新型城镇化建设过程中农民平等权保护问题研究

刘富升， 孙一海

（1.江苏省启东市合作镇人民政府，江苏 启东 226000；2.山东孙一海律师事务所，山东 烟台 265200）

新型城镇化建设过程中农民平等权保护问题研究

刘富升1， 孙一海2

（1.江苏省启东市合作镇人民政府，江苏 启东 226000；2.山东孙一海律师事务所，山东 烟台 265200）

农民的平等权一直面临普遍缺失的困境,与农民息息相关的经济平等权、政治平等权、社会平等权和文化平等权等权利都未能得到有力保护和全面保障。农民平等权受到损害，大多是因为城乡二元结构根深蒂固、政府权力滥用、农民自我保护能力不足等原因。我国政府需要通过新型城镇化建设过程中有效、合理、科学的发展方式，通过提升政府服务，强化司法保障，树立权利意识，实现实质平等途经，让农民主体地位在新型城镇化建设中得到保障，全面充分地保护农民的平等权。

新型城镇化建设；农民平等权；城乡差距；宪法保障

平等有两个基本的含义：一是指人们在社会、政治、经济、法律等方面享有相同的待遇，没有特权；二是泛指地位平等。[1]平等的理念是一种自然而然的、作为公民应该享有的政治与国民待遇。长期以来，农民的平等权一直面临普遍缺失的困境,与农民息息相关的平等权主要包括农民的经济平等权、政治平等权、社会平等权和文化平等权等权利，而这些农民应当享有的平等权因为很多因素大都受到一些不合理因素的限制。我国政府需要通过新型城镇化建设使农民的地位得以改善，使农民的权利得以保障，使农民的诉求得以完善。

新型城镇化建设，就是传统农业逐渐走向现代化农业，提高农民的生活水平，促进农民身份向公民身份转变，保障农民享有国民待遇，逐渐消除贫富差距，实现共同富裕，使农村走向城市化的过程。因此，为了新型城镇化地建设，必须充分发动农民的主体地位，让他们积极参与其中。

一、城镇化过程中农民平等权保护的现实缺失

农民的平等权因过去受到的种种不平等待遇与遭到的不合理限制，面临普遍缺失的困境。这些不平等具体体现在：

（一）农民的经济平等权的缺失

城乡收入差距过大，导致两极分化越来越严重。农民虽然通过在土地发展种植业，收获农产品以出售到市场，获得经济收入，但农民在市场中处于弱势地位，当与市场中处于强势地位的资本大头竞争时时常处于劣势处境。农民的市场交易权也处于不完整状态，农作物与经济作物的市场贸易经常受大型企业和具有雄厚资金的商人的操控与垄断。大商人或囤积或抛售或干扰，严重扰乱正常的经济秩序，通过很多手段影响市场供求关系。随着物价水平的不断上升，农民的种植成本不断增加；而与此同时，农民的农作物的价值也被层层剥削盘扣，而农民的收入一直不高，有时甚至连成本都不能收回，且在市场交易之中一直处于弱势地位，面临着市场问题与经济效益的诸种问题。

（二）农民的政治平等权的缺失

由于现行民主政治的践行力度不够、农民公民权利贫乏、政治素养欠缺，导致选举权与被选举权都不能有效行使，且不乏村干部滥用权力、贪污政府发放的救济金和农作物补贴的现象。有些地方政府在推进新型城镇化建设的过程中，为了追求政绩而加快建设速度，不能保障民生，也不能关切农民的意愿，强制农民上楼，拆掉农民的房屋，导致有些农民因经济困难无法缴纳入住社区的费用，以至于无家可归，无处可住。针对这些问题，在新型城镇化过程中，政府应当尊重农民的公民身份和城镇化建设的主体身份，对农民平等对待，坚持以人为本的公共服务态度，创造良好的人本环境，形成和谐的人本气氛，产生贴近群众的为人服务的功能，保护农民权益的合法权益与人权，促进农民权益的全面保障和自由发展。

（三）农民的文化平等权的缺失

热回收技术是指回收空调运作时散发的热能并将其并入能量循环的技术，该技术可提高热能的利用率，实现能源的节约。热回收技术可根据空调的性能和应用场地分为两类类：冷凝热回收技术和排冷风、热分回收技术。冷凝热回收技术可将空调多余的热能转化为空调运作的能源，减少污染物的生成，而排冷风、热分回收技术可确保空调运作过程中实现制冷组部件低负荷运转，在保障节能的前提下提升工作效率。

国家对农村教育与基础设施建设的资金投入与支持远远少于对城市文化教育的强力支撑，国家对农村教育关注不足，城市与农村的文化资源配置相比较起来严重不平等。在当前形势下，地方政府对农村的文化教育事业重视不够。农村学校数量因为资金匮乏而不断减少，农村校舍质量老旧堪忧，教育环境欠缺，教育基础设施匮乏，这些都是农民文化平等权缺失的有力体现。因此新型城镇化建设需要改变农村文化教育事业所遭遇的不平等，加大资金投入，改变农村的教育环境，提高农村的教学质量。

（四）农民社会平等权的缺失

城市居民都较为完整地享有养老保障，但农村的养老保障体系仍然存在严重欠缺与不足，不能充分满足农民的迫切需要。虽然正在推动农村的城市化进程，但是农民的养老问题还是不能短期内完善地解决。这首先表现在政府为农民发放的养老金过少，以至于他们无法维持正常的生活。不仅如此，农村敬老院数量匮乏的现状也使得孤寡老人只能指望儿女养老，造成其子女沉重的生活负担。虽然在农村逐渐形成新农村合作医疗基本保障制度，但合作医疗体系在很大程度上仅仅满足于较为轻微的疾病。当农民面临非常严重的疾病时，就难以支付高昂的治疗费用，仍然面临看不起病、大病难治等难题，仍然无法完全实现病有所医的愿景。

二、城镇化过程中农民平等权保护缺失的原因分析

新型城镇化建设过程中农民平等权受到损害，不仅有经济发展不平衡和城乡差距的原因，也有政策与制度的不足，此外也受到农民自身因素的影响。

（一）城乡二元结构根深蒂固

长期存在的城乡二元结构的不合理格局，使农村长期受到制度性歧视，城乡相比较无论是经济水平还是生活水平都存在严重的差距。无论是劳动、教育还是社会保障方面都存在权利失衡，农民遭遇极大的不公正待遇与不平等对待。我国政府虽然也制定了不少保护与促进三农发展的政策方针，但不能从根本上改变农民的弱势地位，没有建立更有效的制度措施来保护农民权利使其不受侵害。城乡二元结构的束缚是新型城镇化建设所面临的难题，这个问题也是农村实现现代化必须解决的问题，即促使农村人口转变为城镇人口，打破二元结构，逐渐缩小城乡差距，统筹城乡协调发展，推动城乡互补、同步稳定发展。

（二）政府权力滥用

（三）向城市倾斜的国家政策突破法律限制

在建国以后的相当长的时间内，农民的利益和农业的发展在计划经济时代因为国家重视工业和重点发展城市的经济方向而作出巨大牺牲，一直处于缓慢发展的阶段。长期以来农民因为身份与地位而受到各种差别对待。虽然政府正在开始努力维护农民的发展与权益，但这无疑将是一个长期而且缓慢的过程。农民在传统城镇化建设过程中，平等权受到种种不合理侵害，一定程度上也因为法律法规保障的不健全，对宪法赋予农民的经济权利、政治权利、文化权利等权利不能充分有效地保护。并且法律规定时常不被农民熟知，农民法律意识淡薄，不懂得利用法律维护自己的合法权利。因此，城镇化建设应当逐渐改变对城市和农村的差别对待，建立健全法律体系，实现对农民平等权的体制保证。

（四）农民自我保护能力不足

农民的受教育程度低，平均文化水平普遍偏低，民主意识不强，政治素养淡薄，法律意识不足。农民由于面临巨大的生存压力和生活压力，对认识和保护自己权利的观念欠缺，缺乏维护自身权利的积极性，而不能以新型城镇化建设的主体主动参与民主与经济建设中去。村委会在运行过程中一味跟风政府，片面追求经济水平与建设速度，缺少民主监督，不能做到全面地对农民负责，有时伤害农民的合法权益，有时以权谋私，有时过度使用罚款来约束农民，而没有通过宣传教育手段使农民自觉遵守有关法律和政策，以致于法律和政策在农村不能得到很好的贯彻执行。

三、新型城镇化建设过程中对农民平等权的保护

新型城镇化建设，就是要在推动农村城市化的同时，更要实现农民与城市居民各种权利的平等化、协调化、一致性，打破城乡二元结构的桎梏，实现农民与市民同等的公民待遇。真正实现宪法规定的在法律面前人人平等，从片面的形式平等到同样注重实质平等，消除长期以来农民所面临的权利贫困，使宪法规定的权利真正得到落实。

(一)提升政府服务，强化司法保障

在新型城镇化建设过程中，政府起主导作用，而农民居主体地位。政府既要加大财政支持与投入力度，也要更广泛而全面地为农民提供服务，在体制上向农民作出一定的政策倾斜，维护农民的平等权，维护农民的政治权利、经济权利、文化权利、社会保障权利等被宪法保护的各种权利。政府应大力推动户籍制度的合理化，实行一元户籍制度，逐渐消除对农民的身份歧视。为保护农民的平等权，保证农村经济健康持续快速发展，促进农民生活水平的不断提高，应为农民制定相应的政策和各种保护农民权利的施政方针，充分保护农民的平等权，保护农民的合法权益，推动农村民主化进程。

在新型城镇化建设过程中，政府的措施具有极强的政策性。政策性行为如果不能把握在一定的合理限度内，就有可能会损害农民的平等权。洛克认为∶“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力。”[2]我们认为，对待农民政府不能操之过急而处于强制的姿态。要摆脱万能政府的一贯形象，要以服务型政府为方向，让农民的主体地位得到保护。要以农民为主体，自上而下地推动政府转型，转变政府职能，由居于统治职能的政府向服务职能的政府转变。还要推动基层自治组织的民主化建设，让农民真正实现当家做主的权利。

在新型城镇化建设过程中，我们应当建立健全司法制度，加大司法援助力度，尽力做到司法独立、司法公正。加强司法工作，不仅保护农民的平等权，而且也保护农民其他广泛的权利，从而使农民在诉讼制度上具有强有力的法律支撑。在新型城镇化过程中，要自上而下地将法律法规落实到具体实践活动中。

(二)帮助农民树立权利意识，实现公民身份

农民的平等权保护不仅仅要注重政策的倾斜与保护，而且还应该加强法律与制度的保障。政府应该通过在新型城镇化过程中建立、健全与完善有效保障农民平等权的法律机制，制定一系列保护农民权益的法律法规。通过法律制度的完善以及保障农村社会保障制度与医疗保障制度的完善运行，促进农村生产要素的合理分配。对农民的平等权应当通过法律法规明确的规定来保护，改变农民平等权被频繁侵害的现实困境。

新型城镇化建设要打破城乡二元结构的束缚，尊重、保障与实现农民被宪法保护的基本权利，坚定落实农民的平等权，使广大农民真正共享新型城镇化的建设成果，实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动农村新型城镇化进程科学健康发展。美国心理学家马斯洛指出：“一个基本公平的制度环境，则会鼓励社会成员彼此协作，互助互利，使一个原本品行不端的人可能行为得当；反之，不公正的制度环境可能会使生活在这个社会中的个人彼此攻击，互相为敌，使一个原本品行端正的人可能做出不正当、恶的行为。”[3]所以在新型城镇化建设过程中，要为农民创造与城市公平的发展环境，要努力缩小农村户口与城市户口的身份差别，渐渐消除对农民的身份歧视，让农民平等地享有公民权利。

新型城镇化不仅仅要依靠政府的推动，更要凭借农民的积极参与，要实现农民从农民到公民的身份转变。弗朗索瓦·佩鲁认为：“个人的发展、个人的自由，是所有的发展形式的主要动力之一。这种个人的发展和自由能够在每个人所赞成的和在其各种活动中所感受的各种价值范围内充分实现他们的潜力。”[4]因此，要保障农民的发展与自由，提升农民的平等观念，建设过程中应该尽量避免政府的强力操控与过度介入。建立服务型政府，发展政府与农村之间的民主新型关系，让农民意识到其在新型城镇化建设中的主体地位，并且积极参与。列宁曾指出：“宪法就是一张写着人民权利的纸。真正承认这些权利的保证在哪里呢？在于人民中意识到并且善于争取这些权利的各阶级的力量。”[5]要培养与发展农民的权利意识，使其突破思维的狭隘，树立公民观念，维护农民的结社自由权。让农民拥有充分的话语权，建立起自己的维权组织。让农民依靠自己，保护自己，代表农民的意志和需求，从而保护农民权利不受侵害，减小农村社会的矛盾。要让农民充分发挥主体地位和积极性、主动性，让农民自愿支持与加入新型城镇化建设过程。如卢梭所说：“我们都只不过是在成为公民之后，才真正开始变成

人的。”[6]新型城镇化建设不只是农村的高楼林立、设施齐备等基础设施建设的城市化，还有全面的身份的转变，使村民社会向公民社会方向发展，实现从身份到契约的转变。新型城镇化要坚持以人为本，以人的发展推动农业的现代化发展。

(三)调整产业结构，保障机会平等

在新型城镇化建设过程中，为保护农民的经济平等权，要大力发展农村经济，缩小城乡差距，保护农民的市场交易权和经营自主权，使农民在市场竞争中处于更为有利的地位，就要让农民拥有平等、良好、完善的市场体系与交易环境，保障市场的稳定、健康、有序、安全，调节价格的正常化。提高农民的经济收入，促进农民生活水平的提高。要大力发展城镇企业，为农民增加更多的就业机会，拓宽农民的发展道路，提供更全面完善的福利待遇，增加农民的收入。

(四)加强社会保障，实现实质平等

党的十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。在新型城镇化建设过程中，应当建立健全医疗保障体系，提高医疗保障标准，侧重于对大病的补助和救济，让农民的生命健康得到有效保障，让农民真正地看得起病，从而全面而充分地保护农民的社会平等权。

我国宪法明确规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。农民作为国家公民，当然享有宪法规定的物质保障权。美国学者罗尔斯指出：“社会基本结构就要被安排在最大限度地提高在一切人享有的平等自由的完整体系中的最少受益者的自由价值。”[7]应该完善农村养老保障制度、最低生活保障制度和社会救济制度，加大对农村社会保障制度的资金投入，提高保障救济范围与效率，解决老人和生活困难的农民等弱势群体的生存生活问题，保障贫困家庭的正常生活，减低农民的各种压力。应该发展农村的文化教育事业，由政府集中力量加大财政拨款支持农村文化教育基础设施建设，提高师资水平与教育质量，优化教育环境，降低教育收费标准，减轻农民负担，提升农民平均文化水平。应由政府承担起义务教育的公共职责，推动义务教育从初中向高中普及。还要宣传与普及法律知识，提升农民的公民意识、参政议政的民主意识和人权理念。

[1]桂家友.城乡公民权利平等化研究[M].上海:上海人民出版社,2013.25.

[2][英]洛克.政府论[M].叶启芳,瞿菊农译.北京:商务印书馆,1964.59.

[3][美]马斯洛.人性能到达的世界[M].林方译.云南:云南人民出版社,1987.75.

[4][法]弗朗索瓦·佩鲁.新发展观[M].张宁等译.北京：华夏出版社,1987.175.

[5]列宁全集（第9卷）[M].北京：人民出版社,1973.448.

[6][法]卢梭.社会契约论[M].何兆武译.北京:商务印书馆,1980.198.

[7][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1988.202-203.

（责任编辑：陈俊洁）

F320;D920.4

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2095—7416(2016)05—0083—04

2016-08-22

刘富升（1992-），男，山东菏泽人，法学硕士，江苏省启东市合作镇人民政府干部。孙一海（1968-），男，山东烟台人，山东孙一海律师事务所律师。