终结本次执行程序的反思

刘 静

执行难可以分为案件具备执行条件而法院没有及时执行到位的“主观执行不能”和法院因案件不具备执行条件而无法执行到位的“客观执行不能”。截至2007年12月31日，中国法院系统内积累的无财产可供执行案件①这类案件更为科学的概括应该是“无可供执行财产案件”，详见百晓锋《程序变革视角下的终本程序制度——以＜民诉法解释＞第519条为中心》，《华东政法大学学报》2015年第6期。总数已达到400多万件，②江必新：《在全国高级法院执行工作座谈会上的讲话》，江必新主编：《执行工作指导》，人民法院出版社2009年第2辑。为解决前述问题，2009年中央政法委和最高人民法院联合颁布的《关于规范集中清理执行结案标准的通知》（以下简称《清积标准》）首次肯定了终结本次执行程序（以下简称“终本程序”）是无可供执行财产案件退出执行机制的正式结案程序。但是，自上世纪末期“执行难”问题愈加凸显以来，中国已经历了多次执行运动，无可供执行财产案件的比例仍然居高不下。截至2016年1月，时任最高人民法院执行局局长的刘贵祥大法官在一次会议上向记者透露，近三年来，全国的执行案件由340万件增加到了2015年的480万件，其中，无财产可供执行案件占40%—50%。③《2015年全国法院执行案件480万件无财产可供执行的占40%-50%》，数据来源：人民网法治频道，http：／ ／legal.people.com.cn／n1／2016／0106／c42510-28019680.html.从无财产可供执行案件到无可供执行财产案件范围的扩展；从各地法院发放债权凭证、中止执行、登记备案等多种实验方案，到最终确定将终本程序作为无可供执行财产案件的退出机制，被执行人事实上不能清偿债务的案件大量滞留在执行程序的现实已无可回避，如果它们不能逐渐退出执行程序，必将带来整个国家执行机器的坍塌和民众对司法权威信任的彻底崩溃。因此，即便终结本次执行程序存在着若干问题，在没有更优的程序设置之前，大量执行不能案件仍需通过终本程序逐步退出执行程序。长期将终本程序的适用范围局限在积案和信访疑难案件，会将终本程序的功能限制在对积案的事后化解上，其预防功能会在很大程度上受到限制，并不利于执行案件常规退出机制的建立。①百晓锋：《程序变革视角下的终结本次执行程序制度——以＜民诉法解释＞第519条为中心》，《华东政法大学学报》2015年06期。本文将以终本程序在实践中出现的问题及其根源为起点，探知终本程序的正当性机理，分析终本程序的功能演化对执行程序带来的深远影响，以及终本程序未来发展的走向。

一、终本程序的现状

自2009年起，终本程序已然成为终结执行案件的主力程序，在一定程度上有效缓解了执行压力，降低了无可供执行财产案件在积案中的比重。新民事诉讼法司法解释明确规定了终本程序，也预示着最高人民法院已不再将终本程序作为清理积案的权宜之计。可以预见，在相当长的时期内，终本程序率较高将是中国执行实践中的新常态。但终结本次执行程序的制度化和常态化必须以程序的完善为前提。终本程序在实践中出现的诸多问题已经广为诟病，终结本次执行（以下简称“终本”）后恢复执行率较低以及终本结案比重过高等问题仍未得到根本解决，②宫云举、于向华：《“执行难”的司法自救——以统一无财产可供执行案件标准为视角》，《山东审判》第31卷总第223期。以至于最高法院拟将终本程序比例过高作为考核的负面指标。目前，终本程序的问题主要包括：

1.法院执行系统内部未就终本程序达成统一认识，有的法院不理解、不接受终本程序，认为终本和发放债权凭证并无本质上的差别，如沈阳市中级人民法院自2014年就开始停止适用终本程序；有的法院因为终本程序要求对既往积案实施财产查控、间接强制、整理归档等大量工作或者其他方面的原因，排斥终本程序的适用。

2.终本程序穷尽查控、强制措施的标准不统一，容易被滥用或者成为选择性执行的幌子，出现同案不同办。执行法官不严格完成规定动作就终结本次执行，采取拘留、罚款强制措施的案件比例不高，穷尽执行手段充分保护申请执行人的实体权利没有得到充分实现。终本程序适用的范围不统一，决定终本程序的主体分工不明确，需要核准的案件范围以及核准的主体层次不清晰。

3.有的法院把终本程序当成无所不容的案件收纳包，导致终本案件比例畸高，且有不断攀升之势。中国社会科学院在为深圳市中院做出的第三方评估报告中指出：该院近4年新收民商事执行案件中以终本程序结案的比例均超过当年结案总数的50%。③中国社会科学院法学研究所、深圳市律师协会联合课题组：《基本解决执行难评估报告——以深圳市中级人民法院为样本》，中国社会科学出版社2016年版，第119页。根据地方各级法院发布的数据，2015年前后，法院终本程序在执结案件中占到50%及以上的情况比较普遍④蒋清燕：《（西宁）市法院执行局2015年终本程序结案案件上升情况分析》，http：／ ／xnzy.chinacourt.org／article／detail／2016／07／id／2019491.shtml，最后访问：2016年7月11日；《兴安法院：“五举措”规范终本程序案件》，http：／ ／glxafy.chinacourt.org／public／detail.php？ id ＝1598；李林： 《株洲法院系统9个月共受理执行案件12596件》，http：／ ／news.sina.com.cn／o／2016-08-11／doc-ifxuxhas1550444.shtml.。滥用终本程序的现象包括：案件到期不能执结就动员说服申请执行人同意终本裁定；面临年底考核时，将不具备终本条件的案件以终本程序结案，等到次年再恢复执行，提高执结率。

4.在申请执行人程序保障方面，终本案件的执行周期较短，公开听证比例较低，且流于形式；对申请执行人的告知事项不全面、不及时、不充分。有的案件既未经申请执行人同意，又未经合议庭或者院长审批，执行法官就自行终本结案。终本程序裁定书不送达给申请执行人和被申请执行人，“隐形”结案。

5.恢复执行的条件和程序不明确，导致有些符合条件的案件未及时恢复执行。有的法院要求恢复申请执行人提供非常确切的财产线索，对严重缺乏调查手段的申请执行人而言过于苛刻。恢复执行案号、文书、案卷管理等制度不严，执行案件的统计口径不统一；对已终本的案件没有完善的管理制度，后续管理混乱。①韩明智：《执行终结手段的滥用及其规制》，《法律适用》2008年第9期；北京市高级人民法院课题组：《关于进一步规范终本程序的调研报告》，江必新主编：《执行工作指导》，人民法院出版社2012年第3辑；谢辉：《用好“终本程序”》，《人民法院报》2012年8月7日第002版；等等。恢复执行案件与初次执行未分离，由原承办人继续办理；操作参差不齐，部分法院甚至没有建立恢复执行登记簿等台账。

二、终本程序滥用和扭曲的原因

终本程序率偏高和终本程序扭曲的主要原因包括：

（一）执行规范的供给不足与冲突频繁

诚然，“民事执行危机更多地表现为‘程序匮乏的危机’，执行程序缺乏有效的措施保障债权人实现债权以及保障债务人的正当利益。……解决执行程序危机的基本方式则是‘构建’，从而使得执行措施更加丰富、系统和完善”。②赵秀举：《论现代社会的民事执行危机》，《中外法学》2010年第4期。但是，现有的执行规范叠床架屋的现象已经引发了频繁的规则冲突。首先，最高人民法院关于终本程序只有《清积标准》《执行立案、结案若干问题的意见》（以下简称《立结案意见》）和民诉法司法解释共计21个条款，规范性文件的层级较低③终本程序可以作为裁判依据的只有2015年的民事诉讼法司法解释，但实践并非如此。，很多重要问题，如：恢复执行的救济和案件的后期管理等都没有规定，终本程序的适用范围、查控措施、终案标准等又存在着冲突。其次，在最高人民法院鼓励地方法院探索将终本程序固化为常规退出机制的情况下，地方法院纷纷出台了规范终本程序和财产查控程序的指导意见④如：浙江省高院、广西壮族自治区高院、江苏省高院、重庆市高院、武汉市中院、深圳市中院等。，这些规范与最高人民法院的规范之间也产生了冲突和矛盾。再次，中国执行程序多年以来已经累积了大量庞杂散乱的法律法规和规范性文件，地方法院不得不对浩如烟海的法律文件进行适用上的解释和选择，造成了执行中的混乱。例如，有的法院认为清积通知是为了清理积案而发出的临时性通知，其效力应随着清积运动的结束而终止。但是，笔者在“无讼”网上用关键词“规范集中清理积案结案标准”和“终结本次执行”搜索出2010年至2016年的裁定共计4996 份（搜索时间：2016年7月），说明地方法院对执行规范性文件认识不一。有鉴于此，规范终本程序的第一要务就是及早制定中国的单行强制执行法，且必须全面彻底清理现行各种层面的执行规范，明确废止大部分不再适宜的司法解释和规范性文件，捋顺法律关系，填补法律空白，消除法律冲突；必须分别详细地列出现行条文的历史渊源、废除删减的条文、修正条文和新增条文，以及废除、删减、增订的理由，包括相关判例、结构的调整，等等。如果不改变目前修订法律的方式，只能徒增法条冗杂和执行混乱。

（二）执行新案的迅猛增加和积案的大量沉积

中国的执行案件每年都在以很高的速度增长。在全面实施立案登记制的2015年，各级法院共受理执行案件467.3万件，执结381.6万件，分别比上年上升37%和31.3%。⑤人民网《2016年最高人民法院工作报告》。http：／ ／lianghui.people.com.cn／2016npc／n1／2016／0313／c403052-28194909.html，最后访问：2016年7月11日。究其根源，近年来，当中国政治、经济、社会改革全面进入深水区，国际经济形势持续低迷，国内经济增长速度又持续放慢时，各方面长期累积的矛盾都集中爆发出来，各种主体违约事件大量发生、支付能力急剧下降，判决自动履行率大幅度降低，调解强制执行率大幅度上升，无可供执行财产案件也相应大量增加。其中，最为典型的是民间借贷案件，浙江省宁波地区基层法院2009年受理的民间借贷执行案件中，42%属于无可供执行财产的案件。①宁波市中级人民法院执行局、宁海县人民法院联合课题组：《宁波地区民间借贷案件执行困境分析》，http：／ ／www.nbcourt.gov.cn／Content.aspx？ Aid ＝86，最后访问：2016年7月11日。这类案件中虚假合同非常普遍，基层法院的被执行人事实上多已陷入破产状态，许多被执行人下落不明，查控工作和强制措施几乎难以推进，大量案件也就相应累积下来。在这种大背景下，执行系统本就“案多人少”，执行程序这种公共资源的供需矛盾就更尖锐、集中地迸发出来了。

（三）违背程序原理的执行考核机制

相对巨量的执行积案，执行机构的资源投放严重不足，大部分基层法院的执行法官几乎不可能执行完当年的新收案件，罔论清理多年的“抽屉案”、“口袋案”。中国司法权力的不独立和未特质化，使得执行法官在完成高负荷执行工作的同时，还要完成各种非执行业务类型的行政工作。在社会舆论对法院执行不力的批评不绝于耳，法院系统内部的执行考核指标设计不合理，各种考核评比与待遇、升迁直接挂钩的情况下，法院执行机构关注的重点已经不再是诸如谁对财产查明负责之类的问题了，它们的任务变得明确而急迫：动用一切可能的合法手段，查明债务人的财产状况，实现债权，从而达到业绩量化考核要求。②赵秀举：《论现代社会的民事执行危机》，《中外法学》2010年第4期。历次清理积案运动式执法的品格，也将功利、浮躁和虚夸的因素带入执行中；有的法院不得不在现有资源的约束下，采取选择性执行的策略。表面光鲜的执行数据，实际上是法院利用种种策略，应付执行业绩考核，选择性执行的结果。例如，执行实践中普遍存在“小额执”拉高执结率，“抵押执”拉高标的到位率的现象。迫于维稳考核的压力，执行法官不得不优先安抚有信访倾向和领导过问了的申请执行人，但这反向激励了信访和其他主体对执行程序进行不当干扰。数字治理不能统辖一切，统计的意义在于为决策机构和学者提供研究素材，发现方向偏差，调整治理效果，而不能成为考核和奖惩的依据。目前权力机关和领导阶层过度依赖目标考核，对于执行数据的迷信，以及对法院业绩评估机制的定位偏差，不仅刺激了司法失信，不能真实地了解到司法运作的问题、不能调动执行法官的工作积极性，还侵犯了申请执行人的权利，影响了终本程序的有效运行。

（四）个人破产制度的缺失和企业破产运行粘滞

个人破产制度的缺失和企业破产运行的粘滞，以及参与分配程序的不当设计，使执行程序长期以来承担了破产程序的功能，自然也就承接了本应由破产程序最后综合应对的各种危机。但这又是执行制度力所不逮的。厦门市湖里区人民法院在2009年至2013年上半年中，以终本程序结案的案件数量为3189件。其中，个人作为被执行人的占71.99%。③厦门市湖里区人民法院课题组：《关于终结本次执行制度的调研报告》，《东南法学评论》（2014卷）第123页。这在全国基层法院是普遍现象，说明中国陷入事实破产状态的个人有大量执行案件淤积于执行程序中。

唯有建立了个人破产程序，才能破除中国债务绝对清偿的观念，分解执行程序不能将执行文书确定的权利完全执行到位所承受的巨大压力。破产的传统污名使得我们忽略了现代个人破产制度的激励机制。现代个人破产程序大多采取部分免责，鼓励债务人诚信地、尽量地通过将来的部分收入清偿债务，修复信用。德国破产法还赋予忠实履行债务清偿计划的债务人额外的激励。这种鼓励个人诚信向善和更新个人财务状况的债务整理机制是一种积极化解债务危机的方式，与强制执行程序通过直接和间接强制、惩戒来实现个别执行，形成有益的功能分化和补充，不仅使大量破产案件不会进入诉讼程序，还可以在审判程序结束后分流大量的执行案件。诚如卢曼所言，法律系统中的负荷过重的现实症状，产生自这些被作为一种对环境的（尤其是政治上的）压力表现出免疫反应的机制，而主要不是执行问题，或者合法性或公正性不足的问题。①卢曼：《法律的自我复制及其限制》，韩旭译，李猛校，《北大法律评论》1999年第2辑。

中国大量陷入破产状态的企业更愿意透过执行程序中的参与分配制度解决债务问题，有的地区企业参与分配的比例甚至占到了参与分配案件总量的六成以上。参与分配中实行的平均主义原则，以及企业扩张性地适用平均主义原则，不仅异化了参与分配作为执行程序个别执行、依次执行的性质，也不可能替代破产制度对所有债权进行公平地清偿，严重地阻碍了本应退出市场的僵尸企业进入破产程序，也阻碍了个人破产法的出台。最近，最高人民法院通报了浙江安吉同泰皮革有限公司破产案。该公司启动执行转破产程序后，3个月即审结完成，实现职工债权和税收债权全额清偿，普通债权清偿比例达到22.5%，终结了该公司作为被执行人的系列案件共53件，债权金额累计4213.1万元，而有的个案执行时间最长已经1年半，充分说明了企业法人破产制度在分流执行积案问题上具有无可比拟的强大功能。

三、终结本次执行程序的机理

终本程序的程序机理有两个层面的意义：第一是以终本程序没有或者没有完全实现执行文书所确定的实体权利为压力和动力，倒逼执行机构确保执行程序的程序正义和对申请执行人更为完善的程序保障；第二是在执行程序的功能局限、资源投放不足和社会诚信状况较差的情况下，通过“穷尽执行”和“公开执行”，尽量实现申请执行人的实体权利。

（一）以程序的正义弥补实体正义没有实现的缺陷

有学者指出，从执行程序内部来看，执行危机又直接表现为债务人的履行能力危机和诚信危机。而后者才是问题的关键，但这又恰恰触及了法律调整的盲区。②赵秀举：《论现代社会的民事执行危机》，《中外法学》2010年第4期。笔者认为，解决执行危机的关键在于甄别出执行不能是基于客观原因还是诚信问题。甄别的第一层次，是甄别出被执行人是否具有执行能力。执行程序伊始，执行法官并不能立即判断出被执行人不自动履行案件的原因，必须通过对被执行人申报的财产和查控出的财产进行核对，对被执行人的财产状况和诚信度作出基本的判断；第二层次，在查控平台查找不到财产的情况下，通过实地查访、发布限高令和限制出境的命令以及悬赏公告、将失信被执行人纳入黑名单、实行拘留罚款等强制措施，进一步辨明被执行人的不能执行是主观的还是客观的原因；第三层次，穷尽所有的查控手段和适当地实施间接强制之后，进行裁定前的听证，力求没有查控疏漏，是执行机构在向申请执行人证明其穷尽和公开了执行的每个必要环节，证明终本程序并非执行机构执行不力、不当或者司法腐败所致；解除申请执行人对执行机构的信任危机，以加强的程序保障和更加透明的程序正义，弥补申请执行人不能得到圆满的、最终的实体救济的遗憾。

诚然，长期以来，在解决执行危机这一问题上，中国目前采取的是一种行政化、政治化的策略，人们希望通过目前中国最强有力的机构和最强有力的组织系统来应对交易诚信低下的债务人。个案的执行结果在很大程度上依赖于具体执行员的努力程度，而无法获得制度上的保障。③赵秀举：《论现代社会的民事执行危机》，《中外法学》2010年第4期。但是，通过近年来对终本程序中若干环节的修正和充实，执行程序在某种意义上已经改善了前述状况，虽然远远没有达到理想的效果，但它已经超越了作为权宜之计的初始定位，通过功能反思与功能催化，成为了执行程序制度性而非政治性、临时性或者行政化的路径。执行程序也通过终本程序承认了自己作为审判程序的后端通道与社会现实的直接接轨存在着巨大的裂缝，以及执行作为事后救济，并不能理想化地实现审判所确定的判决正义的客观本性。

（二）以公开与穷尽保障申请执行人的程序权利和实体权利

终本程序不能完全执行到位的特性使得它必须和执行程序的其他子程序，尤其是失格限制、失信惩戒以及拒执罪罚有机地结合起来，提高终本案件的到位率，保证其结果的正义性。尽管终本程序的执行标的到位率低是较为普遍的现象，如深圳中院在2011—2014年，分别有88%、74%、78%、93%的终本案件的执行率在10%以下。①中国社会科学院法学研究所、深圳市律师协会联合课题组：《基本解决执行难评估报告——以深圳市中级人民法院为样本》，中国社会科学出版社2016年版，第120页。所以，穷尽查控和公开执行措施并不是为了安抚申请执行人或者提高执结率的表面工作，而是以提高执行到位率为目标、具有实体正义内涵的“穷尽”与“公开”。

在案件可能以终本程序结案的情况下，公开是对申请执行人程序保障的最基础也是最为核心的保障。首先，申请执行人对执行的期待超过了对审判的期待。当事人在起诉时应该对对方当事人的执行能力和败诉的风险都有所预期。而在执行中，申请执行人虽然对执行难有所了解，但在经历了严格的审判程序获得胜诉判决之后，获得实际利益的预期会随着胜诉和对程序投入的加大而增加。因不满执行程序对司法权威的影响要超过因不满审判程序而对司法权威的影响。其次，执行程序大多都不是在双方的参与下进行的，很多执行环节都是法院单方面所为，执行法官对申请执行人说明和告知的义务没有得到应有的强调，加上受执行难和执行机构在司法组织内部较高的违法犯罪率的认知之影响，申请执行人对执行机构和执行程序充满了猜忌和不信任。因此，公开执行程序的具体环节对于终本程序的意义尤其重大。

公开终本程序主要体现在：公开被执行人的财产申报，公开财产查控结果以及与被执行人的财产申报是否吻合；公开对被执行人的实地调查结果，以及对申请执行人提供的财产线索的调查结果；公开被执行人无可供执行财产的查控结果或者查控财产无法执行的结果并征求申请执行人是否愿意终结本次执行；对申请执行人不同意终结本次执行的，对异议进行公开听证；公开对被执行人作出的限制高消费的命令和载入失信黑名单的决定；公开悬赏报告被执行人的财产；公开对失信被执行人采取强制拘留、罚款、搜查等措施；送达终本裁定书给双方当事人；等等。此外，法院系统还公开了终本程序的后续动态管理程序。②江苏省高院：《关于依法正确适用终本程序及加强终本案件单独管理的意见》。全国法院通过司法解释、媒体宣传（包括最高人民法院网站、政府信用网、电视直播等各种形式）将执行程序展示给申请执行人，增加了执行程序的透明度和程序后果的可预测性。

四、终本程序的反思功能和催化功能

终本程序的反思功能和催化功能将执行程序中保障程序正义的强大需求唤醒和挖掘出来，通过解决终本程序中出现的问题，逐步编织起整个执行程序而不仅仅是终本程序有机的、系统的链条。这是在终本程序合乎司法逻辑的内在机理支持下的强大功能，已经远远超出了制度设计的预期。

（一）穷尽财产查控

为提高终本程序以及整个执行程序的执行到位率，以及终本程序的认同度，必须穷尽财产查控，尽量提高执行到位率。最高人民法院目前已与中国人民银行等多个部门单位建立了网络执行查控系统，还需要进一步推动财产查控信息化建设，打破信息领域分割散乱的现状，实现更多信息平台的联通，扩宽司法联动的范围，建立起方便执行的一站式查控平台，可供执行财产的系统自动提示和司法数据挖掘模式，给失信被执行人强有力的打击和精准的惩戒。

目前，终本程序的“穷尽财产调查措施”包含了以下内容：（1）通过最高院网络执行查控系统和其他部门、相关机构的信息平台，对银行存款、土地使用权、房产登记情况、车辆、股票、证券，以及商标、专利登记及著作权进行调查；（2）通过相关企业和信用机构等主体的信息平台对支付宝余额、网络虚拟财产等财产信息和资金往来等情况进行调查；（3）到被申请人单位及居住地进行调查；（4）对于暂时不具备执行条件的财产继续予以查封、扣押或冻结；（5）根据当事人代理律师的申请，签发调查令③百晓锋：《程序变革视角下的终本程序制度——以＜民诉法解释＞第519条为中心》，《华东政法大学学报》2015年第6期。；（6）调查是否存在追加和变更被执行人和被执行人未实现的债权；（7）在合法的范围内有正当理由的，可以将查控延伸至被执行人的配偶或者在近期与之发生可疑交易的第三人。但是，穷尽查控措施仍有比较突出的问题：第一，查询范围有限，诸多民间金融机构尚未覆盖；贵重动产交易没有实现实名制；房地产管理部门和车辆管理部门等机构的财产信息应当却尚未实现全国联网。第二，系统设置存在缺陷，非法人的其他组织，如村民小组等特殊主体的案件则无法查询。第三，查控功能有限，很多类型的财产依然需要现场执行，为被执行人转移财产提供了机会。第四，部分联网单位反馈信息不及时、不全面甚至不反馈信息。第五，查询系统的容量、便利、快捷都有待提高。

（二）克制地适用终本程序

如果所有的法律事件在规范上都必定推进自我生成的再生过程，然而在认知上却准备好向环境学习，那么，法律系统将不得不勇敢地面对这些有分歧的、甚至也许是相矛盾的看法的兼容问题。①卢曼：《法律的自我复制及其限制》，韩旭译，李猛校，《北大法律评论》1999年第2辑。终结本次执行最为忌讳的就是成为草率清理积案、提高结案率的工具，因此，终本裁定的适用必须非常谨慎和严格，在程序重要关节点赋予申请执行人获知资讯、参与听证、提出异议、复议的权利，接受申请执行人的监督。申请执行人对即将做出终本裁定有异议的，《立结案意见》规定“应当另行组成合议庭进行听证”，但各地法院做法不一，如武汉市中院就仅规定“可以”而不是应当听证。笔者认为：在裁定作出之前赋予申请执行人与法官充分沟通、挖掘财产线索、消弭猜疑的听证权，比在事后利用异议复议程序更具有积极意义。终本程序前对申请执行人的异议不予听证，会严重地增加终本程序的负功能。

民诉法司法解释规定：“在申请执行人签字确认或者执行法院组成合议庭审查核实并经院长批准后，可以裁定终本程序。”江苏省高院的相关规定则提高了终本裁定的审查条件，“即便申请执行人书面同意执行法院终本程序，或对执行法院认定被执行人无财产可供执行书面表示认可的，执行法院仍然要组成合议庭审查核实并报执行局局长批准后，方可裁定终本程序。”有观点认为，即便有申请执行人申请终本或者同意终本，也不能作为终本的唯一要件，因为会出现动员申请执行人接受终本程序或给申请执行人施加压力。也有观点认为，法院可以不经申请执行人同意作出终本裁定，因为无可供执行财产就是当前执行条件下的客观现象，而且，终本裁定也无须庭长或者院长批准，因为这种批准往往流于形式。笔者赞同江苏省高院的做法，在终本程序的结案率过高、执行程序中的规范性不强的情况下，适用终本程序一定要慎之又慎，不仅要获得申请执行人的理解和认同，还要有即便是形式上的监督和约束，才能增强终本的正当性，提高办案质量。

（三）恢复执行与案件后期管理

终本程序后恢复执行的启动标准和恢复执行的启动比例大小相关。有的法院为了提高案件的考核指标，不该终本的案件做终本处理，来年又如数恢复执行，则恢复执行率过高。同时，恢复执行条件的审查掌握宽严不一，有的法院，申请执行人仅凭一纸申请书就能轻易恢复执行，导致执行工作量无谓增加。有的法院则审查过严，操作机械，要求申请执行人提供所谓“看得见、摸得着”的充分证据，或设定繁琐的审查程序，错失执行时机。所以，恢复执行条件需要精巧设计。江苏省高院对恢复执行的保全措施和财产控制措施、案件交接作出了详尽可行的规定，值得肯定。②江苏省高院：《关于依法正确适用终本程序及加强终本案件单独管理的意见》。

《立结案意见》明确了恢复执行的结案方式包括：执行完毕，终本；终结执行。有人据此认为终本程序会出现不断终结——恢复——终结的循环怪圈，却没有意识到这是在没有实行破产免责的情况下，强制执行必然面对的客观事实。法律虽然规定了恢复执行不受执行期限的限制。有的法院却自行设置恢复执行的限制时间，剥夺了申请执行人的执行权利。《立结案意见》虽然规定了恢复执行应当重新立案，案件类型代字为“执恢字”，按照立案时间的先后顺序确定案件编号，单独进行排序，明确了应当对终本程序案件的单独管理。江苏省高院还对终本案件进行动态管理做出了详尽的规定，要求在结案后依职权每6个月主动、集中对涉案被执行人的财产进行查控，对于涉民生案件及申请执行人系老弱病残、被执行人下落不明的案件等也做出了专门的规定。①江苏省高院：《关于依法正确适用终本程序及加强终本案件单独管理的意见》。

（四）关于失信和限高的问题

为了使终本程序不致被有执行能力的债务人滥用，公布失信被执行人名单和限制被执行人高消费制度借取了信用制度和破产制度的原理，成为打击执行规避行为、督促被执行人履行义务的重要措施。据最高法院统计，截至2015年底，超过300万人上了失信被执行人“黑名单”，受到了高消费限制和出境限制。其中，约20%的被执行人慑于信用惩戒威力自动履行了义务。②李万祥：《信用惩戒助法院解决执行难》，《经济日报》2016年1月12日第9版。

在终本程序之后，有的地方法院为终本程序的被执行人专门建立名册，实行限高和限制出境，无可厚非；有的法院则直接将其纳入失信黑名单，并进行限高和限制出境，则缺乏法律依据，违反了法律责任和违法行为相当的原则。就公布失信被执行人名单而言，存在的问题包括：第一，上述适用标准规定相对抽象，缺乏配套的规定。例如，如何具体认定债务人“违反财产报告制度”？ 事实上，由于现代社会财产形态的复杂化，个人并不一定完全掌握其全部财产信息的现状，财产申报中个别偶然的漏报在所难免。这时，如何赋予债务人补救的机会？ 如何确定财产申报的合理期限？是否应当区分申报不实和申报遗漏的不同？ 第二，实践中被执行人规避执行的方法不断翻新，纳入失信被执行人名录并非总能起到威慑作用。例如，来自某基层法院的数据显示，在该院近三年的241件以“终本程序”方式结案的案件中存在被执行人变更法定代表人的案件有27件，变更的时间点贯穿整个诉讼程序。其中，执行立案后变更法定代表人的有13件，占到总数的48.2%。③李文超：《恶意变更法定代表人规避执行的司法认定与规制路径——基于对三类规制方式与四种裁决思路的研究》，江必新、刘贵祥主编：《执行工作指导》（2015年第4辑），国家行政学院出版社2016年版。变更后的法定代表人多无履职能力，而原法定代表人却借此逃脱了限制出境、限制高消费等措施，使案件执行陷入僵局。第三，关于失信被执行人名单的涂销问题。我们认为，失信惩戒的时间、强度等应当与行为人违法行为的严重性相适应，而不应简单地将履行完毕全部义务的被执行人一概涂销。对于暴力抗拒执行、转移、隐匿财产以及恶意变更法定代表人等恶劣失信行为，即便全部履行了义务也不可以立即从名单中删除，才具有威慑力度。第四，有些法院对被纳入失信名单的被执行人施行了过度的限制措施，如限制终本程序的被执行人的子女参军、入党、考公务员，等等，已将间接强制的对象扩展至被执行人的亲属，即便起到敦促执行的效果，也是侵犯他人基本权利的违法行为，有待进一步商榷。

2015年最高人民法院对《关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》进行了修正，将限制消费措施的范围扩宽至限制高消费及非生活或经营必需的有关消费，但高消费和不当行为的标准还不够明确。如，何谓“不得旅游、度假”？奢侈的“旅游、度假”应当禁止，但是，费用较低的家庭短期度假也被禁止则有违反宪法所保障的公民休息权。其次，限制高消费的某些规定不够细致合理，例如，限制被执行人子女就读高收费私立学校的规定，判断“高收费”的标准是什么？ 不允许他人为被执行人的子女付费就读虽然隔绝了失信被执行人规避执行的所有通道，但是，现实中确实存在被执行人的亲友愿意为被执行人的子女支付高额学费而不愿代其清偿债务的情况，现行规定对被执行人的子女接受帮助和接受更优质教育的权利是否超越了惩戒的范围，形成了对第三人权利的侵害？ 最后，违反限制高消费规定的行为的被执行人将面临拘留、罚款甚至拒执罪，这些处罚方式之间缺乏层次和具体的适用条件，存在着过大的自由裁量空间。

综上，终本程序实践中的很多问题都不是终本程序自身基本思路、功能和程序构造所致，而是具体的执行规范和执行行为完善的问题。终本程序中的问题暴露得愈加充分，愈是提供了充实执行程序的关键节点和精准需求，以便按图索骥地进行梳理和修正，挖掘终本程序强大的反思功能和催化功能。当人们还在菲薄终本程序并不厚重的出身时，它已步步蜕变，凝重转身。