我国公办学校办学体制改革中的市场参与——基于历史制度主义范式的分析

何 颖

1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》），要求“从教育体制入手，有系统地进行改革”，从此基础教育阶段拉开了简政放权的公办学校办学体制改革的大幕。在此后三十余年的改革中，市场力量逐渐参与其中，并以其理念、规则与具体制度安排，对公办学校办学体制产生了直接的深远影响。从而，在公办学校的办学体制改革中，除了各级政府与学校之间的权力配置与平衡之外，政府与市场之间也构成了一对相互竞争与合作的力量，二者间复杂多变的关系状态在一定程度上决定了公办学校办学体制改革的路径走向。本研究通过梳理三十余年来基础教育阶段公办学校办学体制改革中市场参与的演变过程，并尝试运用历史制度主义的框架分析提炼其中的结构逻辑与历史逻辑，以期把握脉络，总结经验，从而服务于我国公办学校办学体制改革的纵深发展。

一、历史制度主义的理论分析框架

（一）历史制度主义的理论特征

20世纪80年代以来，作为“新制度主义”（New Institutionalism）旗下三大主要流派之一的历史制度主义（historical institutionalism）在社会科学研究领域异军突起，日益兴盛。①Hall，P.，Taylor，R.Political Science and the Three New Institutionalism.Political Studies，1996，44（5）： 936-957.历史制度主义流派以历史研究方法对制度进行研究，注重制度动态发展的时间维度与历史演进，企图阐明制度背景如何调节和塑造政治斗争。②Kathleen Thelen，Frank Longstreth.Structuring Politics： Historical Institutionalism in Comparative Analysis.Cambridge： Cambridge University Press，1992：2.在此，“制度”通常被理解为“嵌入政体或政治经济组织结构中、形塑个体间关系的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”，不仅包括法律、政策、规章等正式制度，也包括习俗、惯例等非正式制度。③Hall，P.Governing the Economy： The Politics of State Intervention in Britain and France.New York： Oxford University Press，1986：19.

保罗·皮尔森（Paul Pierson）和瑟达·斯科克波尔（Theda Skocpol）概括了历史制度主义的三个特征：集中关注重大的结果或令人迷惑的事件，突出事件的背景与变量的序列，以追寻历史进程的方式寻求对事件和行为变迁的解释。④何俊志：《结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式》，《国外社会科学》2002年第5期，第25-33页。在宏观、中观与微观三个层次的制度中，历史制度主义通常聚焦于中观制度（Intermediate-level Institutions）的分析，通过分析与国家和社会的基本组织结构相关的框架，有机整合历史分析与制度分析，架起宏观结构与微观行动研究之间的桥梁。本研究所关注的基础教育公立学校办学体制正属于这种既受制于国家宏观制度，又可能受到个人与组织等个体行动者影响的中观层次的制度。

（二）历史制度主义的分析范式

历史制度主义以制度的作用和变迁为研究内容，以历史分析为基本方法。在以时间为轴对制度“事实”进行历史梳理的基础上，历史制度主义在分析层面最突出的特点在于，将制度同时作为自变量和因变量来分析，在此过程中形成了两大重要的解释理论。

所谓将制度作为自变量，即对制度结构进行研究，讨论已有的制度结构如何影响结构内的政治行为、社会关系与政策方式。⑤刘圣中：《历史制度主义：制度变迁的比较历史研究》，上海：上海人民出版社，2010年版第134页。由此构成的制度生成理论，在具体分析原有制度结构对制度生成的作用时，通常采用一种三层次的结构分析范式：其一，国家宏大制度背景与具体制度安排之间的“背景-制度”结构关系分析，旨在寻找制度背后更具普遍意义的基本因素，以此解释特殊的、复杂的制度现象。⑥周光礼：《公共政策与高等教育》，武汉：华中科技大学出版社，2010年版第123页。其二，利益关系、经济水平、社会观念等政治变量序列与制度之间排列序列的“制度-变量”结构关系分析，这通常是历史制度主义关注的核心。其三，政策制定的各方利益相关者的联结与互动方式以及由此带来具体制度安排的“制度-行为”结构关系分析。

所谓将制度作为因变量，即通过追溯政策选择、变更与替代的历史轨迹，分析过去对现在与未来的制度变化的重要影响。这一分析所形成的制度变迁理论，将制度变迁过程分为制度存续的“正常时期”（Normal Periods）和制度断裂的“关键性节点时期”（Critical Junctures）。正常时期的制度在处于相对平衡的状态，制度变迁遵循“路径依赖”（Path Dependency）规律，进行相对缓慢平和的渐进式制度变迁；关键性节点时期，由于经济、政治、观念等外部环境和条件的变化，或者由于外部变化带来了新的行动者，原有的稳态被打破，各种力量之间冲突的结果凝固成新的制度，使得制度变迁以决裂式的方式发生。

二、公办学校办学体制改革中市场参与政策变迁的历史梳理

在历史制度主义范式的研究中，梳理制度和政策的发展变迁是后续分析的基础。在这种以时间为轴的分析整理中，通过历史分期寻找“变点”，观察历史的“质变”与“量变”，能够更好地认识各时期的特征。⑦张玉法：《现代史的分期问题》，台南：久洋出版社，1985年版第1页。本研究基于研究主题，以市场参与的方式与程度为标准，梳理1985年以来的公办学校办学体制改革过程，发现存在三个具有较为明显差异的阶段。

（一）1985-1993年：市场作为公办学校办学体制改革的外部影响因素

1985年颁布的《决定》提出要“坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”，“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”，“学校逐步实行校长负责制”。据此，简政放权在两个向度上进行：一是中央政府朝向地方政府的政府内部权力下放，二是地方政府朝向学校的举办者向办学者放权。

在公立教育体系内部简政放权的同时，《决定》也提出，需要“通过改革来更好地调动各级政府、广大师生员工和社会各方面的积极性”，“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学”。这些鼓励社会和个人办学的改革举措，为民办教育的发展提供了重要的政策支持。1987年国家教委颁布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，更进一步对社会力量办学的具体制度安排做出了设计，给予民办教育更翔实的制度保障。

这一阶段的教育体制改革虽然没有明确允许市场参与到公办学校的办学体制改革中来，但是政府注重办学效率的价值选择和民办教育几乎从无到有并且迅速发展的状况，构成了公办学校办学体制改革的外部环境因素，也使得部分对办学有思考也有干劲的公办学校办学者、教育行政管理者和教育研究人员看到了市场力量的可能性。

（二）1993-2006年：市场直接参与公办学校办学的改制学校政策

1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）是改革开放后最高决策层有关教育改革的第二部文件。《纲要》在延续1985年《决定》所体现的“效率优先”的改革思路的基础上，更进一步提出要“初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”的改革目标，并提出“运用金融、信贷手段，融通教育资金”等一系列市场化的举措。《纲要》首次对教育与市场的关系进行了正式表态，并且给予了充分肯定，为公办学校利用市场机制进行办学体制改革提供了政策依据。在政策导向下，改革的先行者们自发进行公办学校的办学体制改革，以市场的资源配置方式和管理方式运营公办学校，创新出了一系列在不同程度上将公办学校与市场联系在一起的改制学校。①劳凯声：《回眸与前瞻：我国教育体制改革30年概观》，《教育学报》2015年第5期，第3-12页。1994年国务院颁发的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》指出：“企事业单位和其他社会力量可按国家的法律多渠道、多形式办学，有条件的地方，也可实行民办公助、公办民助等形式。”至此，政策层面正式允许市场力量加入到公办学校的办学体制改革中来。此后还有若干重要政策多次肯定了公办民助等类型的改制学校：1996年《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出“现有公办学校在条件具备时，也可以酌情转为‘公办民助’学校或‘民办公助’学校”；1997年《国家教委关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》指出，在“保证教育资源的充分利用，保证国有资产不流失”的前提下，“各地在义务教育阶段办学体制改革中，可依实际情况实行公办民助、民办公助、社会参与、举办民办学校等多种形式”。由于利用市场力量的办学体制改革能够给学校带来直接的经济效益，因此在短时间内迅速铺开。以产权为划分标准，改制学校主要有三大类型：一是产权不变，仍属于公办学校，但按民营机制运行，即所谓的“公办民助”、“国有民营”、“国有民办”。二是有偿或无偿地进行不同程度的产权转让，变公办体制为民办体制。三是新建合作型学校，引入社会力量，以承办或股份制方式与政府合作办学，变公办体制为混合体制。②汪明：《公办中小学办学体制改革问题的探讨》，《教育研究》2005年第8期，第26-31页。

2002年《中华人民共和国民办教育促进法》对公办学校举办的民办学校提出了“应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书”的“四独立”要求。这一规定表明，决策者开始重视改制学校的办学规范和国有资产保护。2005年底，国家发改委和教育部联合出台《关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》，指出“一些地方在进行公办中小学体制改革试点过程中，存在办学性质不清、改制行为不规范、收费过高等问题，甚至简单地出售、转让公办学校，偏离了教育宗旨和办学体制改革方向，在社会上产生了很大的负面影响，广大群众反映强烈”，需要“做好中小学改制学校及其收费的清理整顿工作”，“从2006年1月1日起，各地全面停止审批新的改制学校，并对改制学校的有关情况进行全面调查”。这一政策的出台，标志着改制学校政策由肯定向否定的实质性转向。教育部等七部门联合发布的《关于2006年治理教育乱收费工作的实施意见》再次重申“对以改制为名乱收费的学校进行全面清理”，将改制学校的定位从“教育体制改革的一部分”转变为教育领域清理整顿“乱收费”的重点。2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》第二十二条第二款规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。”至此，从1993年开始的义务教育阶段公办学校改制宣告结束。做为尾声，2008年《教育部关于进一步做好义务教育阶段改制学校清理规范工作的几点意见》下达了于当年停办改制学校的“最后通牒”。据此，各地已有的改制学校纷纷进行办学体制的再次选择，在公办和民办两个身份中择一从之。

（三）2006年至今：倾向构建明确市场参与限度与方式的公办学校现代学校制度

2006年新《义务教育法》第二十二条第一款规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。”从此规定来看，政府办学的价值选择从过去二十年间所重视的效率优先转变为致力于促进教育平等。然而，公办学校办学体制方面存在的种种弊病并没有因为叫停改制学校和开始重视学校均衡而得到解决。在关闭了改制学校这种公私合作的渠道之后，公办学校仍然不得不继续探索优化办学体制的途径。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》第十三章要求“建设现代学校制度”，并于第四十一条中就“完善中小学学校管理制度”做出了框架性安排；第十四章“办学体制改革”中，第四十二条“深化办学体制改革”要求“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制……各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平。改进非义务教育公共服务提供方式，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入教育领域”。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》重申“大力促进教育公平”，并且提出“深化教育领域综合改革”、“深入推进管办评分离”和“完善学校内部治理结构”的改革思路。2014年《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出，要“通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与教育”，“各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等政府购买服务范围，各类经营主体平等参与”，“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”。2015年教育部发布《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》再次提出“推进管办评分离，构建政府、学校、社会之间的新型关系”。

分析上述政策，当前阶段的公办学校办学体制改革政策主要着力于两个方面：在学校内部，构建利于学校自主发展的自组织机制；在学校外部，整理政府、市场与社会三方面力量在办学中的职能与互动关系，建立并完善学校均衡发展的外部环境。换言之，即倾向构建“适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以完善的学校法人制度为基础，以现代教育观念为指导，学校依法自主、民主管理，能够促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发展”的现代学校制度。①“基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究”总课题组：《关于现代学校制度的含义、特征、体系的初步认识》，《人民教育》2004年第17期，第2-7页。在此过程中，市场并未因为改制学校的取消而被彻底否认，其作用体现在三个层面上：其一，作为公办学校办学体制改革的外部环境；其二，等价交换、公平竞争、产权独立明晰等市场经济的基本规则深刻地渗入到整个体制改革的肌理，成为公办学校办学体制改革的目标或基本原则；其三，在各种形式的政府和社会资本合作中，市场力量不同程度地直接参与到办学过程中，成为公办学校办学体制的直接组成部分。

三、公办学校办学体制改革中市场参与的制度逻辑

三十余年的公办学校办学体制改革中，市场的参与程度与方式不断变化。从历史制度主义的制度生成理论来看，这种变化是在与社会结构框架中的其他因素的彼此制约和互动影响中逐步确立并变迁演进的；从制度变迁角度来看，由于路径依赖和关键性节点的存在，制度变迁以非匀速的方式进展，表现出阶段性特征。

（一）市场参与的制度生成逻辑：面向社会主义市场经济的社会变革及相应变化

从历史制度主义的三层次制度生成理论来看，面向社会主义市场经济的社会变革及其引起的社会变量与个体行为模式变化，是公办学校办学体制改革中市场参与制度生成的结构性影响因素。

从“背景-制度”逻辑来看，推动公办学校办学体制改革乃至中国教育整体改革发展的一个重要制度背景是自1978年开始的改革开放及其后的经济政治体制改革。这一变革中，随着社会资源配置模式的市场化转变、社会权力重心的下移和分散，原本所有社会组织和个体全然依附或隶属于国家的“主体一元化”社会结构开始向多元化的社会结构转换。特别是在1992年邓小平南巡讲话后，计划经济向社会主义市场经济全面转轨，社会结构的变革更加迅速。原本单一由政府办学的体制不再适应新的社会结构。在其他社会领域焕发了巨大活力的市场力量顺理成章地介入，成为办学主体，并与政府办学相互联系并彼此影响。

从“制度-变量”逻辑来看，经济因素、观念意识与利益关系等多元政治变量及其排序构成了推动公办学校办学体制改革中市场参与水平变化的“变量”结构。经济因素方面，20世纪八九十年代开始进行公办学校改制的直接动因在于政府办学规模和教育经费严重不足，无法满足当时中小学入学高峰期对教育资源的需求，故而转向市场寻求资源。①徐建华：《深化公办改制学校办学体制改革的策略选择》，《教育发展研究》2010年第17期，第13-19页。随着经济社会的发展和教育财政投入的不断增加，2006年后取消改制学校，教育经费不再捉襟见肘，因此有“底气”以取消改制政策的方式来解决问题。观念方面，改革过程中，民主、法治、自由等观念和个体的权利意识逐步启蒙，为办学体制改革的发展提供了价值基础。同时，席卷全球的市场化、民营化教育改革共识及其理论发展也深刻影响了我国的办学体制改革。利益关系方面，市场力量介入公办学校办学的过程中，政府致力于发展公共教育，释放办学活力；进行改革的公办学校，有自身组织发展的利益需求；参与公办学校办学的市场力量，有资本的寻利性追求；个体在办学体制改革过程中，受个体教育理想与办学理念的影响，有时也有个人事业发展或经济利益等因素的考量。

从“制度-行为”逻辑来看，办学体制的政策规定与办学行为之间互动推动着制度的变迁。一方面，政策与制度规定能够“塑造人们的思想、态度乃至偏好”。②张海清：《制度如何型塑政策？ ——基于历史制度主义的视角》，《中国行政管理》2013年第6期，第55-59页。允许市场力量参与到公办学校办学中来的政策规定，为市场的介入提供了合法的行动空间，也改变了人们的认识和期望，促进了民间力量积极参与到学校改制或PPP 模式的办学改革中来。另一方面，办学者及其他市场投资者的行为反过来也会促进政策的执行乃至变迁。如改制学校政策实施之初，行动者的办学行为极大地提高了办学效率而为政策所支持鼓励。到了后期，则由于实践中频繁出现乱象而最终为政府决策者所否定。再如各种PPP 模式，由于相应的改革试点表明其在产权明确、合约清晰的前提下能够较好地发挥市场机制的正向调节作用并且关闭寻租空间，而在当前获得一定程度的政策支持。

（二）市场参与的制度变迁逻辑：路径依赖与关键节点共同作用

1.对原有制度与政策的路径依赖是市场参与渐进变迁中的制约力量

三十余年公办学校办学体制改革过程中，从积极欢迎市场力量到禁止义务教育阶段改制学校，再到鼓励政府与社会资本在权利义务清晰的前提下合作办学，市场与政府的关系经历了一次“亲疏”间的往复，日趋成熟。从历史制度主义的视角来看，市场参与以螺旋式的样态渐进变迁，重要的原因是：由于学习效应、适应性预期和所形成的非正式制度，变更路径的成本日益增高而沿袭旧路径的报酬收益递增，一旦选择了某种路径就很难改变，即出现了路径依赖。①李秀峰：《制度的持续性特征及约束功能——对历史制度主义公共政策研究框架的探索》，《中国行政管理》2013年第10期，第77-82页。

其一，学习效应。公办学校办学体制改革中引入民间力量和市场机制，并非中国的首创，而是20世纪七八十年代以来世界范围的公共教育重建运动的共同主题。美国的特许学校、教育券、政府购买教育服务，英国的公立自治学校、特色学校，法国的协议学校，等等，在全球范围内具有影响力的改革措施，都在不同程度上运用了市场力量。全球化的趋势使得中国的办学体制改革不断审慎地参考这些典型的国际经验。

其二，适应性预期。行动者往往习惯从旧有的制度要素中寻求行为指导。因此，一项制度构建后，当多数行动者都认同该制度的规定并采取相应行为模式时，该制度将进一步被强化。自1949年以来公有公办、大包大揽、封闭集中的计划经济对教育领域的影响强大而顽固，因此当改制学校运行中出现了与改革预期不符的问题时，习惯于计划调控的决策者选择了较为容易的旧路径。即以“非公即私”的逻辑否决改制政策，清退公办学校办学体制改革中的市场力量。然而，自1985年以来的市场化、民营化改革使得市场力量也成了教育领域的重要参与者，1993年后更进一步进入到公办学校的改革中来，因此享受到改制为学校发展带来的实质性益处的办学者和管理者也认可市场的力量，从而在改制学校政策终结后，公办学校的办学体制改革仍然对市场寄予希望，期待重构政府、学校与社会之间的新型关系。

其三，非正式制度。以改制学校为实现方式的市场参与之所以没能延续下来，原因在于部分改制学校在制度创新的过程中，出现了“办学性质不清、改制行为不规范、收费过高等问题，甚至简单地出售、转让公办学校”等严重侵蚀教育公益的情况。这种情况不为正式制度所允许，但不能简单归咎于市场。原因在于，传统的一元化社会结构和计划调控体制具有强大的惯性，这种体制下政府对办学干预较多且缺乏明晰的产权意识，因此在计划与市场双重调节之下的办学体制存在一定的寻租空间，并产生了使乱象得以发生的非正式规则。

2.不同阶段对教育公益性的诉求变化导致了政策急剧变迁的关键节点

公办学校办学体制改革中的市场参与制度，不仅存在渐进变迁，还存在导致政策快速变化的关键节点：2005年《关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》发布后开始清理整顿改制学校，意味着对市场力量的态度从积极接纳快速转变为有所保留。

关键节点的背后存在各方利益冲突。我国的办学体制改革从发端开始就以补充教育资源不足的经济冲动为主导动机，因此部分改制学校具有较强的功利性，以资本效益最大化为重要目标。同时，由于改制学校能够同时利用政府办学和市场机制双方面的便利，且改制中缺乏充分的监管机制和产权保护机制，改制学校办学过程中存在法律地位问题、学校间平等竞争问题、资源配置问题、国有资产管理问题和相应的择校行为所带来的教育平等问题。②汪明：《公办中小学办学体制改革问题的探讨》，《教育研究》2005年第8期，第26-31页。在系列问题中，学校间不公平竞争和高收费两大问题因为引起了民办学校办学者和适龄学生家长的强烈意见而最为突出，并进而引发了强烈的公共关注。2004年，全国政协委员、知名教育学者朱永新教授提出“停止名校办民校”提案。③佚名：《全国政协常委朱永新提案：停止“名校办民校”》，《环境教育》2004年第3期，第34页。2005年5月16日，中央电视台《焦点访谈》节目也关注了“名校办民校”现象，指其严重干扰了优质公共教育资源的公平分配。在政协民主监督和媒体力量的重点关注后，政策在当年年底出现转向。

利益冲突并非政策转向的充分条件，因为在资源有限的情况下，任何一种分配方式都必然带来一定的利益冲突。教育政策变化的决定因素是，决策者对教育公益的不同认识和相应的价值排序变化。在履行提供教育公共服务职能的过程中，基于“穷国办大教育”的现实，政府必须在两种情形中进行选择：其一是效率优先，即集中有限的教育资源办少量的优质教育；其二是平等优先，即尽可能地分散教育资源办均衡教育。①周彬：《论基础教育办学体制改革中的政策选择》，《国家教育行政学院学报》2008年第3期，第3-8页。二者之间如何取舍，取决于教育发展不同阶段的具体需求和决策者的不同认识。改制学校政策的转向，正体现了从效率优先到平等优先的价值取向变化：改制前期，在政府办学经费严重短缺的情况下，为提升办学效率，积极引入市场力量，创新办学体制；改制后期，由于经济水平的发展和百姓对优质教育资源均衡的呼声日益高涨，特别是在突出的利益冲突推动之下，决策者的价值排序更加侧重教育平等，于是选择取消改制，重新进行教育资源的均衡分配。

四、公办学校办学体制改革中市场参与的趋势分析

三十余年公办学校办学体制改革的过程中，在外部的制度结构变化和内部的教育需求及关系变化之中，在借鉴国外经验的基础上，中国的公办学校探索着本土特色的办学体制创新。在此过程中，市场力量参与进来，在由政府主导的制度空间内发挥其影响力与创造性，共同影响着公办学校办学体制改革的发展变迁。在社会转型和教育发展都能够相对平稳有序的前提下，以市场参与公办学校办学体制改革的历史为基础，以历史制度主义的制度生成理论和制度变迁理论为工具，或可对未来发展趋势做出合理分析。

首先，市场力量是公办学校办学体制改革难以回避的影响者。历史制度主义强调，制度生成与变迁往往发生于既有制度本身所设定的制度结构及其影响力之下。从社会制度背景来看，在当下和可以预见的未来，我们仍将坚持建设社会主义市场经济体制，并积极进行与之相适应的政治体制改革。从变量来看，公办学校传统办学体制存在僵化、低效的问题并严重强化了公共教育的同一性，已不再适应公众日益强烈的对于个性化的优质教育的需求。②劳凯声：《教育体制改革与改革伦理问题》，《首都师范大学学报》（社会科学版）2011年第4期，第1-16页。同时，三十余年的体制改革，已经使市场经济的某些理念、规则和措施深刻地渗入到我国基础教育阶段办学活动的方方面面，来自市场的资本也以不同形式参与到了办学活动中来。从办学体制改革的已有行动来看，在改制学校终结之后出现的办学体制新形式，大多仍然受到市场力量的影响：在政府外购教育服务和公私合作学校等PPP 模式中，市场力量不同程度地直接参与了办学活动；在公立教育集团、学区制、名校办分校、学校联盟等等公办学校之间成立“跨学校组织”的联合办学中，明确契约、明晰产权、公平竞争、重视问责等市场机制的基本规则成为这些体制创新得以成功实现并发挥积极作用的重要制度基础。由此，于当前及未来的公办学校办学体制改革而言，市场力量的影响乃至直接参与，有着深刻的结构逻辑，无法轻易言弃。相比讨论是否允许市场力量参与公办学校办学而言，更积极也更现实的改革思路是：探索如何在坚守公办学校公益性的前提下充分发挥市场力量的裨益。当前阶段“鼓励社会资本参与教育”、“建立健全政府和社会资本合作”的政策导向即是对这一现实趋势的客观尊重。

其次，市场参与公办学校办学体制改革的路径仍将由政府和市场上下互动耦合而成，并非简单的自上而下或自下而上。正如改制学校的政策过程所显示的，政府是办学体制改革的发起者，但是政府无法完全预测和掌控改革的全部进程。市场力量参与进来之后，虽然其行动空间与方式要受到政府政策的约束与规制，但是作为有自身利益诉求的重要行动者，市场和政府、学校彼此互动，同时也影响着家长、学生、教师等公共教育中的核心参与者，并受到更广阔范围的社会公众的关注与监督。从而，通常情况下，市场在公办学校办学体制改革中的参与情况并不由某方面单独决定，而是在制度结构所提供的行动空间中，在政府与市场互动耦合而成的路径上，遵循路径依赖的原则渐进发展变迁。政府大可不必因为市场参与公办学校的改革曾出现过挫折而裹足不前，应当认识到这是制度变迁中的正常现象，从而在总结经验的基础上完善相应制度设计，寻求与市场力量的合作共赢。

再次，要充分发挥市场参与的积极作用，需要有意识地打破路径依赖，积极把握下一次关键节点，合理确立市场地位与行为边界。就目前发展而言，市场在公办学校办学活动中的地位尚未明确，其介入程度、合作方式、权利范围与行为限度也还有待进一步落实。从历史经验来看，制度结构的模糊与不确定往往使得市场机制无法充分发挥其积极作用并可能伴生寻租问题，但传统“非公即私”的二元对立逻辑亦没有助益。因此需要打破对“非公即私”和“模糊行事”的路径依赖，合理确立市场地位与行为边界。如前文所分析的，如何确立市场的地位，与政府对教育公益性的理解及相应的政府在公共教育中的角色定位密切相关。在未来的教育改革中，政府对教育公益的认识是侧重于经济话语下的效率还是价值追求上的平等？ 是平均主义的平等，还是注重个体学习者差异性需求的自由平等？ 相应地，在办学过程中，政府角色是参与还是旁观？ 是掌舵还是划桨？ 这一系列问题的答案在当前具有一定的不确定性，既取决于当下及未来公共教育发展乃至社会发展的制度基础，也需要决策者积极把握关键节点进行合宜的价值选择与制度设计。