中小学教师资格政策研究：问题与对策

邓旭，刘寰宇

沈阳师范大学，辽宁沈阳110034



中小学教师资格政策研究：问题与对策

邓旭，刘寰宇

沈阳师范大学，辽宁沈阳110034

摘要中小学教师资格政策是国家颁布的一项职业准入政策，是教师教育体系的重要组成部分。2000年1月，我国开始全面实施教师资格证书制度。教师资格政策的全面实施，必将对教师队伍建设和教育事业的发展产生重要的影响，但我国中小学教育资格政策在实施主体、对象、程序及措施等都存在一定的问题。因此，从主体、对象、程序及措施等方面，对中小学教师资格政策提出改进建议，完善我国中小学教师资格政策。

关键词中小学教师资格政策；问题；对策

2012年，国务院发布的《国务院关于加强教师队伍建设的意见》表明，在教育事业发展中，教师处在核心地位，是优化教育质量、提高民众对教育满意度的重点。目前，我国教师机制、结构不完善，教师整体水平处在提升阶段，农村教师职业的热度低。如何建立、健全中小学教师资格制度成为热点。而在我国，中小学教师资格政策自颁布实施以来，使中小学师资的来源在不同程度上得以扩大，优化了教师队伍的整体素质，确保了中小学教师专业化发展得到国家的大力支持。

一、我国中小学教师资格政策的具体内容

1986年9月，国家教委颁布了《中小学教师考核合格证书实行办法》，对不具备国家规定学历的教师，经过培训并通过相应考核后颁发《教材教法考试合格证书》或《专业资格证书》。

1993年10月31日，第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《教师法》，明确规定:我国实行教师资格证制度，中国公民凡遵守宪法和法律，热爱教育事业，具有良好的思想品德，具备本法规定的学历或经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格。

1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国教育法》，首次以国家法律形式，明确规定国家实行教师资格制度。

1995年12月12日，国务院颁布了《教师资格条例》，对教师资格的分类与适用、教师资格的条件、教师资格考试、教师资格认定等都做了详细规定。

1995年12月28日，国家教委颁布了《教师资格认定的过渡办法》，规定在1993年12月31日前在岗的在职教师，任何一级的教师符合该级教师职务的条件和要求且连续两年考核合格，即可取得相应的教师资格。

1997年7月，原国家教委下发了《关于教师资格过渡工作中若干问题的处理意见》，对教师资格过渡中的认定权限问题，实施教师资格过渡的范围问题，未评聘教师职务的民办教师的教师资格过渡问题。教师资格中的学历问题，初、高中分离和由高中调到初中任教师的资格过渡等特殊问题专门做了规定和说明。按照《教师资格条例》和《教师资格认定的过渡办法》的规定，教师资格过渡已于1997年基本完成。

2000年9月23日，教育部颁布《教师资格条例实施办法》，规定国务院教育行政部门负责全国教师资格证书制度的组织实施和协调监督工作，县级以上（包括县级）地方人民政府教育行政部门根据《教师资格条例》规定权限，负责本地教师资格认定和管理的组织、指导、监督和实施工作。

2001年5月14日，教育部制定《关于首次认定教师资格工作若干意见》和教育部印发《关于首次认定教师资格工作若干问题的意见》的通知，《意见》就教师资格认定的范围、程序、学历条件、教育教学能力等方面做出了具体规定。

2001年8月8日，教育部印发了关于《教师资格证书管理规定》的通知，对教师资格证书的管理做出了15条规定。

2014年10月23日，北京市出台《北京市中小学教师资格实行定期注册制》。2016年起，北京市将实行中小学教师资格定期注册。每5年为一个注册周期，定期注册不合格或逾期不注册的人员，不得从事教育教学工作。凡取得教师资格，初次聘用为教师的，经过北京市中小学新任教师培训合格，在试用期满考核合格之日起60日内，应申请首次注册。此后，每5年应在定期注册有效期满前60日内申请下一次注册。注册不合格或逾期不注册的人员，不得从事教育教学工作。①

二、我国中小学教师资格政策内容的特点分析

（一）规定了中小学教师资格政策的实施主体和政策对象

中小学教师资格政策以教育政策实施的基本对象和教育政策的主体部分作了相关要求与规定，形成“主动的谁实施”和“被动的对谁实施”的范畴。

1.实施主体。从开始实施教师资格制度的政策来看，我国对实施主体的研究方向还处于明朗化阶段，以范畴来界定主体，从而来研究实施对象。在这个问题上，1995年的《教师资格条例》第三条规定“国务院教育行政部门主管全国教师资格工作”；第九条规定“教师资格考试试卷的编制、考务工作和考试成绩证明的发放，属于中小学，由县级以上人民政府教育行政部门组织实施”；另，在第十三条规定“中小学、小学和初级中学教师资格，由申请人户籍所在地或者申请人任教学校所在地的县级人民政府教育行政部门认定”。2000年的《〈教师资格条例〉实施办法》进一步规定“依法受理教师资格认定申请的县级以上地方人民政府教育行政部门为教师资格认定机构，根据《教师资格条例》规定的权限负责本地教师资格认定和管理的组织、指导、监督和实施工作”。在第十九条规定：“教师资格认定机构或者依法接受委托的高等学校应当组织成立教师资格专家审查委员会。”从上述有关政策文本分析得知，中小学教师资格政策的实施主体为县级以上人民政府教育行政部门，我国对这个问题的界定很清楚。

2.实施对象。实施主体确定之后，就涉及到了（认证）对象问题，而在这一方面，就是要确定实施对象是对什么人实施和帮助什么人解决问题的要素，1994年《教师法》规定中小学教师资格政策的实施对象为满足一定条件的中国公民。由此可知，达成这一条件要素的中国公民就是（中小学）教师资格政策的对象。

（二）制定了中小学教师资格政策的规范措施

在政策确立了主体和对象后，政府机构通过对教师资格的审核，公布了一系列的政改，其中包含了中小学教师管理和资格认证这两个范畴。

1.教师资格认证条件和鉴定方式不断完善。1994年的《教师法》规定“中国公民凡遵守宪法和法律，热爱教育事业，具有良好的思想品德，具备本法规定的学历或者经过国家教师资格考试合格，②有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格。”“取得中小学教师资格，应具有幼儿师范学校毕业及以上学历。”可以看出，《教师法》并没有做出教师的教育教学能力相关细则的规定，对教师资格认证条件的规定只停留在模糊的宏观层面。直到1995年颁布的《教师资格条例》和2000年颁布的《〈教师资格条例〉实施办法》，才对教师资格认证条件做出进一步明确规定，并提出操作性较强的考核方式。

2.规定了中小学教师资格的认证程序。中小学教师资格认证的有效性直接通过认证程序的规范性得以实现，规范合理的认证程序是教师资格认证的核心。我国中小学教师资格认证程序主要包括申请阶段、认证阶段和颁发教师资格证书三个阶段。申请阶段主要是指，中小学教师资格申请人在受理申请期限内，向县级以上人民政府教育行政部门或受委托的高校提出申请，并提交相关的证明或材料，其中包括体检合格证明、教师资格认定申请表、身份证原件及复印件、学历证书原件和复印件、申请人思想品德鉴定表、普通话水平测试等级证书原件及复印件等。

在认证阶段，首先，由申请人根据户籍所在地，向相关教育行政部门的认证机构或受委托的高校及时提交相关材料，并接受其初步审查；其次，申请人要接受由教师资格认定的相关机构或受委托的高校组成的教师资格专家委员会的考核，测试办法和标准按省级教育行政部门的规定组织笔试、面试和试讲，对申请人的教育教学基本素质和能力（此考察项主要是针对非师范毕业生和其他社会人员而言）进行考核并提出审查意见，考核结果向教师资格认定机构或受委托的高校提交；最后，教师资格认定机构根据教师资格专家审查委员会的审查意见，在受理申请期限终止之日起30个工作日内完成申请人教师资格的审核并最终对其是否予以颁发证书做出结论，并将认定结果通知申请人。符合法定的认定条件者，颁发中小学教师资格证书。

（三）教师资格考试标准的制定

如何确保教师队伍质量，从政策的角度思考，可以制定一套教师资格考核的准则，目的是从根源上杜绝滥竽充数的申请人，而确保了教师队伍的质量。如提升考试的统一标准，规范考试程序。如此一来，可以吸收更多的优质教师资源，确实地保证了从业教师的素质化和专业化。2000年由教育部颁布的《〈教师资格条例〉实施办法》中第八条第一款指出，由省级教育行政部门制定教师资格考试具体测试办法和标准，考察教师资格申请人的基本教育教学素质和能力。③由此可知，当时我国考试标准不一致，各地为政的混乱局面，得到的结果透明度和公信力也不高。因此，为完善教师队伍建设、加强教师队伍质量，要严把入口。2011年，教育部师范教育司颁布了《幼儿园和中小学教师资格考试标准（试行）》，其中对中小学教师资格考试标准做出规定，明确了教师资格考试的目标和内容。④

（四）教师资格考试的管理

1.明确中小学教师资格证书的力度和地位。2000年《〈教师资格条例〉实施办法》明确规定“教师资格证书是持证人具有国家认可的教师资格的法定凭证，国务院教师行政部门统一印发”，中小学教师资格证书是由国务院教育行政部门印发的，是教师从业的有力凭证，可在全国试用，他所具有的权威性无法取代，而其作用就是保障教师资格的正当地位。

2.教师资格自上而下，“融会贯通”。从我国优秀教师资源的培养和调度来看，为了提高中小学师资力量，如在1995年颁布的《教师资格条例》中规定“取得教师资格的公民，可以在本级及其以下等级的各类学校和其他教育机构担任教师”我国有关的政策规定教师可以自上而下地调度，并且鼓励上层教师到下面去指导和交流，这一规定也是由于上世纪80年代，我国优秀教师资源严重缺乏导致的。

3.制定“惩罚”机制。我国对于教师资格的制约机制十分完善。在《教师法》中规定“受到剥夺政治权利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，不能取得教师资格；已取得教师资格的，丧失教师资格”。⑤此外，在《教师资格条例》中规定，“参加教师资格考试有作弊行为的，其成绩作废。三年内不得参加教师资格考试”，“弄虚作假、骗取教师资格的品行不良、侮辱学生，影响恶劣的”由县级以上人民政府教育行政部门撤销其教师资格。“被撤销教师资格的，自撤销之日起五年内不得重新申请认定教师资格，其教师资格证书由县级以上人民政府教育行政部门进行收缴”。⑥

三、我国中小学教师资格政策存在的问题

（一）实施主体缺乏专业的监督认证机构

应当理顺教育行政部门的职权和能力范畴，从职权来说，教育行政部门是政策的制定者及执行者；从能力来说，教育行政部门是政策的监督者，所以，从中小学教师资格政策的对象来看，有“县级以上人民政府教育行政部门或受委托的高等院校为教师资格认定机构”，就是负责中小学教师资格的认定以及监督的部门。这种“自己办、自己管”的体制，就会使教师资格的公信度和权威性不足，这也是教师资格存在诸多问题的根源。其次，在教师资格具体工作的实施中，由教育行政部门的哪些机构负责也不甚明确，有的地方设置专门的管理机构，而有的地方则建立专门的实施机构，这就难以保障教师资格政策的顺利实施。此外，许多高校对教师进行考试培训时，因为实施主体的漏洞而获得更多的考试相关资源，划定考试范围，这对其他一般的教师资格考试培训机构来说有失公允。

（二）实施对象有失公平

现阶段，要提升我国教师队伍的素质能力建设，就是要拓宽实施对象的领域。而中小学教师资格政策的总体目标就是提升我国教师队伍的素质能力建设，所以，资格政策的主体就是从业教师，但从现有的政策规范来看，实施的对象有失公平。应放宽对外及我国港澳台地区，侨胞团体申请国内教师资格的政策，完善教师政策的整体性，在法律上认同上述身份教师的资格，规划出对应的实施机制。

（三）政策规范性不足

首先，对于思想道德的要求过于简单，甚至很多都涉及到空谈。而目前我国中小学教师资格对申请人品行方面的几个要求包括“爱国守法，爱岗敬业，师资师德以及履行义务等”。而其中《教师法》第八条规定，教师有六个基本义务，“一是遵守宪法和法律和职业道德；二是贯穿国家教育方针，遵守规章制度；三是对学生进行爱国主义和法制教育；四是关心、尊重学生，促进学生全面发展；五是制止有害学生或侵害学生合法权益的行为；六是不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平”。⑦而目前我国教师资格关于品行的问题，因为只重形式而缺乏行动而过于纸上谈兵，在考核时缺乏真正评测申请人的品行道德，甚至更多流于形式以及暗箱操作，使得考核规范存在严重的问题。

其次，对于心理素质要求过于笼统。教师的心理承受能力以及素质决定了教学效果，大大地影响学生的身心发育，如何构建出一个针对教师心理素质的教师资格认证考核办法，成为现行研究的重点之一。而从《〈教师资格条例〉实施办法》中，虽然详细地列出教师应具有的身心素质，但缺乏具体规范和详细的细则调理，实施办法中单一的要求，如“没有精神病史”，是没有办法检测教师真正的心理素质和发展素质。由此可知，如要确实发展我国基础教育事业，完善教师申请制度，应尽快完善科学测试测量教师是否有能力申请的相关政策。

四、改进对策

（一）扩大实施对象，体现公平性

我国当前的教师资格政策的实施对象主要是中国大陆公民，因此，要扩大教育实施对象范围，并在其实施过程中兼顾公平。近年来，随着全球化的发展，越来越多的外籍人士和港澳台同胞来内地中小学进行教育工作，但外籍教育人士和港澳台人士在我国任教主要是采取特聘和外聘制度，而不能取得相关的教师资格，这种行为削弱了教师资格政策的公平性。为维护中小学教师资格政策的权威，保障其公平性和严肃性，切实提高中小学教师队伍的整体素质和质量，应把外籍人士和港澳台人士纳入教师资格认证考核的对象中，健全实施对象的考核机制。

（二）完善认证和监督机构，调整划分等级

中小学教师资格政策的实施，从根本上讲关乎我国社会的发展和个人的切身利益，政府应切实履行其宏观统筹的义务，把好教师资格认证和监督的关卡。首先，中小学教师资格的认证和监督应明确规定统一标准，设立专门且独立的认证机构，我国政府及相关教育行政部门要授予相关的权力，保障认证的权威性和公信度。其次，要设置专门的监督机构，对其政策的执行进行监督和指导，负责教师资格评估和未来发展规划，走出“管办评一家”的囹圄，保证教师资格认证的公平性。国家政府和教育行政部门对其进行不定期的考察，以评估其监督的效能。

（三）制定规范政策措施

中小学教师资格的认证政策是教师资格政策的核心内容，它规定了教师资格认证的条件、方式及程序，而教师职业特点的重要性与教师资格认证的严谨性相契合，因此“谁能成为教师，怎么成为教师”应做出明确规定，这就要求我国要设立科学合理的认证条件，强调教师心理素质的考察，并在其考核中保障教师的合法权益。只有制定相关的保障机制，才能切实保障教师资格政策在实施中有法可依，有章可循，从源头上保障教师队伍的质量和素质，真正完善教师队伍建设，最终实现教师的专业发展。

注释：

①以上教育政策均来自中国教委网

②根据《教师资格条例》第十二条规定，若申请人的学历没有达到教师法规定的学历，可以参加教师资格考试，即以考试代替学历，但是自教师资格制度实施以来，我国没有组织过此类教师资格考试。

③以上来自《教师资格条例实施办法》第八条

④以上来自《幼儿园和中小学教师资格考试标准（试行）》第三条

⑤以上信息来自《教育法》

⑥以上信息来自《教师资格条例》

⑦《我国幼儿园教师资格内容分析》

[参考文献]

[1]国务院.国务院关于加强教师队伍建设的意见[Z].教师意见细则，2012（6）.

[2]孙绵涛.关于教育政策分析若干理论的探讨[J].教育研究与实验，2007（3）.

[3]朱欣欣.教师资格制度中教育教学能力的考察——以中小学教师为例[J].宁波大学学报（教育科学版），2005（6）.

[4]孙绵涛.教育政策论——具有中国特色的社会主义教育政策研究[M].武汉:华中师范大学出版社，2002.

[5]中国高等教育学会组.中国教师手册[K].北京:首都师范大学出版社，2004.

[6]吴志宏，陈韶峰，汤林春.教育政策与教育法规[M].上海:华东师范大学出版社，2003.

[7]颜忠军.当前我国教师资格认证制度存在问题及对策[J].教书育人，2005（1）.

[8]高葵芬.教师资格证书制度的政策分析与建议[J].教育与职业，2005（2）.

[9]刘廷辉.从教师资格制度看我国教师教育[J].辽宁师专学报（社会科学版），2005（3）.

[10]俞启定.教师资格再认证问题研究[J].教师教育研究，2006（6）.

（责任编辑：彭琳琳）

The Study on the Teacher's Qualification Policy in Primary and Middle Schools: Problems and Countermeasures

DENG Xu，LIU Huanyu
Shenyang Normal University, Shenyang, 110034

Abstract：Primary and middle school teachers' qualification policy is a policy of the state promulgated by the state.It is an important part of the teacher education system.In January 23，2000，China began to implement the system of teacher qualification certificate.The full implementation of teacher qualification policy will have an important impact on the development of teachers' team construction and education.Education qualification in the conditions，classification，life has a certain problem.Therefore，in the primary and secondary school teacher qualification policy study，should grasp the subject，the implementation of the subject，the refinement of teacher qualification classification; improve the teacher's qualification policy.

Key words：primary and middle school teachers' qualification policy；problem；countermeasure

文献标识码A

中图分类号G451.1

收稿日期2016-01-27

基金项目：本文系2014年辽宁省高等学校人文社会科学重点研究基地专项项目“辽宁省中小学教师资格定期认证制度改革研究”（项目编号：ZJ2014035）的研究成果。

作者简介：邓旭（1968-），女，辽宁沈阳人，沈阳师范大学教育经济与管理研究所教授，博士，研究方向：学校管理、教育政策；刘寰宇（1988-），男，沈阳师范大学教育经济与管理研究所硕士研究生，研究方向：学校管理。