论新时期农村基层党建的固本强基之策——基于河南X市、Y市实地调研的思考

陈自强，杨雪媛

（贵州民族大学 管理学院，贵州 贵阳 550025）

论新时期农村基层党建的固本强基之策
——基于河南X市、Y市实地调研的思考

陈自强，杨雪媛

（贵州民族大学 管理学院，贵州 贵阳 550025）

党的十八大报告为新时期农村基层党建指出了新的战略方向。通过对河南省具有典型性的两市进行深入调研，为把握农村基层党建的基本格局和经验积累了较为丰富的资料。当前农村基层党建在重制度建设、重机制建设和重方法创新上呈现了新的特点，但是，也存在观念转变难、党建内容落实难、党建成本控制难、党建资源利用难等现实困境。转理念、固基础、建制度、造环境是新时期农村基层党建亟需大力推进的固本强基之策。

农村基层党建；村民自治；党群共建

党的十八大报告指出：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。要坚持立党为公、执政为民，加强和改善党的领导，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，保持党的先进性和纯洁性，增强党的创造力、凝聚力、战斗力，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”[1]目前，学界对农村基层党建的探讨，主要集中于对农村基层党建模式和党建工作创新的探讨。对于党建模式，有学者指出十六大以来主要有公推直选、支部加协会（合作社）、三级联创、统筹城乡等党建模式[2]。对于党建创新，则既有从经验上总结党建创新工作的[3]，也有对创新党建工作机制进行思考的[4]。为了解当前党的基层党建的现状和问题，总结经验，分析和把握基层党建面临的新挑战，课题调研组深入河南X市、Y市实地调研，以访谈、座谈、个案调查为手段，先后召开县、乡、村三级座谈会11次，走访基层党建典型村庄5个，掌握了较为丰富的第一手资料。

一、农村基层党建取得的基本经验

（一）重制度建设

1.群众参与制度。为增强群众参与，两市均引进吸收了“四议两公开”①制度。该制度由河南邓州市“4+2”工作法成功总结而来。这项制度重在群众参与，在村民自治实践中，把民主决策权赋予群众，把基层党建与村民自治相结合，真正做到还政于民。[5]例如，在河南X市，通过近三年的“四议两公开”制度，群众参与解决了农村低保扩面、道路维修、计生证审批等重大事件3746次，制定村规民约233个。

2.村务监督制度。从2010年起，两市普遍推行了村务监督委员会制度。其做法是，成立由三人组成的村民监督委员会，选举工作与村委会换届选举同步进行，主任由村支书或纪检委员来兼任，独立行使监督权。该制度重点是让监委会对 “两委”进行监督，包括对党的路线、方针和政策的贯彻执行，村民大会和村民代表大会决议的执行，对村民主决策、村务和党务公开情况、村财务管理情况、村集体经济情况等实施监督。

（二）重机制创新

1.“四议两公开”运行机制。这既是制度，也是一套工作机制。该机制能解决农村基层党支部中“一言堂”、“家长制”等作风，也能破解村“两委”班子形不成合力的难题。[6]例如，在河南X市，该机制已成功解决的涉及新农村建设、信访稳定、群众搬迁

安置等热点难点问题600余件，并维护了基本的公开、公平。

2.“一问双述双评三公开”考核机制。“一问”就是问政于民；“双述”就是村支部书记、村主任述职述廉，村两委干部述职述廉；“双评”就是群众代表评议、党员评议；“三公开”即“一问双述双评”结果公开、党务公开、村务公开。例如，在河南X市，将该机制量化为千分制，把基层组织建设、党风廉政建设、村级财务、农业产业结构调整、精神文明建设、信访稳控工作、计划生育工作、民生工作等十大项，每大项100分，进行量化考核，年终兑现村干部的绩效工资，并与考评结果挂钩，提升了村级组织的执行力。

（三）重方法创新

面对利益分化、社会冲突、人口流动等新情况、新问题，需要注重创新党建方法来应对挑战和适应形势。

1.实施民事村办，做好社会服务。为解决农村基层党组织服务少、服务难的问题及服务的形式、方法、内容针对性差、效果差的问题，两市建立起了“民事村办”服务体系。其形式有群众工作室、“农事村办”服务站、“民事村办”服务中心。做法是提供法律服务、文化娱乐、卫生医疗、信息发布、信息咨询和证照代办等服务项目，解决服务功能中的“不便、不畅、不优”问题，实现了“村干权限范围内的立即办、涉及上级部门的帮助办、群众有难的上门办、百姓无暇的代替办、跟踪服务的主动办”。

2.推进信访评估，抓好源头维稳。为从源头上减少或解决信访压力和增强民主决策，河南Y市创新了信访评估。其做法是，由主管部门或责任单位牵头，运用事前静态评估、事中动态跟踪问效、事后结果总结完善的方式，打造县、乡、村信访评估网络，采取公众参与、专家论证、政府决策相结合的方法。该方式通过分层评估、纳入审批、倒查机制、奖惩机制等运作程序，从源头上避免或减少损害群众利益的重大事件发生。

二、农村基层党建固本强基之策的基本路向

针对目前农村基层党建中普遍存在的观念转变难、党建内容落实难、党建成本控制难、党建资源利用难等现实问题，当前农村基层党建需从“转理念、固基础、建制度、造环境”四个角度来找准基层党建未来的发展方向和着力点。

（一）转理念

1.从“全能”到“核心”。首先，把握核心型政党理念观。核心型政党是与全能型政党相对应，为“统揽全局、协调各方”，而不是事无巨细、大包大揽的政党。其次，坚持“把方向、议大事、聚民心”职能理念。这需牢牢坚持党组织有限职能观念，认识到党的职能重点在强化思想政治引导、服务党员群众和发挥党员干部先锋模范作用上，认识到社团组织力量为辅助力量，需整合和聚集到基层党组织周围，发挥其依法维权、宣传引导、志愿服务等公共服务活动上。再次，树立“有所为、有所不为”工作观念。基层党组织必须从党政不分和“党管一切”的观念中解放出来，认识到党的权力和范围要有所收缩，做到重点突出、张弛有度，有所为和有所不为相结合。要言之，需认识到核心型领导要以经济建设为主战场、以社会建设为载体、以社会服务为目标、以惠农政策为主渠道，要把党建融入经济发展、社会管理、社会建设中去，而不是凌驾或剥离。

2.从管制到治理。在处理党与社会关系上，应当树立从管制到治理的思维。首先，树立多元治理观，在多元中求主导。在提供公共服务上，党应扬弃单一治理观，采纳多组织体系治理公共事务的多元治理观，并在多元中发挥党组织主导作用。多元治理观强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态。该治理观强调的是一种多主体、多方式、上下互动共同管理公共事务的协作过程。其次，应确立善治观，在主导中促进多元治理。这需要明确认识到善治观强调的是合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性等特征，在善治中推进多元治理。这要树立韧性维稳观，在对农村基层社会矛盾冲突上，思维上应以民主恳谈会、参与式治理、政治沟通的方式解决问题。

（二）固基础

1.巩固组织基础。首先，要巩固基层党组织的经济基础。针对当前基层党组织经费紧张，应当大力发展集体经济，加大转移支付力度，从财政和经济上大力充实其经济能力。其次，要巩固基层党的组织基础。这需要对基层党组织的人员结构进行充实和调整。通过公开选拔大学生村干部和机关党政干部去充实基层组织，集中整顿组织力量涣散的基层党组织，要选好班长和配强班子，切实提高基层党组织的凝聚力和战斗力，增强基层党务工作者的政治理论素质和思想道德觉悟。

2.巩固群众基础。首先，要联系群众。这需要建立基层党员联系群众责任制，村级干部重点联系困难农户，村小组干部联系一般农户。同时，要加强干部群众交流机制，利用现代通讯手段如短信、飞信、手机报、QQ、微博等交流媒介，强化联系考核监督，如运用记民情日志、干部走访IC卡考勤等多种方式，

巩固群众基础。

（三）建制度

1.建立党建经费预决算制度。首先，要建立党建资金民主预算制度。从资金立项到资金拨付、资金评估，都纳入到民主决策的规范化渠道，通过预算民主程序，由党代表大会来审议和批准党建资金的使用。同时，对党建经费的使用，建立审计监督制度，纳入审计监督日常范围。其次，建立以绩效评估为基础的决算制度。为此，需建立隶属于党代会的党建资金专门委员会，负责评估和管理党建资金。该委员会的职责在于，确保党建资金专项运行，确保党建资金拨付和落实到位，避免资金使用随意性。同时，要建立干部待遇保障制度。该制度需扩大地市级财政向基层倾斜的力度，每年须安排专项财政资金进行转移支付，不仅确保按时足额发放基层干部误工补贴，同时，还需县级财政投入，建立适当的误工补贴年增长机制。

2.建立城乡党建资源共享制度。党的十七届三中全会明确指出：“健全城乡党的基层组织互帮互助机制，构建城乡统筹的基层党建新格局”，有必要建立城乡党建资源共享制度。首先，要建立人才交流共享机制。由现在单向的下派驻村干部，变为双向的城乡干部挂职交流，让农村党员能有到县乡党组织锻炼和学习的机会。其次，要建立区域性、社区性组织管理机制。打破目前城乡基层党组之间的条块分割和封闭，建立条块共管的组织管理模式，加强组织间的横向功能联系。[7]再次，建立组织资源共享机制。可充分利用城市社区、产业园区、先进企业等优势，以城乡共建为平台，建立定点联系机制，帮助农村基层党组织在建章立制、活动阵地建设、干部培训、人才开发等方面实现提升，加强党建信息城乡共享、资源合理流动。

（四）造环境

1.营造较为宽松的舆论环境。舆论环境既是广大民众进行利益表达的重要方式，也是基层党组织了解社情民意的重要渠道。一方面，要允许舆论建言献策。基层党建的各项工作离不开群众的支持和参与，而舆论参政是其重要环节。要充分调动民众参与基层党建的积极性，让群众知晓和关注基层党建活动。[8]另一方面，要加强舆论监督。加强舆论监督，鼓励基层群众对党建工作提出批评和意见，开辟群众意见发表栏，群众也可通过电视、报纸、手机、网络等媒体进行监督。

2.营造党群共建的社会环境。首先，要营造社会组织环境。针对河南社会组织发育程度低下的问题，就需要先从外部引进专业性社会组织，在学习和借鉴其管理和运作经验基础上，降低社会组织登记门槛，并由政府提供公共服务平台和设施，孵化并培育起一批公益性社会组织，通过政府购买公共服务项目和以奖代补的形式，鼓励和引导社会组织发展壮大。在此过程中，逐步建立和完善第三方机构评估机制，监督其他社会组织的服务质量，促使社会组织可持续发展。[9]其次，要营造社会信息环境。这需要建立信息沟通平台，成立公共信息服务中心，由专业化社会组织或企业负责日常运行，实现信息的分类管理与沟通交流。该中心既上传群众声音和诉求，也发布政策法律、公共安全、灾情预报、民情服务等信息，还负责实施民意测验，利用现代网络技术将信息服务中心与民众信息终端如电脑、手机、座机电话等对接。

注释：

①“四议两公开”的内容是，“四议”指党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”指决议公开、实施结果公开。该工作法由河南省南阳邓州市率先提出。详情可见百度百科：“‘四议两公开’工作法”词条，http://baike.baidu.com/link?url=Qy9X9cf-vku9ow8YFpAmUU7Ky 7SGg4qJS_2zPN8LBcS1CLFil2VIIGkK8YJUS4iVhKtRBo4SJHx5Om31lf TZRq.

[1]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京:人民出版社,2014.

[2]陈浩天.中国基层民主运行逻辑与反思:以村民自治的发展走向为检测视角[J].探索,2011,(5).

[3]王建国,周华平.党的十六大以来农村基层主要党建模式比较研究[J].当代世界与社会主义，2013,(3).

[4]陈浩天.政府民生治理:公共权力的合法性运作与演进谱系[J].湖北社会科学，2015,(8).

[5]韩强.基层党的建设重在创新[J].理论探索，2007,(2).

[6]衣启岩.创新农村基层党建工作机制[J].党建研究，2009,(6).

[7]陈浩天.农户土地流转需求意愿的假设证伪与模型建构：基于全国20省236村2998个农户的实证调查[J].干旱区资源与环境,2015,(10).

[8]陈浩天.回应性治理:农户需求与国家政策整合的基层面向[J].西北师大学报(社会科学版)，2014,(6).

[9]王虹.十六大以来党建理论创新的辉煌成就与历史经验[J].新视野，2014,(1).

（责任编辑：王友才）

本文为国家社科基金2012年度青年项目“西部多民族地区城乡结合部治理研究”（项目编号：12CZZ057）、国家哲学社会科学2013年度青年项目“西部民族地区贫困县政府公共服务能力研究”（项目编号：13CZZ026）的阶段性研究成果。

D267.2

A

2095—7416(2016)05—0100—03

2016-09-23

陈自强（1981-），男，四川宜宾人，政治学博士，贵州民族大学管理学院副教授、硕士生导师，主要从事农村基层政治研究。杨雪媛（1993-），女，贵州遵义人，贵州民族大学2016级民族地区行政管理专业硕士研究生，主要从事行政学理论与实践研究。