浅论我国宪法修改程序的完善

李凌云

【摘 要】 修宪程序有助于推动宪法内容的民主性，提高公民的法治意识，助力依法治国进程。本文针对目前存在的问题，提出完善宪法修改程序应从完善宪法修改提案程序、增设修宪公告程序、完善议决程序、明确公布程序等方面入手，以增强宪法的时代性与权威性。

【关键词】 宪法；修改程序；意义；问题；完善对策

宪法的修改程序，指的是宪法在颁布施行之后，由于其内容不适应社会实际，而由享有修宪权的国家机关或修宪组织对其内容作删除、增加或变更的一种方式和步骤。但是，本应发挥重要作用的修宪程序却在实践中存在一些问题。因此，对宪法修改程序的完善展开行之有效地探讨，既是一个探究如何保障宪法得到正常有效修改的理论问题，又是一个去怎样增强宪法本身的适用性、稳定性及权威性的现实课题。

一、用程序限制修宪权的意义

韦伯曾说过：“正当程序在欧洲五百年的法治进程中起过重要作用，其与法律职业并列被称为具有重要意义的法治的两个推动力。”[1]修宪程序作为一种特定的法律程序，具有优越的制度价值和现实意义。

1、修宪程序有助于推动宪法内容的民主性

通过合理有效的修宪程序，一方面修宪主体只能忠诚于法律和程序；另一方面，可以保障修宪主体自由地遵从公平正义的理念，不受其它无修宪权的机关、组织和个人的干涉。这样能最大程度考虑到社会方方面面的利益，保证宪法所修改的内容本质上是民主的。

2、修宪程序能够提高宪法修改的效率

利用特定程序来促进修宪的顺利进行，效率是必须加以考虑的重要因素。只有通过合理的程序，才能保证宪法修改工作沿着正确的路径运行。科学有效的修宪程序安排能减少人为认知的不足，减少修宪成本的错误支出和不必要的浪费，使修改方法更加合理化，进而达到一种相对理想的修宪效果。

3、修宪程序有利于提高公民的法治意识，助力推进依法治国

党的第十八届四中全会提出要全面依法治国，建设社会主义法治国家。这进一步明确了我国依法治国的大政方针政策。修宪程序的科学合理性本身就是一次很好的法治宣传教育，将正当合理的修改程序寓于修宪过程之中，将会对公民法治信仰的树立起到很大的促进作用。

二、现行宪法修改程序所存在的问题

正如钱端升、王世杰所说：“各国宪法关于修改程序的规定，彼此仍多歧异。为便利起见，我们可以把这个程序分作三层讨论：提案程序，议决程序，公布程序。”[2]在此，笔者亦大体按这种分类法对宪法所存在的问题加以探析。

1、修宪提案程序的不足

通过分析世界上各主要国家的宪法典，笔者发现有资格提出宪法修改提案的主体一般有以下几种：一是代表机关或特殊的修宪机关；二是其他国家机关，有些国家规定是行政机关享有修宪提案权，有的国家则是由国王、议员或总统提出；三是公民个人；四是政党。

我国宪法第62条的规定，修宪的提案主体是全国人大常委会或五分之一以上全国人大代表。很明显，提案主体过于单一，其他国家机关、社会组织和个人却没有这一资格。同时，代表的提案人员要求过多，要求在仅仅十多天的会期时间内达到近3000名人民代表中的五分之一才能提出议案，这在实践中比较难实现。

2、修宪议决程序的不足

“现行宪法修正案中存在的一些明显的失误和错误，不能不说与相关的程序的缺乏有直接关系。”[3]从修宪中的审议、辩论、表决等步骤来看，可以发现相关程序太过简单，缺乏确定性的规定。具体而言主要有如下几点：第一，未在辩论与表决之前设置宪法修改和审议的工作小组。第二，修宪草案应通过充分的协商后再进入审议程序，而宪法规范没有这方面的规定。实践中全国人大召开会议的会期都不长，各项议程安排得紧凑，就无法充分地讨论修宪这种重要的议案。第三，没有大会辩论程序的设置。第四，尚未对审议期限作明确规定，这不利于修宪的效率，可能造成程序的拖延。

3、公布程序的不足

公布修宪案的机关主要有以下三类：一种是由君主或国家元首公布；二是由代表机关加以公布；三是由行政机关予以发布。我国宪法没有专门的批准程序、公布程序的规定，这是立法的一项空白。在修宪实践中，我国也形成了一些宪法惯例，譬如，“我国目前是全国人民代表大会主席团以公告方式公布，并刊登在《全国人大常务委员会公报》上。”[4]如果把公布的主体予以法律化，应该能进一步增强修改后的宪法的权威性。

三、完善宪法修改程序的构思

通过上文分析宪法修改程序中存在的现实问题，借鉴国外修宪程序中的若干实践做法，就进一步改进我国宪法修改程序，提出以下几点对策：

1、完善宪法修改提案程序

我国修宪实践中，一般是中共中央提出宪法修正的建议案之后，宪法修改程序才得以启动。对此，针对修宪提案主体过于单一的问题，可以考虑把中共中央提案权法定化，或者以法律的形式赋予其他相关社会团体以提案权。也可以考虑将修宪提案权赋予全国人民代表大会会议主席团或一定数量代表团，并设置对应的提案程序。

2、增设修宪公告程序

修宪公告程序是一种亟需增设的程序，这是指修宪提议后，讨论决定前设立的将修宪提议公之于众的程序。将草案加以公告，能够最大程度让民众获得知情权，使修宪议案更加群策群力，保证修宪内容充分体现广泛的民意；也能通过民众对于修宪所形成的舆论来反映基层社会的声音和权利诉求，消除因修宪可能引起的社会冲突与矛盾。

3、完善议决程序

经过一段时间的修宪公告期，宪法草案就进入议决程序。议决程序一般应包括审议、辩论、表决三个具体环节，由于我国宪法、全国人大组织法及议事规则都没有对此明文规定，故应就审议、辩论，表决等方面的内容加以细化。

（1）成立专门的审议机关。成立宪法修改的日常工作机关，可以使一些代表团所提出的有建设性的建议被及时采纳，改善修宪的效果。因此，可以在修宪时成立宪法审议小组，最大程度接受审议意见并研究修宪案的合理性。

（2）设置辩论程序。真理往往是越辩越明的。对审议过程中所出现的分歧较大的问题，可在全国人大主席团的主持下举行大会辩论。设置辩论程序，能够对各方的修宪意见有深入的了解，进一步完善宪法修改的内容，且有利于增强与会代表表决的目的性和积极性。

（3）完善表决程序。该环节是修宪程序中极具关键作用的一个步骤，表决结果将直接决定该草案能否通过并成为有效的宪法。现行宪法仅规定了“宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过”，“全体代表的三分之二”，这在修宪实践中虽有明确的定义，但该宪法条文本身的模糊性易让人产生疑惑：“这里的全体代表是以出席会议的实然代表数还是全国人民代表的全体呢？”这不利于宪法的权威，故应该就此条文作出明确规定。

4、明确公布程序

将宪法修正案加以公布是修改条文生效的必经程序，在修宪过程中具有独特的地位。在实践中，则是由全国人大主席团以全国人大公告的方式公布。而宪法赋予了国家主席公布法律的职权。因此，国家主席亦有公布宪法这种具有最高效力的法律权力。故可以把国家主席公布宪法修正案的职责予以法定化。

四、结语

修改宪法是一项系统性、体系化的工程，随着社会的发展对宪法进行修改是一个促使宪法接续良性化发展的重要途径。通过修宪缓解宪法和社会现实的冲突对立局面，增强宪法规范与社会生活的契合性，使之良性化发展。对修宪程序的实然价值、现实不足、根源所在及如何去具体完善等议题作一个相对深入的剖析，无疑是使宪法修改程序良性化发展的关键举措。

【注 释】

[1] [德]韦伯著，王容芬译.儒教与道教[M].商务印书馆，1995.200.

[2] 王世杰，钱端升.比较宪法[M].中国政法大学出版社，1997.334.

[3] 刘茂林.论我国宪法修改程序的完善[J].政法论坛，2003.21（2）.