在当下我国社会自治能力较弱且纠纷积聚之际，通过构建行政机关参与纠纷解决机制，对于满足纠纷解决需求，回应社会关切，避免出现社会诉求表达不畅具有非常重要的实践意义。⑬同注②。

二、能动性如何激发：以服务与监督功能发挥为制度价值导向

如何通过具体制度安排来激发行政调解制度的能动性？在坚持发挥行政调解制度服务与监督双重功能价值导向下，以下三个层面的制度路径可以尝试。

（一）建立救济程序引导机制：发挥行政调解权力服务功能

尽管根据自愿原则的要求，行政调解程序的启动是以纠纷当事人自愿申请为前提，但这并不代表在行政调解程序启动问题上，行政调解机关就无所作为，不具有任何能动作为空间。立足于保障纠纷当事人行政调解救济权的价值追求，一方面，从程序权利保障层面，可通过在相关立法中确立行政机关引导、启动行政调解程序的法定职责，强制行政机关履行行政调解救济权利告知职能，为纠纷当事人寻求行政调解救济提供导航；另一方面，从实体权利激励层面，可通过激励措施的设定来从实体权利激励层面，树立行政调解制度价值导向，引导当事人主动选择行政调解程序解决纠纷。

1．程序权利保障层面。基于构建行政调解救济权利引导程序的要求，可从程序权利保障层面，要求各类行政主体在作出行政决定之时，一并详细告知行政相对人申请行政调解的权利、行政调解管辖机关、申请调解期限等，将行政调解权力触角进一步向前延伸，在初始行政行为层面就以积极主动的姿态来引导纠纷当事人进入行政调解救济轨道，以推动解决当事人不知、不会申请行政调解的问题，避免行政调解制度虚置而成为浮华的摆设。应当说，在这一问题上，行政复议法中关于行政复议救济权利告知引导程序立法值得学习借鉴，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第17条规定，“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”

目前，我国有些地方的行政调解制度规定在一定程度上体现了对当事人行政调解程序权利保障的精神要求，例如，在立法层面，《贵阳市行政调解暂行规定》⑭《贵阳市行政调解暂行规定》于2012年4月5日经贵阳市人民政府常务会议通过，自2012年4月24日起施行。第8条第2款规定，“行政机关在作出可调解的具体行政行为时，应当主动告知当事人有向本机关申请行政调解的权利”；在规范性文件层面，《成都市行政调解工作流程》规定，“行政机关处理矛盾纠纷时应当主动告知当事人有申请行政调解的权利；对行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案件的行政调解应当在行政决定作出之前告知行政相对人。”《眉山市行政调解工作规定》⑮《眉山市行政调解工作规定》（眉府发［2011］16号）由四川省眉山市人民政府于2011年5月11日颁布实施。第5条第4项规定，“行政机关发现职权管辖范围内出现的纠纷，应积极主动向各方当事人表明组织行政调解的态度，并尽量说服当事人接受行政调解。”但实践中，由于这些规范普遍存在制度位阶低的问题，因此这些制度功效的发挥普遍存在手段不够、强制力不足的重大瓶颈问题，制度预期功效还有待进一步发挥。

2．实体权利激励层面。“强制力逐渐退居幕后已是进步国家法律上的一项特色”，⑯［英］ Dennis Lioyd：《法律的理念》，张茂柏译，台湾联经出版事业公司印行1984年版，第34页。“一项有效的法律规则，必须满足激励相容约束——也就是说，法律的可实施性必须以个人追求效用最大化为前提，法律只能‘诱导’而不能‘强制’个人行为。”⑰张维迎、邓峰：《信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释》，载《中国社会科学》2003年第3期。作为纠纷解决机制的行政调解制度而言，其合理构建同样需要注入激励要素，以增强制度的利用率。如，在行政调解程序选择问题上，尽管行政调解机关通常不能强制纠纷当事人进行调解，但仍可通过一些激励制度的有效安排来引导纠纷当事人主动选择并认同行政调解程序。

目前我国已有少量行政调解立法体现了激励机制的要求，实践中也取得了非常好的效果。例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》第9条规定，“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。”这一立法例中通过给予治安违法行为人不予行政处罚这样一种行政处罚“豁免权利”激励，来引导纠纷当事人选择调解程序并达成行政调解协议，就是一种非常好的激励机制安排。正是基于这一立法安排，目前公安治安类调解案件一直占我国各地行政调解案件的大多数且维持了很高的调解成功率。⑱据统计，据公安部2010年统计，2008年以来，全国治安调解处理的案件数年平均增幅达39.4%，而2009年全国公安机关治安部门共调解处理治安案件372万余起，占查处治安案件总数的33.7%（数据源于中国法院网）。目前也有个别规定从反向惩戒视角体现了行政调解激励导向，例如，《工商总局关于“守合同重信用”企业公示工作的若干意见》（工商市字［2014］223号）规定，“守重”企业在公示年度内发生合同纠纷，自愿接受工商、市场监管部门行政调解，达成调解协议但却拒不执行调解协议的，由工商机关撤销其公示资格，并视情况公示其撤销原因。

建议在制定我国《行政调解法》过程中，将激励要素融入行政调解制度之中，明确主动选择调解程序、达成调解协议的激励措施，确保个体在追求私益的过程中，也一并推动行政调解制度得到充分运行，避免行政调解制度因为纠纷当事人的不愿选择而成为浮华的制度摆设。

（二）适度行政干预：延伸行政调解权力介入领域

行政调解案件办理量作为考察行政调解制度运行质态的重要指标，它既是行政调解制度深入实践的基础，也是行政调解纠纷解决功能是否发挥的晴雨表。如何通过合理化的制度配置来达到提升行政调解案件办理量，已成为当下行政调解制度改革重点需要关注解决的问题。实践证明，目前单纯地依靠纠纷当事人自由选择行政调解程序的立法模式安排，来彰显行政调解纠纷解决功能是不现实的，实现的时间也是漫长的。行政调解制度权威的真正确立需要多方面的因素支撑，它既需要纠纷当事人权利意识的觉醒，也需要行政调解制度的完善等多方面的条件作为支撑。在行政调解案件办理量的提升上，适度的行政干预不失为一种现实的能动安排，通过适度行政干预的方式，制度性地增大行政调解案件办理量，从基础层面确保行政调解制度功能发挥具有实践基础与功能展现的舞台。

具体可通过以下三种路径安排来实现：

1．确立法无明文禁止即可调解原则。所谓法无明文禁止即可调解，是指对与行政机关行使行政职权相关的各种纠纷，只要不属于法律明文禁止调解的情形，纠纷当事人都可向行政机关申请进行调解，行政机关不得拒绝。对于法无明文规定能否进行调解这一问题，学界关注较少，有学者从控权视角提出了法无明文规定不可调解的观点，如，邵明教授认为：“法律没有明文规定的，行政机关则不得调解民事纠纷，以免行政机关滥用权力侵害民事纠纷主体的合法权益。”⑲邵明：《从现代法治视角来看“调解”》，引自中国民商法律网，2013年6月12日访问。从一般意义上来说，作为行政行为基本准则，“法无明文不可为”原则能够从职权法定层面对行政权力进行控制，防止因行政权力不当扩张所可能引发的侵害社会公众权益问题的发生，但“法无明文不可为”原则并不是绝对的，在构建服务型政府背景下，当行政决策在不克减社会公众权利且能够积极增进社会整体福利时，即使法无明文规定，行政主体也可积极作为，这样做不仅契合了现代服务型政府的积极能动服务价值导向，而且也彰显了一种负责任的现代法治政府形象。就行政调解而言，由于它是一种不给纠纷当事人增加负担，由行政机关承担纠纷解决程序运行全部责任的自主选择性纠纷解决机制，因此，即使在法无明文规定的情况下，只要当纠纷当事人向行政主体提出调解要求时，行政主体都应当要积极回应并加以处理，这种做法不仅不违背“法无明文不可为”的基本法律精神，而且还体现了现代法治政府的价值依归。如学者喻少如所言：“行政调解范围应从现有的解决与行政管理有关的民事争议，扩展到行政争议的解决中去。只要不与法律规定相抵触，或侵害行政相对人之外的第三人的合法权益，行政纠纷就可以适用调解。”⑳喻少如：《多元纠纷解决机制中的行政调解》，载《学术界》2007年第6期。

目前，我国已有个别地方调解规范对法无明文禁止即可调解原则作出了规定。例如，《湖南省行政程序规定》㉑《湖南省行政程序规定》于2008年4月9日经湖南省人民政府第4次常务会议通过，自2008年10月1日起施行。第117条规定，民事纠纷只要同时符合“（一）与行政机关职责相关的；（二）民事纠纷双方同意调解的；（三）法律、法规、规章没有禁止性规定”这三个条件，行政机关就应当进行调解。尽管《湖南省行政程序规定》创设了法无明文禁止即可调解原则，但由于这一原则仅仅适用于民事纠纷的调解，并不适用于行政纠纷的调解，因此，《湖南省行政程序规定》所设定的法无明文禁止即可调解原则存在着适用范围不全面的问题。法无明文禁止即可调解原则的确立有助于构建一种行政调解适用范围自动拓展的开放性生长体系，能够以不变应万变，即在不通过立法修正的情况下，将新的争议类型动态概括性地纳入行政调解适用范围，从职权管辖角度更加突出行政调解工作机制所具有的积极能动特质。

2．合理设定行政调解前置程序。行政调解前置程序是指在科学平衡纠纷当事人纠纷解决程序自主选择权与纠纷解决综合效应的基础上，通过为特定类型的纠纷设定行政调解前置程序，将行政调解程序设置成为其他纠纷解决程序启动前的必经程序，基于强制性的要求，将这些特定类型的争议导入到行政调解程序中加以解决。行政调解前置程序的设置可以充分发挥政府在纠纷解决方面的专业优势，弥补司法纠纷解决能力之不足，凸显政府纠纷解决主导功能，化解信访与司法纠纷解决压力。

以下四类情形的纠纷解决设定行政调解前置程序比较合适：

第一，专业技术类纠纷。在我国行业协会等社会自治组织发展还很稚嫩，尚不能足以完全承担行业治理职责的当下，通过对一些专业性、技术性很强的民事纠纷的处理设置行政调解前置程序，发挥行政服务功能，让行政机关介入纠纷处理，这样可以最大限度地发挥行政所具有的法院所不能相比的专门管理优势，有利于纠纷的迅速解决。例如，在知识产权纠纷、环境保护纠纷等处理机制中可考虑设置行政调解前置程序。《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发［2010］33号）也提出了明确类似要求，即对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，行政机关要主动进行调解。

第二，预备性、程序性行政自由裁量纠纷。对于预备性、程序性行政自由裁量行为，可以规定纠纷当事人在提起行政诉讼与行政复议之前，应当先申请行政调解，通过运用行政调解简易程序，对行政行为及时作出评判与处理，努力将当事人因寻求救济而对最终行政决策可能产生的不利影响降到最低限度，确保整个行政行为运行过程的稳定性、连续性与高效性，推进行政决策目标尽快如期实现。例如，针对查封、扣押等行政强制决定中的期限设定是否妥当问题，行政相对人就可申请调解。

第三，合理性存在异议的行政纠纷。对于仅涉及到合理性问题的行政纠纷的处理，则可设置行政调解前置程序。其主要理由：一方面，行政合理性法律关系具有行政自由裁量空间，行政机关具有调解余地与空间；另一方面，基于有限司法变更权原则，人民法院审理行政案件，一般只能对行政行为合法性进行审查，对于合理性则无权审查。因此如果纠纷当事人因为行政行为合理性问题而选择了司法救济的话，其救济目的势必不能实现，而通过行政调解前置程序的设置，则能够让行政机关制度化地先行介入行政争议，有利于快速解决纠纷。

第四，群体性纠纷。随着我国改革逐渐进入深水区，群体性纠纷也不断发生，由于群体性纠纷涉及人数众多且牵涉的利益关系错综复杂，一旦纠纷得不到及时有效化解，就可能会从一个单纯的个体事件迅速异化为影响一个地方和谐与稳定的重大公共事件。鉴于在群体性纠纷发生之后，单凭纠纷各方主体自身协调处理已不能达到化解纠纷的目的，因此在这样一种背景下，与纠纷处理相关的行政机关如果能够及时介入进行纠纷的调解就显得非常有意义，行政机关凭借行政公信力，积极组织纠纷各方代表人规范有序地进行诉求表达与协商妥协，对纠纷的解决显然是有益的。对于这一点，《国务院关于加强法治政府建设的意见》也提出了明确的要求，即对于涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，行政机关要主动进行调解。㉒目前有些领域已对此作出细化规定，例如，《交通运输部关于全面深化交通运输法治政府部门建设的意见》（交法发［2015］126号）规定，“对征地拆迁、企事业单位改制、行政审批政策调整等涉及人数多、影响面较大、可能影响社会稳定的重大事项，要建立群体性事件预防和调处预案，做到提前预防和主动化解。”《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》第31条规定，“行政机关在履行职责过程中发现纠纷时，应当告知当事人可以申请行政调解；对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，应当依职权主动进行调解。”

3．设定非行政主体申请调解行政争议下的调解程序强制启动模式。尽管根据行政调解自愿原则，在纠纷解决程序选择上，纠纷当事人通常可自由决定是否进入或者退出行政调解程序，自主认同或者否定调解结果，但这一原则并不能绝对化。例如，对于行政机关能否依职权强制启动调解程序这一问题，国外已有相关实践范例。一些国家或地区通过建立强制性调解制度，推动调解和多元化纠纷解决机制的建构、运作与发展。㉓参见范愉：《客观、全面地认识和对待调解》，载《河北学刊》2006年第6期。强制启动调解程序的制度设计是一种缓和纠纷当事人在调解程序选择上合意获得困境的立法策略，基于调解程序强制启动模式可以避免因达不成申请调解合意而导致调解程序被虚置的尴尬结局，能够使不愿意或存有顾虑的纠纷当事人坐到调解桌前，先尽量将纠纷解决程序入口扩大，而将出口委诸于纠纷处理的自然进展，通过对话和说服达到可能的自然而然的理性解决，消除纷争当事人的对立心理。㉔参见［日］小岛武司、伊藤真：《诉讼外纠纷解决法》，丁婕译，中国政法大学出版社2005年版，第54～55页。

目前，在我国行政调解制度尚未定型化、社会认知度还不够高的行政调解制度起步运行阶段，为了能够从国家层面上来主导推动行政调解制度实践取得突破性地进展，可考虑在特定阶段、特定情形之下，设定调解程序强制启动模式，允许行政调解机关在特定情形下依据职权来强制启动行政调解程序，制度化地将纠纷引导到行政调解程序中来解决，更好地发挥行政调解纠纷解决功能。应当说设定这一制度完全契合2006年10月中共中央作出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中所提出的关于“建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”的要求。

在何种情形下设置调解程序强制启动模式，就目前而言，可考虑在坚持自愿原则前提下，针对非行政主体申请行政调解下的案件设置调解程序强制启动模式，即只要非行政主体一方申请进行行政调解，行政调解机关就可以强制启动行政调解程序，而作为另一方当事人的行政主体则没有选择权，必须服从行政调解机关的决定并参与行政调解程序。非行政主体申请调解行政纠纷下的调解程序强制启动模式得以构建的法理基础在于：在特定情形下，行政调解制度具有性质双重性特点。一方面，行政调解是被用作解决行政机关与普通主体之间的行政纠纷，具有纠纷解决的工具特性；另一方面，行政调解程序运行的过程在本质上是行政监督权力运行的过程，对于作为纠纷一方当事人的行政机关而言，行政调解也是作为行政调解机关的上级行政机关对于作为一方当事人的下级行政机关进行行政内部层级监督的过程，具有行政权力监督特性。因此，基于行政权力监督特性要求，作为纠纷一方当事人的行政机关在行政调解程序启动问题上的自主权显然要大大弱化于普通主体，因为，在非行政主体申请调解的情形下，行政机关拒绝参与行政调解程序在本质上就是拒绝接受上级行政机关的层级监督，这显然是有损行政权威和政府公信力的，因此其没有行政调解程序选择权，同时，强制启动模式的延伸，作为当事人一方的行政机关也没有自主退出行政调解的权利。通过构建调解程序强制启动模式，可以促成更多的行政争议进入行政调解程序，充分发挥行政调解机关的行政能动性，更加积极主动地化解行政争议。这一机制的构建也从制度性质层面体现了行政调解与人民调解之间所存在的本质差别。这两种调解机制之所以存在差别，是因为针对民事纠纷进行调解时，纠纷当事人主体身份的完全平等性决定了调解程序的启动必须取得全体纠纷当事人的合意。如刘旺洪教授所认为：“行政调解法律制度基本原则的确立应当既要在基本精神上与《人民调解法》相一致、相衔接，又要关注和把握行政调解与人民调解的差别，体现行政调解的特点。”㉕刘旺洪：《论行政调解的法制建构》，载《学海》2011年第2期。

在强调行政调解应当坚持能动原则的同时，我们也需要一并防范因行政权力对于纠纷处理的强制不当干预而所可能引发的损害纠纷当事人利益问题。正如学者赵银翠所言，由于行政调解概念本身即存在着一种内在的紧张关系，即行政的职权能动主义与非权力行政作用下的当事人意思自治之间的矛盾，依规则治理与灵活解决纠纷之间的矛盾。因此，一方面，对于民事纠纷调解而言，行政机关介入进来，不可避免地会引发公权力与私权利、强制与自治之间的紧张关系，同时也会对原有国家权力的配置与彼此之间的关系产生重要影响，因此，我们在利用行政调解手段高效快捷解决各类纠纷的同时，也需要准确把握行政机关介入纠纷的限度与方式，以防将政府服务异化为政府不当干预。㉖参见赵银翠：《行政过程中的民事纠纷解决机制研究》，载《法学家》2009年第3期。另一方面，对于行政纠纷调解而言，虽然基于行政系统上下级行政监督的主动特质，行政机关具有了介入纠纷进行调解的正当性与合理性，但行政调解权力的不当干预同样也可能会引发一些负面影响，例如，可能会影响纠纷当事人程序选择权、抑制下级行政主体行政自主性发挥、增加纠纷当事人纠纷解决压力等。

（三）注重调解后续处理：拓展行政调解权力能动监督空间

行政调解制度所具有的能动性特质决定了行政调解所处理的争议，尤其是行政争议，是一个事件而不是单一案件本身。所谓事件是指既包括纠纷当事人之间的纠纷表象本身，也包括对引发纠纷发生的各种深层次问题的追问与处理，因此事件相较于案件本身往往更具有整体性与包容性。达成调解协议意味着当事人之间的利益关系得到了和谐解决，但这不意味着引发矛盾的各种原因与问题都已得到了根本解决。基于行政调解制度能动性的要求，行政调解机关完全不必局限于当事人诉求的解决，可以进一步从行政监督的角度，强化行政调解结案后续问题的处理，对调解过程中发现的各种共性和个性问题进行及时深入地关注处理，进一步拓展行政复议制度的能动性，增强行政调解制度规范预防功能。

应当说在行政监督功能拓展上，《行政复议法实施条例》所创设的行政复议决定后续处理制度值得借鉴。《行政复议法实施条例》第57条根据能动性特点创设了行政复议意见书、行政复议建议书这两种法律制度，为行政复议机关进一步发挥监督能动性提供了法定职权依据。从广义上来说，行政复议意见书和行政复议建议书都属于行政复议决定书范畴。通过行政复议决定书的不断完善，初步建立了双轨制行政复议决定模式。针对行政复议过程中与行政复议申请人相关的事项通过狭义行政复议决定的方式加以处理，而对于行政复议过程中发现的与行政复议申请人无关的事项的处理则通过行政复议意见书与行政复议建议书来加以处理，以此来实现维护申请人合法权益，纠正违法和不当行政行为，监督行政机关依法行使职权这三重价值目标，达到审理一案，规范一方的案件审查规模效应。因此，建议立法机关在制定统一《行政调解法》过程中，能够构建行政调解建议书与意见书制度，通过推动行政调解案后处理法治化，为行政调解制度监督功能的能动发挥提供广阔的制度空间。此外，还可以通过建立行政调解信息通报机制，进一步拓展行政调解制度功能，例如，《北京市行政调解办法》㉗《北京市行政调解办法》于2015年5月19日经北京市人民政府第80次常务会议审议通过，自2015年9月1日起施行。第8条规定，“行政机关在行政调解中发现可能引起治安案件、刑事案件或者其他影响社会稳定的争议纠纷，应当及时通知公安机关或者其他有权处理的部门。”《 江苏省劳动合同条例》㉘《江苏省劳动合同条例》于2013年1月15日修订，自2013年5月1日起施行。第46条规定，“县级以上地方人民政府劳动行政部门应当建立劳动关系矛盾纠纷排查机制，依法开展行政调解工作，促成当事人达成调解协议。对重大劳动关系矛盾纠纷应当及时报告同级人民政府，并通报有关部门。”

三、结语：让能动性特质进一步彰显行政调解纠纷过滤能力

目前，我国已有零星行政调解制度不同程度地体现了行政能动性要求，例如，《电力争议纠纷调解规定》㉙《电力争议纠纷调解规定》于2011年9月20日经国家电力监管委员会主席办公会议审议通过，自2012年1月1日起施行。第4条规定，“当事人可以向电力监管机构申请调解，电力监管机构也可以主动调解。”《江苏省行政程序规定》㉚《江苏省行政程序规定》于2015年1月4日经江苏省人民政府第49次常务会议讨论通过，自2015年3月1日起施行。第91条第1款和《湖南省行政程序规定》第116条第2款都规定，“行政机关可以根据公民、法人或者其他组织的申请进行行政调解，也可以主动进行行政调解。”《绵阳市行政调解工作规定》第12条规定，“行政调解可以由一方当事人申请，也可以由行政机关依职权提出。” 尽管如此，但在实践中，也有一些立法不仅没有强化积极能动精神的要求，反而在变相否定这一原则，不当地培植了行政机关直面社会矛盾的消极意识。例如，已废止的《道路交通事故处理办法》㉛《道路交通事故处理办法》由国务院制定，自1991年9月22日起实施，2004年5月1日被废止。第30条规定了公安机关对于交通事故损害赔偿的行政调解前置程序，即当事人在向人民法院提起民事诉讼之前，公安机关应当先召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解，而《中华人民共和国道路交通安全法》则完全废止了交通事故损害赔偿行政调解前置程序，将行政调解程序由前置必经程序改变为自由选择程序。㉜《中华人民共和国道路交通安全法》第74条规定，“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”实践证明，这一立法调整在将交通事故损害赔偿行政调解程序启动模式转变为依申请模式的同时，也直接将交通事故损害赔偿纠纷的处理全盘推给了法院，这样就直接导致了近年来法院受理的交通事故损害赔偿民事纠纷案件量呈现大幅增加趋势，使得本质上属于纠纷解决最后一道防线的法院最终被异化成了纠纷解决的第一道防线，司法审判变得不堪重负，而政府纠纷过滤功能则趋于失灵，纠纷解决制度功能配置呈现不断失衡状态。

在深化法治政府建设的宏观时代背景下，我国行政调解制度除应当具有化解纠纷这一传统功能外，还应当积极适应社会治理创新的要求，被适度赋予行政权力监督、行政指导等更多的法治功能。行政调解制度新的法治内涵与功能的彰显需要通过凸显行政调解制度的行政能动性，将积极能动的行政理念贯穿于行政调解程序启动、运行、调解协议执行、调解案后处理等行政调解制度实践的始终，实现行政调解工作人员由被动办案向能动服务与监督的观念转型，唯有如此，才能积极回应社会公众对政府权威的信赖，彰显行政调解制度的纠纷过滤与化解能力。

*本文系2012年教育部人文社会科学研究青年基金项目“社会管理创新目标下的行政许可后续监管问题研究——以信息均衡为视角”（项目编号：12YJC820122）；2015年中国法学会部级法学研究课题“行政许可后续监管制度创新问题研究”（项目编号：CLS（2015）D037）的阶段性研究成果。

**作者简介：徐晓明，扬州大学反腐倡廉制度建设研究所特聘研究员，南京大学法学博士后；沈定成，东南大学法学院博士生。