广东省林业系统自然保护区治理问题初探

□麦晓斐

（华南农业大学广东广州510642）

广东省林业系统自然保护区治理问题初探

□麦晓斐

（华南农业大学广东广州510642）

自然保护区是林业治理体系的一个重要组成部分，积极推进自然保护区治理体系和治理能力现代化建设，是自然保护区的重要任务。通过对广东省林业系统自然保护区存在的治理问题进行探讨，从强化法治意识、重塑林业制度、加强队伍建设、加大外部合作、提高群众认可度等多个方面提出建议与意见。

自然保护区；林业治理；治理体系；治理能力

本文DOI:10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.02.33

广东省林业部门已建立各种类型、不同级别的自然保护区270个，总面积124.51万hm2，约占全省国土面积的6.93%。其中国家级自然保护区8个，省级自然保护区50个，市、县级自然保护区212个。自然保护区作为生态环境最重要、自然资源最珍贵、生物多样性最丰富、生态红线保护级别最高的区域，迎来了前所未有的重要战略机遇。习近平总书记在《关于第八次全国森林资源清查结果的报告》上做出重要批示，要求林业部门全面深化林业改革，创新林业治理体系［1］，这为林业改革发展指明了方向。

自然保护区主要由政府承担投资、建设和管理，在实际管理工作中，其管理水平往往不能满足经济发展和人民生活的需要，原因一方面是政府对保护区的支出有限，另一方面是缺乏行业竞争，导致管理效率低下。在新的经济社会发展形势下，自然保护区的建设和管理，必须紧跟社会经济的变革做出改变。

1　治理现状

1.1硬件投入方面

2010-2015年，广东省财政累计安排自然保护区建设专项资金1.33亿元，其中林业自然保护区1.07亿元。随着资金的持续投入，广东省自然保护区的办公设施和设备等硬件条件进一步改善，省级以上自然保护区中，8个自然保护区建设了数字化监测与管护平台，半数以上开展了以宣教中心和生态教育径（园）为主要内容的科普宣教体系建设。

广东省初步构建了以省自然保护区监测中心平台为核心、各国家级自然保护区为支点的信息化体系主干网络，建立了基于地理信息系统、视频监测、资源管护、信息管理多功能为一体的平台系统，使之成为自然保护区信息化应用的载体，初步实现了自然保护区统一监管、互联互通、信息共享等预期目标。

1.2制度管理方面

“十二五”期间，广东省林业厅制定印发了《广东省自然保护区数据库建设规范》、《自然保护区管理基础数据采集规范》，编制了《广东自然保护区数据采集标准》，按点、线、面不同空间尺度对88项基础数据因子制定了采集标准，并完成了第一轮收集、整理、入库工作。2015年，广东省林业厅以自然保护区规范化建设为契机，组织制定了《广东省省级自然保护区建设专项资金管理办法》，出台了《广东省林业自然保护区有效管理评价办法（试行）》、《广东省林业自然保护区建设专项资金项目验收办法（试行）》和《广东省林业自然保护区科普宣教系统建设导则（试行）》。利用卫星遥感监测技术对自然保护区的开发建设活动进行核查，利用数字化、信息化技术开展生态监测，启动自然保护区生态公益林资源数据库建设，利用新技术提升自然资源的管护水平。

1.3人才队伍方面

“十二五”期间，通过公开招聘，全省国家级、省级自然保护区共录用工作人员63名。截至目前，全省国家级、省级自然保护区实有在编人员556名，其中管理人员309名、专业技术人员166名，具有博士学历2人、硕士（研究生）以上学历27人，占总人数的5.2%；本科以上学历248人，占44.6%；大专以上学历210人，占33.8%。专业技术人员比例逐年加大，自然保护区管护队伍素质不断提升。

1.4监测、科研方面

在生态监测方面，象头山自然保护区以无人机作为空中平台，以机载遥感设备对山地、森林植被和湿地生态开展了监测，南岭自然保护区利用红外摄像技术对野生动物开展了监测，并拍摄到赤鹿、野猪、豹猫等多种野生动物。在科研成果方面，历时近4年野外调查的“广东南岭国家级自然保护区植物综合调查研究”项目，共采集植物标本8 000多号，其中经鉴定共发现了7个新种，发表了16篇论文，出版了《南岭植物物种多样性编目》《南岭珍稀植物》《南岭国家级自然保护区植物区系与植被》3部专著，收录了自然保护区内高等植物3 760种，其中有783种为该区的新增种类。

2　存在的问题

2.1治理体系不顺，专业人才缺口庞大

当前广东省自然保护区治理体系仍停留在政府主导模式，市场和第三方参与体系尚未建立，传统林业管理体系仍没有理顺内部关系，没有明确省、市、县三级的具体管理权限，管护责任主体与行政执法主体不一，人事管理和行政管理与地方相互脱节，从而导致自然保护区治理功能碎片化。尽管当前在有效管理评价、科普宣教、数据库建设及管理等多个方面已逐步完善了规章制度建设，但自然保护区治理体系尚未健全，部分工作仍然缺乏标准化的行动指引，地域差异依然明显，使得林业治理体系效能发挥大打折扣。

不少自然保护区管理仍停留在较低层次圈地式、巡护式管理，利用信息化、数字化等新技术开展资源管护的程度还较低。部分自然保护区没有学术带头人和专职的科研监测人员，监测样地、样带和样线不健全，没有建立健全科研监测档案，无法准确掌握主要保护对象和重点保护物种的数量及动态信息。利用卫星遥感、无人机监测、地理信息系统等先进技术，开展野生动植物资源调查和生态监测，需要大量高层次林业信息化人才以及基层林业信息化人才作为支撑，而当前相关专业人才匿乏，特别是现有的技术人才体系暂时还无法满足并支撑广东林业信息化未来的发展步伐。

2.2监管工作不足，违规活动时有发生

2015年，国家林业局利用卫星遥感对全国林业系统国家级自然保护区进行专项监督检查。广东省林业系统国家级自然保护区共发现多处开发建设活动点，包括电站设施、工矿用地、旅游设施和道路、码头、养殖场等，省厅依法进行了严肃查处，并责令限期整改。另外，周边社区居民未经允许在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石，不法商人在核心区和缓冲区内违法开展水（风）电开发、房地产、旅游开发等活动时有发生，自然保护区管理部门对涉及自然保护区的违法、违规建设活动监管不严，对于实验区内未批先建、批建不符的项目，责令整改工作落实不到位，致使自然保护区内自然资源遭受破坏。

2.3信息交互不够，外部合作范围局限

由于自然保护区管理事务的复杂性和专业性，加上广东省林业资源空间分布不均衡，林业信息孤岛问题严重，特别是基层林业治理。按照信息化技术的发展趋势，大数据、云服务、“互联网+”思维在社会各界的不断深入，广东省自然保护区信息化建设需要目前从单一的特定平台向统一、开放、多元的共享平台发展。

投入不足是制约自然保护区生态产品供给能力的主要因素，各个自然保护区的投入力度不均，进一步拉开地区差异，不利于社会和谐。当前自然保护区的融资模式单一，部分自然保护甚至没有社会资金的投入，尚未建立有效吸纳社会资本的金融支持制度和税收扶持制度，无法满足生态建设的需求。另外，在无法自行配备齐全的科研人员和科研器材的情况下，自然保护区需要借助林业科研单位和企业的优势，进一步完善本底资源调查，提升科研成果转化率，促进科技成果产业化。

2.4硬件投入薄弱，宣教工作效果欠佳

宣教工作对提高人们对自然保护区重要性的认识和公众参与度，特别是当地群众的认可度发挥着重要作用。当地群众靠山吃山的陈旧观念，常常会导致有意无意的自然资源破坏行为，只有通过广泛的宣传教育和深入的合作机制，才能从根本上消除破坏因素。目前部分自然保护区标识系统、标桩标牌、工装设计不够规范，保护站、宣教中心、生态教育径的设计与建设标准不高，解说系统还不完善，宣传出版物较少，宣教活动不多，自然保护区的功能和作用未能得到充分发挥。

2.5林地补偿不足，社区认可度有待提升

广东省省级以上自然保护区中，尚有3万多hm2自然保护区林地尚未纳入生态公益林管理，纳入生态公益林的，其补偿标准低，与周边林地租金相差太大，使得偷伐现象依然猖獗。自然保护区周边社区群众存在基本合法的生产生活行为，因而难以完全禁止其对自然保护区内资源的利用，自然保护区注重的是社会效益和生态效益，而周边社区群众的生产活动则遵循着兑现最易和成本最低原则，对于难以监管或产权不清的自然资源，存在着明显的廉价滥用倾向，尽管大部分自然保护区设定了社区共管机制，但社区群众的政治参与度不强，使得社区认可度无法进一步提高。

3　建议与意见

3.1强化法治意识，树立依法行政理念

法治是治理体系和治理能力现代化的集中体现。强化干部队伍法治意识，需要以“责任本位”理念取代“权力本位”理念，以强化管理者的责任为基础，以保证被管理者的利益为依归，管理自然保护区内事务。通过对管理人员进行培训和轮训的形式，加强其对法律知识的学习，实行定期考核制度，将考核结果与薪酬待遇、职位晋升挂钩，形成一种长效机制。使干部队伍以自然保护区的工作职责为价值取向，以群众利益为主要目标，以法治、民主为重要工作准则，牢固树立法治观念，为自然保护区治理工作做出贡献。

3.2重塑林业制度，构建林业治理体系

“加快建立健全生态资源产权制度、生态资源监管制度、自然生态系统保护制度、生态修复制度、生态监测评价制度、森林经营制度、生态资源市场配置和调控制度、生态补偿制度、财税金融扶持制度”，是国家林业局为实现林业治理体系和治理能力现代化提出的要求，也为自然保护区构建治理体系提供了方向。自然保护区在重塑林业制度时，对已有却不适应当前社会发展趋势的制度，要及时完善；对存在缺失的制度，要根据广东省林业系统自然保护区的现实情况，制定符合省情、区情的方针政策，在不断总结中逐步健全。

3.3加强队伍建设，提升林业治理能力

培养适应市场经济和林业全球化的高素质干部队伍，要注重发挥目标引领的作用，培养班子的担当精神和标杆意识，要坚持民主决策，营造“干实事、实干事”的内部氛围，提升班子的向心力。要对全年工作任务实施量化管理，注重制度规范的落实，做到以制度管人。要加强业务能力的提高，加强依法行政和自然保护区管护水平。要健全人才流动机制，多渠道引进高水平专业人才和经营管理人才，为林所用。加大外部合作，增强生态产品效能

积极引进市场机制，使社会资本在资源配置中发挥积极作用。以国有林场为基础建立的自然保护区，在经营森林公园时，可把经营权和所有权分离，建立旅游开发公司，按照现代企业要求，以市场为导向进行旅游开发。设立股东会、董事会和监事会等规范的机构和有效的制度，聘请专业经理人，并通过选派职工代表参与自然保护区决策的共同制定，使决策公开民主，既有利于对自然保护区治理工作的监督，也有利于职工对决策的参与和理解，减少误解和冲突。

加强与科研院校的合作，建立健全监测样地、样带和样线，并充分利用卫星遥感、无人机监测、地理信息系统等先进技术，开展野生动植物资源调查和生态监测，尽快摸清自然保护区资源本底，掌握野生动植物动态变化情况。同时，完善科研监测档案，逐步建立野生动植物基因库及资源数据库，为科学管理提供决策依据。

3.4创新宣教途径，提高群众认可度

自然保护区治理工作重点在基层，关键靠群众。创新宣传教育途径，充分发挥人民团体、群众组织、社会组织的优势，凝聚多方力量，化解矛盾和纠纷。要主动适应经济社会发展的新要求，善于依靠基层组织和广大群众，提高预防化解社会矛盾的能力和水平［6］。要健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的社区管理服务体系，扩大有序参与、加强议事协商、推进信息公开、强化权力监督，加强群众法律意识，提高其自我管理、自我服务水平，提高群众生活水平。

［1］赵树丛.在生态文明体制改革中加快建设有中国特色的林业制度——深入学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设重大战略思想［J］.林业资源管理，2014（06）∶1-6.

［2］广东南岭自然保护区发现七个植物新种［J］.生物学教学，2014（10）∶77.

［3］苏杨.中国西部自然保护区与周边社区协调发展的研究与实践［J］.林业与社会，2005（01）∶27-34.

［4］陈国权，王勤.责任政府∶以公共责任为本位［J］.行政论坛，2009（06）∶15-19.

［5］赵树丛.加快林业治理体系和治理能力现代化充分发挥生态林业民生林业强大功能——在全国推进林业改革座谈会上的讲话［J］.林业资源管理，2014（05）∶1-6.

Prelim inary Study on Managem ent Problem s of Forestry System Nature Reserve in Guangdong Province

Mai Xiaofei

（South China Agricul tural University，Guangzhou 510642，Guangdong，China）

Nature reserve is an impor tant par t of forestry management system. Actively promoting the modernization construction of its management system and management abil ity is a signi f icant task for the reform of nature reserve.Through the discussion on management problems of forest ry system nature reserve in Guangdong province.This study puts some suggestions on the st rengthening of rule of law consciousness，the rebui lding of forest ry system，the st rengthening of the team const ruction，the expanding cooperation of outside wor ld and the improvement of people approval.

nature reserve；forestry management；management system；management abil ity

1004-7026（2016）02-0055-03中国图书分类号：S4；S769

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