陕南秦巴山区移民搬迁工作的难点

陈辉

【摘 要】 文章对陕南汉中、安康和商洛三市移民安置工作存在的问题进行了调研分析：指出移民后续搬迁推动难，贫困户搬迁难、集中安置难、旧宅基地腾退难；移民生计可持续发展难：生计基础薄弱、后续产业发展缓慢、生活成本增加；移民社区管理难度大：社区物业管理难、社区管理定位难、垃圾污水处理难。对此，除了要加大资金投入外，还需要在政策制定、安置方式、社区管理和后续产业方面采取有效措施，因地制宜，确保移民搬迁工作有序开展。

【关键词】 陕南秦巴山区；移民搬迁；可持续发展；社区管理

2016年2月，笔者在陕南汉中、安康和商洛三市调研移民安置工作。调研发现，陕南移民搬迁工程在避灾避险、生态保护、经济社会发展等方面均取得了突出成绩，但伴随着移民工作的推进，在后续搬迁工作推动、移民可持续生计、移民社区管理等方面存在难点问题亟待解决。

一、移民搬迁工作推动难

1、贫困户搬迁难

虽然许多市县搬迁任务完成过半，但剩余对象的搬迁工作更难推动。以商洛市为例，五年来实施移民搬迁9.2万户34.9万人，分别占十年总任务的50.6%和51.2%。从具体移民类型来看，地灾搬迁和水灾搬迁户数达到十年总任务的80%，但搬迁的贫困户仅占总任务的41%。两灾户完成比例高，主要原因是这部分群体存在紧迫的生命安全问题，所以被列为十二五期间移民搬迁的重点工作对象。在十三五期间，贫困户搬迁的推动工作具有较大难度。虽然政府针对特困户实施交钥匙工程，建设50左右平米的房屋并完成装修，让特困户免费迁入新居，但问题在于，家庭人口偏多的特困户嫌居住面积小而不愿意搬迁。对于一般贫困家庭来说，尽管可获得5万元左右的资金补助，但无法筹集剩余房款和装修费用，加上这部分群体家庭生活还高度依赖土地和山林，所以搬迁意愿不强烈。按照基层干部的说法，几年来，有一定经济实力、搬迁意愿强的群众已经搬得差不多，剩余农户经济实力普遍不足。如何让这些农户搬得动，是接下来移民工作的难题之一。

2、集中安置难

目前陕南移民安置方式以集中安置为主，这不仅有利于集约利用土地，还可以降低基础设施建设成本。但是，受陕南山区地理条件的限制，可供集中连片安置的土地资源紧缺，成为限制移民安置工作的又一个难题。安康市有关部门表示：经过五年的移民搬迁实践，能够用于搬迁安置的大块土地都已规划为集中安置点，新点选址越来越难。如何结合地区实际，适当提高分散安置的比率，实施更加灵活多样的安置方式，是十三五期间推动移民工作的客观要求。

3、旧宅基地腾退难

移民搬迁后，开展宅基地腾退工作有利于实现土地综合利用。按商洛市国土部门测算，如果全市近五年拆迁户旧宅基地全部腾退，可复垦1.65万亩。但目前陕南移民搬迁后的宅基地腾退工作总体上并不顺利，主要原因是旧房对一些移民户来说还具有一定的生产生活功能。例如，有的家庭年轻人搬下山，但老人依然住老房子；有的农户在农闲时住山下，农忙时还住山上；有的农户依然在老宅里放置农具或养殖牲畜。此外，一些农户新购住房的产权证尚未办妥，他们顾虑较大，不愿拆除旧宅。这些现实原因，大大降低了农户拆除旧房的积极性，增加了宅基地腾退工作的难度。

二、移民生计可持续发展难

1、生计基础薄弱

如何有效解决移民安置后的农户生计问题，让移民户实现“稳得住、能致富”，这是移民工作的重中之重。目前，陕南移民户普遍面临生计问题的挑战，主要原因之一是他们移民前的生计基础就普遍薄弱。一方面，受土地规模、种植结构、水利条件限制，农业收入有限，另一方面，频发的自然灾害使一些山区农户长期处于“受灾-重建-再受灾”过程，生计极其脆弱。此外，移民安置耗费了农户近年来的资产积累，不同程度削弱了农户的生计能力。

2、后续产业发展缓慢

移民搬迁前，农户的家庭经济普遍具有“半工半耕”的特征，生活依靠农业和务工收入。移民搬迁后，部分农户失去土地，更加依赖务工收入。虽然各市县按照“靠园区”的思路建设安置小区或通过“建园区”的方式来增加移民户的本地就业机会，但是受区位和产业发展潜力的影响，劳动密集型产业发展缓慢，虽有农业企业进入，但是吸纳劳动力有限，且具有季节性。一些村镇提供优惠条件鼓励农民创业，但是受资金、规模、经验、技术、市场的限制，创业前景不乐观，短期内农民创业还难以成为解决农民生计问题的主要途径。

3、生活成本增加

移民户集中居住后，打破了原有以土地为基础的低消费生活方式，不仅粮食、蔬菜的自给率降低，燃料、用电、饮用水等费用同样增加，提高了生活总成本。在收入增长缓慢的前提下，生活成本增加将进一步降低移民户生计的可持续性。

三、社区管理难度大

1、社区物业管理难

目前移民新村的物业管理主要有两个模式。一个是委托物业公司管理，向农户收取每月100元左右的物业费。这种模式的难点是收费困难。一方面，住户不适应这种收费管理的模式，另一方面，农户生计不稳定性降低了农户的支付能力。另一种物业管理模式是依托社区服务中心，由政府承担物业管理费用。虽然这种模式受广大移民户欢迎，但是大大增加了地方政府的财政负担。以安康市白河县天逸社区为例，每年正常运行的开支需要30万元投入，极大增加了政府财政负担。从长远来看，这种模式亦难以持续。

2、社区管理定位难

物业管理难题的深层次原因是移民安置区的社区定位问题。一方面，移民安置区不同于传统的农村社区，在环境卫生、社会治安方面有精细化管理的需要；另一方面，安置区不同于城市居民区。城市居民生计能力较强，普遍具有市民化的生活习惯，教育程度相对高，能够支付一定的物业管理成本，便于城市社区的精细化管理。但移民社区居民生计不稳定，短期内无法适应市场化的社区管理模式。此外，部分移民户土地和山林在原居住地，人户分离也为移民社区管理带来了挑战。

3、垃圾污水处理难

摆在社区管理面前的另一个棘手问题是集中居住后的生活垃圾和污水处理问题。受基础设施资金的限制，一些移民新村尚未配套污水处理设施。尽管个别社区已经建成，但囿于日常运行成本高，相关设施处于闲置状态。垃圾处理的问题同样紧迫。一方面，受物业管理水平的限制，垃圾清理工作不到位；另一方面，绝大多数社区采用直接填埋方式处理生活垃圾，无疑会进一步带来污染。垃圾处理和污水问题如果不能很好解决，不仅污染当地生态环境，还会危及南水北调工程的水质安全。

总之，十三五期间陕南移民搬迁工作还面临诸多挑战。对此，除了要加大资金投入外，还需要在政策制定、安置方式、社区管理和后续产业方面采取有效措施，因地制宜，确保移民搬迁工作有序开展，推动新时期的陕南的新型城镇化建设和避灾扶贫工作。

【作者简介】

陈 辉（1981.4-）男，辽宁人，西北农林科技大学农村社会研究中心讲师，研究方向：农村社会学.