推进基层治理的困境与对策分析

2016-04-13伍俊斌

商丘师范学院学报 2016年2期

关键词：民族主义党组织基层

伍俊斌

(中共广东省委党校科社教研部，广东广州 510053)

推进基层治理的困境与对策分析

伍俊斌

(中共广东省委党校科社教研部，广东广州 510053)

摘要：加强和改善基层治理，切实维护基层和谐稳定，是当前亟待研究解决的重大现实课题。推进基层治理的现实困境主要体现在：基层党组织统领基层工作能力不强，乡镇(街道)权、责、能失衡严重，乡镇(街道)与村(居)关系不顺，基层组织行政负担过重，基层组织为民办事基础薄弱。推进基层治理需着力构建区域化基层党建工作新格局，建设高素质基层执政骨干队伍，创新基层治理架构，理顺乡镇(街道)与村(居)的关系，加强村(居)两委建设，培育发展和有效监管社会组织。近代以来，伴随着西方民族主义的传入，中国传统族类观开始向近代国族观转变。受不同政治理念的影响，改良派与革命派在国族建构方式上产生了联满建国与排满建国的分歧。随着抗战的爆发，建构统一的中华民族以抗敌的任务更加急迫。为此,知识精英们提出“中华民族是一个”的概念，并论证了其整体性和不可分割性。国民政府则用“宗族”代替各“民族”，进一步强化中华民族的统一性。需要指出的是，国族观的产生是近代民族国家建设的重要内容，是新疆域观形成的反映。

关键词：基层治理；治理架构；社会组织；困境；对策民族主义；国族观；中华民族；演变

基层治理，一头系着乡村，另一头连着城市，关乎城乡经济发展与社会和谐稳定。加强和改善基层治理，是当代中国促进城乡统筹和城乡一体化发展的重要体制机制保障，是促进基本公共服务均等化的必然要求，是社会转型和变革进程中促进社会融合与社会和谐的重要基础。尤其是在当前体制转轨、社会转型时期，加强和改善基层治理，对于推进经济社会健康发展与社会和谐稳定具有重要实践价值[1]。树立固本强基、重视基层的鲜明导向，把基层组织建设得更加坚强有力，探索形成科学合理的基层治理架构，巩固和提高基层党组织的领导核心地位，夯实党执政的组织基础，切实维护基层和谐稳定，是当前亟待研究解决的重大现实课题。

一、当代中国推进基层治理的现实困境

(一)基层党组织统领基层工作能力不强

基层党组织是发挥党的领导核心作用，团结带领广大群众全面建成小康社会、同心共筑中国梦的战斗堡垒。基层党组织的领导核心作用需要进一步强化，基层组织之间的关系需要进一步理顺，基层治理架构需要进一步完善，基层干部队伍综合素质需要进一步提高。当前，一些基层党组织统领基层工作能力不强，战斗力和凝聚力较弱，甚至有少数处于软弱涣散状态。一些基层党组织领导班子整体素质和能力水平不高，其思维方式、工作作风和服务能力与经济社会的发展水平不适应，与人民群众的利益诉求不适应，与执政党的转型目标不适应。一些基层党委政府公信力不高，党群关系、干群关系紧张，经常出现“说话无人听、办事无人跟”的情况，甚至有陷入“塔西佗陷阱”的趋势。一些村(居)两委之间、两委与其他组织之间关系不顺。一些村(居)党员干部队伍结构不合理，后备力量不足，年龄偏大、文化程度偏低、带头致富能力偏弱的“三偏”现象仍然比较严重。一些地方还存在“能人不入党，入党非能人”的不正常现象。一些村(居)党组织、自治组织和经济组织之间体制混乱、政经混合、职能不清。一些地方有序参与、信息公开、议事协商、权力监督机制不健全。一些地方的集体经济收入主要在村民小组一级，而不在村一级，但村民小组运作很不规范。一些地方普遍存在“四个民主”发展不平衡问题，即民主选举的核心地位以法的形式得到了保障，但民主决策、民主管理和民主监督在实践和立法层面都存在诸多问题，而且重视程度还亟待提升。

(二)乡镇(街道)权、责、能失衡严重

乡镇(街道)是我国治理体系中极其重要的一环，是党和政府联系广大群众的重要桥梁和纽带，起着承上启下的重要作用。新时期乡镇(街道)运行过程中出现诸多结构性的问题，突出表现在权力小、责任大、能力弱，出现权力、责任、能力之间严重失衡的态势。

乡镇(街道)权力小、责任大或者有责任却没有相应的权力，责任在乡镇(街道)，权力却在县级职能部门，未能形成相互衔接、运行顺畅的权力与责任体系。乡镇(街道)财权与事权严重不对称，在税费改革中，财权被上收，事权被下移，乡镇(街道)财权被大幅削弱；欠发达地区基层政府财力保障水平低下，增收难度大，负债普遍较重，基本靠上级财政拨款来维持；为解决经费问题，一些地方依赖卖地或挪用专项资金，甚至与民争利，引发矛盾。一些乡镇(街道)财政预算约束“软化”，监督乏力，浪费比较严重。

压力型干部考核评价机制的弊端不断显现。现在对乡镇(街道)干部实施的是一种压力型干部考核评价机制，即由上级分解和下达各项指标，由上级考核指标完成情况，并以此作为干部考核评价的基本依据，参考群众意见在一定程度上流于形式。随着乡镇(街道)的主要职能转向社会管理和公共服务，压力型机制的弊端日益凸显。乡镇政府往往为了完成指标，违背经济规律和脱离群众需要，不经科学论证，上马形象、政绩工程，唯上不唯下，唯官不唯民，漠视群众利益、愿望和要求。

(三)乡镇(街道)与村(居)关系不顺

乡镇(街道)和村(居)是基层治理的主体。当前，乡镇一级政府条块关系很难理顺，镇村关系很难理顺，治理困境凸显。

基层治理结构引发基层治理困境。乡镇政府实行“条块结合”的管理体制，这种以职能分工为基础的“条条”体制与以地域划分为基础的“块块”体制相结合的基层治理结构，一方面肢解了乡镇职权，另一方面抢夺了乡镇财权。权力的分崩离析使乡镇政府无法有效领导和管理本区域内的各项事业[2]36。

镇与村关系职责不明确，边界不清晰。镇村关系可大致划分为三种相互联系又有所区别的关系：一是乡镇政府与村委会在村民自治事务层面是指导与被指导的关系；二是乡镇党委、政府与村支部之间在坚持党的领导层面是领导与被领导的关系；三是乡镇政府与村级组织之间在贯彻执行大政方针政策、法律法规和社会公共事务等层面是行政管理与被管理的关系[3]。但上述三种关系在实践中很难理顺，突出表现在乡镇政府与村委会之间的职责范围不明确，两者的边界不清晰，造成两者权责不清，在实际运行过程中容易互相扯皮、互相推诿，村委会抵制乡镇政府的现象时有发生。

村民自治呈现“附属行政化”和“过度自治化”两种不良倾向。有些乡镇政府把村委会视为自己的下属组织机构，将行政命令和行政权力完全凌驾于村民自治之上，用传统的强制命令式管治方式对村委会的运行进行强力干预和控制。村委会只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，而置群众利益和意见于不顾，呈现“附属行政化”倾向。有些村委会超出了法律法规许可的自治范围和程度，处理问题仅仅从本村或少数人的局部利益出发，不自愿接受甚至力求完全摆脱乡镇党委、政府的管理和指导，追求独立王国，追求绝对自治，呈现“过度自治化”倾向[2]37。甚至有一些村委会或村干部为了自身利益，比如征地拆迁，故意制造或激化乡镇政府与村民的矛盾，从中投机谋利。

(四)基层组织行政负担过重

基层组织行政负担过重主要表现在：过度转嫁行政事务。有些乡镇(街道)超过一半的行政事务都下达给村(居)去办理，但没有“权随责走、费随事转”，村(居)组织只有工作任务、工作责任、工作考核，却没有相应的工作权力和工作经费，行政事务占据了村(居)组织大部分时间和精力，有些村(居)组织疲于奔命，不堪重负。集体经济收益缺乏。村(居)组织集体经济收益普遍缺乏，尤其是欠发达地区的贫困村，集体经济收益难于支撑行政事务办理费用以及本村的公益事业和公共事务办理费用。

(五)基层组织为民办事基础薄弱

一些村级组织规模过大，人口数量过多，不利于管理和服务。欠发达地区一些村级组织基本没有集体经济收益，甚至完全没有集体经济收益；一些村的集体经济收益不在村一级，而集中在村民小组。少数村级组织办公和服务条件简陋，不能满足基本的办公和服务需求。村务监督委员会的办公经费和成员待遇未得到有效解决。在职村干部待遇和村两委办公经费自然增长机制尚未建立。离任村干部的补贴意见尚未出台，村干部存在后顾之忧。显然，社会组织作用未能得到充分发挥。

二、推进基层治理的对策建议

(一)构建区域化基层党建工作新格局

1.创新组织设置，优化治理格局

党执政的根基和党在基层战斗力的基础就是乡镇(街道)与村(居)的基层党组织。要在基层加强和改进党的领导，就必须强化基层党组织的领导核心地位，把基层党组织真正作为政权的基础来建设，保持基层治理基本架构的稳定，加强党对基层工作的领导，通过多种途径把群众紧紧团结、凝聚在基层党组织周围，强化党组织的政治影响力和政治竞争力。

推行街道“大工委制”和社区“兼职委员制”。在街道党工委和社区党支部现有委员的基础上，聘任驻地党政机关、企事业单位、“两新”组织负责人、外来人口代表等担任街道党工委聘任委员和社区党支部兼职委员，大事共议，实事共办，要事共决，急事共商。

建立驻区单位主动联系基层党组织和双向服务制度。为克服“社区一头热、驻区单位一头冷”的问题，建议组织部门统一印制联系单，要求驻区单位党组织主动与所在街道或乡镇党组织取得联系。驻地单位与基层党组织良性互动，建立双向服务、双向沟通、双向得益的机制。要求基层党组织转变观念、改进工作方法，掌握驻区单位党组织和在职党员的需求，寻找双方共同目标、共同利益的交集点，探索双向得益、双向服务、资源共享的工作联动机制。

开展“双角色双争优”活动。要求在职党员、机关干部都要到所在的社区报到，利用“八小时外”的休息时间，参与社区活动，服务社区居民，接受社区监督，并把在职党员、机关干部的表现情况作为年终考核、职务晋升的重要依据，实施考核管理。

2.创新工作体系，完善服务机制

有效推进区域化党建工作取得新成效，必须转变以前靠强势行政推动的方式，从根本上转变到依靠制度规范、协调和引导。不断改革区域一体化的党建工作运行机制和领导体制，强化省、市党委基层党建工作机构的职能，尤其是统筹协调和领导指导职能，在改革实践中重点探索规范化的民主协商机制、社会化的党建运行机制、长效化的激励保障机制，不断建立健全“上下联动、横向互动、优势带动”的组织领导体制机制，为基层党建和管理提供强有力的组织保障。

推广建立深入联系群众、掌握群众利益诉求、协同解决群众问题的“三访”“三个服务”工作体系，探索建立党员干部普遍直接联系人民群众的长效体制机制。“三访”和“三个服务”都必须以解决问题为导向。“三访”即走访、下访、接访。“三个服务机制”即村(居)窗口受理服务机制、群众自助互助服务机制、上下级党组织协调协同服务机制。通过“三访”和“三个服务机制”，建立起干部联系和服务群众的工作体系，即以城乡社区为工作平台，依托领导干部、党员和各级党组织建立起走访联系群众—汇聚体现诉求—协商解决问题—群众满意度测评的有序完整工作“回路”。

建立省市领导、党代表、人大代表、政协委员联系基层制度，着力打造领导机关、上级党组织与基层的“直通车”，充分发挥党代表、人大代表、政协委员们的桥梁作用，发挥其在密切联系人民群众、密切党群干群关系中的独特作用，按照党代表、人大代表、政协委员相结合与省级代表、市级代表相结合的原则，落实省市党代表、人大代表、政协委员联系村(居)社区制度，实现每个村(居)委会都有代表联系，每位代表都联系村(居)委会。

3.创新工作方法，提升服务质量

按照有利于党员参加活动、便于党组织发挥作用的要求，积极探索创新“行业党建”“两新组织党建”“楼宇党建”“产业链党建”“商圈党建”“网格党建”“项目党建”等基层党组织组建方式，真正把党的基层组织建在经济社会发展最充分、最活跃的细胞上，以全面建设服务型党组织为龙头，在强化服务中体现领导核心作用，深化“党建带群建”，引导各类社会组织共同参与基层治理。

普遍推行社区党员登记制度。社区党组织要清楚在本社区的党员家底，建立完善党员登记制度，凡在社区从业和居住的党员尤其是流动党员，都要明确要求到社区党组织报到。为充分发挥党员的示范引领作用，不断探索创新“党员在身边、服务零距离”等基层党建品牌，推行便民服务、集中办公全程代理制，打通联系和服务群众的“最后一公里”，为社区广大群众提供全方位的“一站式”服务，真正做到“大事有人代理，小事不出社区”。社区党组织要充分依托社区便民服务中心，为辖区党员提供就业技能培训、组织关系接转、子女教育等服务，切实帮助党员解决困难，增强社区党组织的凝聚力和影响力，吸引社区党员自发向党组织靠拢。

开展城乡牵手共建基层党组织活动。创新基层党组织共建的体制机制和方式方法，采取多种方法帮促潜力较大的村加快发展，以发挥其对其他村的示范引领作用。每年选择发展潜力较大、发展前景比较好、带头人能力比较强的村，由机关事业单位和企业结对帮促，结对单位共建基层党组织，共促科学发展，共享党建资源，共过组织生活。

开展党的队伍和工作力量“五进社区”活动。切实加强基层基础工作，全面开展“五进社区”活动，即市、县委委员进社区、党代表进社区、机关在职党员进社区、党员志愿者进社区、党群工作者进社区，打造一支上下联动的服务队伍。

试行党员证制度。试行中国共产党党员证制度，以此为切入点，切实增强党员的主体意识和责任意识，充分发挥党员的主体作用和示范带头作用，探索解决流动党员管理难题。以构建城乡一体化党员动态管理体制机制为核心，建立城乡一体的党员信息管理体系、党员培育体系、党员服务体系及党员共管机制、党内激励关怀帮扶机制。党员证的主要功能：一是政治身份证明，二是记载学习活动情况，三是行使党员权利凭证。建议组织部门统一印制党员证，制定配套管理使用办法，对党员证的权属主体、基本功能等进行明确规范，完善相关配套制度。

4.加强文化引领，推动社会和谐

充分发挥党建文化的引领作用。以党建文化引领社会大众文化，发挥先进文化育人的重要功能。将社会主义核心价值观作为当代中国党建文化的核心内容，使之成为党员领导干部和广大人民群众所共同遵守和自觉认同的价值标准、主导理念和行为准则。充分发挥先进党建文化凝聚人心、潜移默化、引导激励的重要功能和积极作用，不断激发党员领导干部和广大人民群众推进发展、奉献社会、促进和谐的动力。

实施党建品牌战略。引入品牌理念，创建党建品牌，强化示范引领，集中力量打造一批服务型、学习型、文化型、帮扶型等“四型”区域化先进党建工作特色品牌，形成“一区域一品牌”“一区域一典型”“一区域一特色”。

(二)建设高素质基层执政骨干队伍

1.加强教育培训，提升综合素质

创新教育培训方式，增强针对性和实效性。坚持“干什么学什么，缺什么补什么”，大力加强理想信念、思想道德和履职能力教育。加快推进党员干部现代远程教育优化升级，推进远程教育节目入户，完善省、市两级播出平台管理。根据基层干部的特点和要求设置培训课程和内容，精选教学课件，充实教学内容，提高远程教育的实效性。尤其要注重加强对基层党员干部进行实用技术培训，切实提高其带领群众增收致富的能力和为群众服务的能力，在为民服务中锤炼基层党组织的战斗力和凝聚力。

开展村(居)书记、主任能力建设轮训。围绕做好新时期基层工作的必备能力素质，进行能力框架设计，依托市、县党校开展能力建设轮训，每届任期内对村(居)书记、主任全部轮训一遍。实施村(居)两委干部全员系统培训工程。乡镇(街道)每年结合中心工作、重点任务，制订村(居)干部培训计划，对两委干部全部轮训一遍，每年集中培训时间不少于5天。发挥省、市干部网络培训学院平台的作用，开发适应新形势要求的两委干部网络培训课程，为两委干部建立学习培训账号，开展大规模的两委干部网络全员培训。

2.注重培养选拔优秀人才

注重培养选拔有科学发展理念、有转型发展思路、有改革创新精神的优秀干部；注重选拔善于做群众工作、善于调处基层矛盾、善于应对突发事件、善于维护社会稳定的优秀干部。在回乡大学生和基层公务员中发掘优秀人才，有针对性地进行培训和锻炼，从中选拔乡镇(街道)后备干部；在农村致富能手和科技骨干中大力发展党员，筛选培养致富型和科技型后备干部，鼓励他们最大限度地发挥在村(居)民众中的影响力。深入开展基层党建“三培养”活动，把党员培养成带头致富能手，把带头致富能手培养成党员，把党员带头致富能手培养成村(居)干部。

3.锻造高素质党组织书记队伍

村(居)党组织书记是“两委”领导班子的核心和带头人，要把加强党组织书记队伍建设作为关键来抓，建立健全党组织书记的培养选拔、责任监督、教育培训、激励保障等各项工作机制，着力培养造就一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的基层党组织书记队伍。要进一步明确选拔标准，把思想政治好、带富能力强、协调能力强的“一好双强”优秀党员选拔为党组织书记；要拓宽选人渠道，改进选拔方式，采取“三推一选”、“公推直选”、面向社会公开选拔等方式，选好配强党组织书记。

4.抓好发展党员工作

要坚持有领导、有步骤、有计划地发展和培养党员，防止和避免长期不发展、突击发展、发展数量大起大落等不正常现象。坚持“三优先一为主”：村委会和村民小组干部、后备干部优先；生产工作骨干、回乡大学生和妇女同志优先；对当地经济社会发展有较大贡献且政治素质好的致富能人优先；以35岁以下、大专以上文化程度青年为主要发展对象。各村(居)每年至少应发展1名新党员。党员队伍整体年龄偏老、文化偏低，或党员数占户籍人口数量比例偏低的，要加大发展党员的质量和力度。

5.全面推行县委书记履行基层党建工作责任专项述职制度

抓好基层党建，关键在落实基层党建责任制，特别是强化党委书记作为基层党建第一责任人的责任，形成“书记抓、抓书记”、一级抓一级的良好局面。推行县委书记履行基层党建工作责任专项述职制度，落实基层党建责任制，重点采取四项措施：一是实地考核。明确目标任务，将年度基层党建工作任务分解细化，确定分项评分标准，采取实地查看、听取汇报、现场抽查、党员群众民主测评等方式对工作落实情况进行全方位考核。二是部门评议。基层党建工作领导小组组织所有成员单位根据各自工作层面和业务特点，对各地基层党建工作成效深入开展多角度评价。三是专项述职。分四步进行：县委书记述职、市领导点评、民主评议和市委书记总结，当场公布考核得分情况和述职评议结果，考核结果纳入县级领导班子和领导干部考核评价的重要内容。四是履职纪实。全面建立县委书记本人直接抓基层党建工作情况的履职纪实，实行“一事一记”，要求定期向市委党建办报送纪实情况。

(三)理顺乡镇(街道)与村(居)的关系

1.转变乡镇政府职能

乡镇政府必须从管制型、主导型向服务型、指导型转变，逐步形成“小政府、大社会”的基层治理体系。凡是村(居)可以承担的均下放给村(居)，凡是可由市场机制决定和解决的都交给市场，凡是可由社会组织承担的事务都交给社会组织。乡镇(街道)的主要职能转变为落实政策、社会管理和公共服务，为基层社会经济发展创造良好的外部环境条件，而不再设定经济增长指标，不再对经济增长目标负责。

推进行政审批标准化、服务体系网络化和办事程序高效化，推进网上办事向村(居)延伸，打通“最后一公里”，形成以乡镇政务服务中心为龙头，村公共服务站为基础的全覆盖的便民利民服务网络。大力推行权力清单制度，制定乡镇政府权力清单，改进优化乡镇政府权力，编制乡镇政府权力清单和权力运行流程图，建立健全事前事中事后监管制度。

2.明确职责范围

分别明确乡镇(街道)的职责范围和村(居)的职责范围，规范乡镇(街道)与村(居)的运作流程和办事程序，切实理顺两者关系。建立村(居)行政事务准入制，减轻村(居)委会行政负担，增强村(居)委会自治和服务功能。省级层面出台政策，理顺乡镇(街道)与村(居)关系，权随责走，费随事转，责、权、利配套，明确乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡镇政府工作的规则，实现乡镇政府管理与村民自治有机衔接、行政功能与自治功能互补、政府力量与社会力量互动。

3.试点建设新型社区

在经济发达地区试点建设新型社区，逐步取消街道办事处，重塑城市基层治理架构，形成市—区—社区三级管理，推动扁平化管理和公共服务下沉，解决街道办事处失之于大、居委会失之于小的问题。新型社区建设主要以服务半径和地域面积为根据，兼顾居民认同感、人口数量、社会治安、公共服务资源配置等各种要素，一般每个新型社区面积约2—3平方公里、人口约2—4万人，形成约15分钟生活服务圈。建立以社区党委为核心、驻区单位党组织共同参与的区域化“大党委”，以居民议事会、社区服务为中心的“一委一会一中心”新型社区治理架构。新型社区主要承担社会管理和公共服务职能，不再承担经济职能，不再接受经济指标考核。

4.建立乡镇(街道)与村(居)双向考核机制

推广乡镇(街道)与村(居)双向考核工作，乡镇(街道)对村(居)实施、承接、办理、完成基本公共服务事项等进行绩效考核，村(居)对乡镇(街道)提供的基本公共服务项目、经费、力量和针对性、持续性、适合度等进行评议和反馈。乡镇(街道)试点建立基本公共服务基金制度，建立村(居)完成基本公共服务的配套奖励制度。省级层面出台乡镇(街道)和职能部门与村(居)委会双向考核办法，改革激励考核机制，提高考评绩效，不断规范考核主体、考核程序、考核指标和考核评价。严格控制和不断规范对乡镇党政领导的“一票否决”事项，坚决清理整顿各类评比表彰活动。

5.不断完善基层重大事项决策制度

开展县级主要职能部门、乡镇(街道)、村(居)重大决策事项社会征询、专家论证、公示听证“三项制度”的试点工作。实施“四步工作法”：建立目录，清晰界定决策事项；扩大民主，明确群众参与途径；实时跟踪，健全纠偏改正系统；全程纪实，落实决策责任追究。

(四)加强村(居)两委建设

1.创新体制机制

强化村(居)党组织的领导核心地位，夯实党的领导的群众基础和民意基础，试行村(居)党组织负责人的党内竞选，并将党内竞选与群众评议结合起来。建立健全以基层党组织书记为总召集人的基层党组织、自治组织与集体经济组织等联席会议制度，建立健全党组织领导下的村(居)民主生活会、述职述廉、民主评议等制度，提高党组织统揽全局科学发展的领导核心作用。不断明确基层党组织的职责内涵，创新基层党组织组织机构、设置方式和服务社群机制。大力推行“四民主工作法”，切实做到民主提事、民主决事、民主理事、民主监事；认真贯彻“四议两公开”制度，重大事项实行由村党支部会提议、村两委会商议、党员大会审议、村民会议决议的办法，决议内容公开，实施结果公开。推进村(居)委会“去行政化”，增强村(居)委会自治和服务能力。

2.优化两委班子整体结构

要注重将优秀大学生村官、行业带头人、经济能人中的优秀人才选拔到村(居)两委干部队伍中来，进一步选优配强村(居)两委班子。经济发达地区的村(居)两委干部队伍要形成以40岁左右、大专以上文化为主体的梯次结构。建议全面实施“一村(居)一名大学生工程”。

3.加强后备干部队伍建设

认真实施“四个培养”工程，即把党员培养成能人、把能人培养成党员、把优秀党员能人培养成村干部、把优秀村干部培养成村书记。建立健全村(居)两委后备干部培养选拔机制，各地根据实际情况，每个村(居)确定2—3名35岁以下、有一定文化程度和基层工作经历的两委后备干部进行培养，以乡镇(街道)为单位建立后备干部人才库。

4.建立两委班子任期目标责任制

村(居)两委班子对任期内的工作要提出明确的目标，在村(居)民中进行公开承诺。每年要研究确定办若干事关群众切身利益的好事实事，年初承诺，年终兑现，并向群众公示。乡镇(街道)党委要根据各项经济社会事业发展的总体规划，紧密结合各村(居)实际，为村(居)领导班子制定科学可行的任期目标和年度目标，并签订目标责任书，作为考核评价村(居)两委干部工作的重要标准和依据。

5.建立村(居)工作实绩量化考核评价体系

实行村(居)两委班子年度工作量化考评制度，出台《村(居)两委年度工作量化评比办法》，对村(居)两委年度工作进行综合考评。乡镇(街道)抓好考核工作的具体实施，结合每年组织两委班子及成员进行述职评议活动，接受党员和群众的双重评议，对班子作出客观公正的评价，考核结果作为评优、奖励的主要依据。对考核不称职的两委干部要进行诫勉谈话，对经教育仍不认真履行职责、工作出现严重失误或有违法违纪行为的，及时予以调整或罢免。

6.建立基层组织财政保障体制

省级层面研究出台建立村(居)基层组织经费保障自然增长机制和基层基本公共服务经费保障制度，出台进一步提高村干部待遇和社会保障水平的文件。组织部门可以从党费中拿出一部分支持基层党组织建设，解决基层党组织的迫切需求。研究解决村务监督委员会办公经费和成员待遇问题，研究解决离任村干部待遇问题，建立在职村干部待遇和村两委办公经费自然增长机制。

(五)培育发展和有效监管的社会组织

1.建立健全党建带团建、工建、妇建制度

加强以党组织为核心的村(居)组织配套建设，配强村(居)团组织、工会、妇女组织班子，带动整个村(居)基层组织的建设；指导和帮助团组织、工会、妇女组织健全各种管理制度；督促指导各基层组织开展各种教育活动，进一步增强各基层组织的活力，形成互联互动、互促共进的生动局面。

发挥基层党组织的政治优势、资源优势和组织优势，强化基层组织对各种社会组织的枢纽和带动功能，着力培育发展一批立足社区、贴近居民的基层群众生活类社会组织，并在承接服务、协调关系、化解矛盾和反映诉求中发挥其积极作用，使之成为政府提供公共服务的得力助手。

充分发挥村(居)民自治协会组织的作用，培育和壮大文化活动协会、专业经济协会、互助协会、志愿者协会等社会组织，鼓励这些组织通过登记报备合法化，并将一部分政府服务功能转移给这些社会组织。

2.培育发展社区枢纽型社会组织

坚持社区、社会组织、社会工作专业人才“三社联动”，努力形成以社区党组织为核心、社区自治组织为主体、社区社会组织为补充的社区管理服务格局。社区枢纽型社会组织是指同一社区内各类社会组织自愿组成的联合性社会团体。社区社会组织普遍存在弱、小、散等不足，培育发展枢纽型社会组织，对整合场地、资金、技术、人才等资源，提升社区社会组织公共服务能力，提高资源的利用率等有着重要作用。

加强在培育发展社区枢纽型社会组织过程中的示范引导，集中力量打造一批综合服务能力强、建设质量水平高、具有示范带头效应的社区枢纽型社会组织。建议省级民政厅将社区枢纽型社会组织发展列入省级福彩公益金资助扶持社会组织项目范围，每年选择资助扶持一批社会组织体系发达、社区基础条件好的社区枢纽型社会组织。市、县民政部门要负责将相关社区公共服务通过购买、职能转移、授权委托等方式，交给社区枢纽型社会组织牵头或监督组织实施；积极争取各级公共财政支持或运用福彩公益金，以奖励、资助和补贴等形式，推进社区枢纽型社会组织发展。

加强和规范社区枢纽型社会组织自身建设，建立健全独立自主、权责明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构，根据工作需要聘用持有职业水平证书的社工专业人才，努力提升服务能力，真正把社区枢纽型社会组织打造成为孵化培育、资源整合、联系协调、自律管理的综合服务平台。

3.创新志愿服务体制

创新志愿服务模式，构建与社会服务机构和社区服务项目紧密结合的志愿服务体制，形成由社会服务机构发展义工队伍、由社工带领义工的社会服务模式。组建以党员为骨干的志愿者服务队，切实解决群众关心的热点难点问题。创新义工注册管理体制和表彰激励机制，促进志愿服务常态化、规范化，提升志愿服务的绩效。

参考文献：

[1]袁方成，柳红霞．当前我国城乡基层治理的若干重大问题及对策建议[J]．中国治理评论，2014(1)．

[2]李明．中国农村政治发展与农村社会治理研究[M]．北京：知识产权出版社，2011．

[3]乐观清．对乡村关系的深层次思考[J]．行政与法，2005(3)．

【责任编辑：李安胜】

自觉的历程：民族主义与中国近代国族观的产生及演变

储竞争

(兰州大学历史文化学院 ,甘肃兰州 730020)

近代以来，面对三千年未有之大变局，国人一方面从传统中汲取养分，另一方面引进各种西方理论、学说，以期实现救亡图存之目标。一时间，各类救亡思想井喷式爆发，但条分缕析清末以来的各种激进与保守、改良与革命的思潮，“都可发现其所包含的民族主义关怀，故都可视为民族主义的不同表现形式”[1]73。正是在民族主义思想的影响下，“中华民族”一词得以产生，其内涵也在不断演变中逐渐与“国族”这一包含中国国内各族类共同体的概念相一致。“中华民族”概念的产生与演变，正是中华民族由“自在”到“自觉”的反映，对此学界虽有一定研究①，但尚未对民族主义与中国近代国族观之间的勾连互动作系统分析。通过此种分析，无疑将使我们对中国近代民族国家建构的历史有更清晰的认识。

一、中西合流：中国近代国族观的思想来源

“民族”一词，在魏晋以来的一千余年间(493-1851)，见诸文献者甚多，就古代文献中“民族”一词的含义来看，它除了含有宗族之属与华夷之别的意义外，还表达一种等级关系，处于统治中心的族群为“皇族”，而其他族群则称为“民族”[2]63-64。但是，把民族与国家紧密结合，强调其政治统一性与地域一体性的思想(即国族思想)，则是在清末伴随近代民族主义思想的传入而形成的。然而，民族主义即使在西方也“没有一个定义能为人们普遍接受”[3]192，这是因为民族主义“是一个非常多样化的现象，并从属于它所诞生和成长的历史和地理条件”[4]6。因此，要认识中国近代的民族主义与国族概念，必须对其生长的历史和思想背景——中国传统族类观有所了解。

一般认为，中国传统族类思想主要包括华夏中心观、华尊夷卑观，以及由华尊夷卑推导出来的华夷之辨或夷夏大防这几种观念[5]6。有学者指出：“华夏、中国两词在西周出现，并被反复使用，成为当时和此后中国人的自我称谓。”[6]43自称的使用，暗示着“他者”的出现。对于他者，“华夏”常用具有强烈“非人”含意的词，如戎、狄、蛮、夷、羌等来指称。其中“夷”逐渐成为非“华夏”族群的代称。所谓中国传统族类思想，实则是围绕“华”与“夷”的关系而产生的一系列态度、观点。所以，“华夏中心”观(或称“中国中心”观)指的是：华夏的礼仪文化等文明远远凌驾于夷狄之上，是文明的中心，并由此影射到地域上，指华夏处于地理的中心，占有“天下”的主体地位。与此相联，在华夷关系上应体现出一种等级性或曰尊卑性，即“华尊夷卑”。为巩固这种尊卑关系，并使其具有可辨识性，“夷夏之辨”油然而生，但“夷夏”如何“辨”却因环境不同而有所差别。通常，当华夏遭受外夷入侵或威胁时，为增强华夏的认同感与凝聚力，往往强调基于血缘的“非我族类，其心必异”，“内诸夏而外夷狄”，即以种族、地域作为“辨”的依据。而当华夏强盛或有异族群主动融入华夏时，为扩大华夏的人口与地域，往往强调基于文化的“中国而为夷狄则夷之，夷而有礼义则中国之”[7]213，即以文化的发达程度来辨识华、夷。不同辨识标准的确立，使中国传统族类思想具有较大的弹性与发展空间。由此，梁启超等人引入西方学理构建中国近代国族观时，存续数千年的传统族类思想并未消失无踪；相反，它的许多理念成为构建新国族观的基石。相对来说，在传统族类思想中，种族的强调在于合同族，具有一定的封闭性，而文化的强调在于融他族，具有一定的开放性。而种族与文化因素在构建近代国族观中哪种占主导，则由近代中国不同党派或团体功利性的解释所决定。这在革命派与改良派在建构各自的国族观时，分别援引种族或文化作为辨识国族的标准与依据中有突出表现。

我们还应看到，中国传统族类观虽是近代“国族观”生长的土壤，但其现代性内含却直接导源于西方。特别是受19世纪末20世纪初日本国族观的影响，中国新式知识分子“正是通过使用从日本传入的现代‘民族’和‘民族主义’等概念，最终在较为完整的意义上确立了现代‘民族’观念和意识”[8]674。日文“民族”一词出现在19世纪70年代，而且多是翻译德文著作时对应的译名[2]65。日本之所以选择从德国吸收国族概念，与日本和德国民族单一性及其强国之路的相似有关。相较于法国“自由民族的概念”，德国“民族”一词更强调“具有共同语言、风俗和历史自然有机体的概念”[9]208。这造成了德、日对“种族”(race)与“民族”(nation)概念合一的认识，从而影响了中国对国族概念的认知。故有学者指出：“受从日本舶来的狭隘西方民族主义观念的影响，‘民族’一词在进入中国之初，大多数人都将其理解为一种以血缘为基础的人类共同体，从而和种族主义等同”[10]59。这种把种族融入国族之中的思想，不但在革命派高举“华夷”之辨以排满的活动中能够看到，在之后以同化为基础建构中华民族的大汉族主义思想中，仍能看到其身影。

二、一元与多元：大民族主义与小民族主义的取舍

19世纪末20世纪初，以梁启超为代表的新式知识精英经由日本传入民族主义等概念，民族主义一经引入就被各方追捧，视为救国的不二法门。他们表示：“今日欲救中国，无他术焉，亦先建设一民族主义之国家而已。”[11]35他们还指出：“今日者，民族主义发达之时代也，而中国当其冲，故今日而再不以民族主义提倡于吾中国，则吾中国乃真亡矣。”[12]485然而，伴随着民族主义的盛行，对于民族主义的解释却存在不同的声音，不同的党派和精英对民族主义的定义往往有激烈的冲突。在这里，民族主义是什么的问题取决于不同的政治理念与集团利益。而这一时期的党派或利益集团概分为两种：一种是以梁启超等人为代表的改良派，一种是以孙中山等人为代表的革命派。两者在政治理念上的差异，可从他们对民族主义的解释中清楚地看出。

作为改良派的领军人物，梁启超最早引入“民族主义”相关概念并进行界定。由于改良派在政治上要求把满族纳入国族之内，联满以建国，合群以对外，所以，在对民族主义的解释中，强调要建立合国内各族群为一体的大民族主义。梁启超在1903年指出：“吾中国言民族者，当于小民族主义之外，更提倡大民族主义。小民族主义者何？汉族对于国内他族是也。大民族主义者何？合国内本部属部之诸族以对于国外之诸族是也。”认为，中国要提民族建国，就必须“合汉、合满、合蒙、合回、合苗、合藏组成一大民族”，否则将与民族建国的目的南辕而北辙[13]76。此一“大民族”的内涵与其在1902年提出并在日后广泛使用的“中华民族”概念相吻合。为使这一观点具有坚固的历史基础，改良派利用“夷夏转变”来佐证。其中，康有为在1902年就指出：“孔子《春秋》之义，中国而为夷狄则夷之，夷而有礼义则中国之……所谓满、汉者……其教化文义，皆从周公、孔子，其礼乐典章，皆用汉、唐、宋、明……盖化为一国，无复有几微之别久矣。”[14]327

与改良派相反，革命派则指出要抵制帝国主义的侵略，“非先倒满洲政府”不可，因为“今有满清政府为之鹰犬，则彼外国欲取我土地，有予取予携之便矣”[15]234，故而号召排满革命。为凝聚革命力量，革命派将种族性的“华夷之辨”融入近代民族主义之中，他们认为，“合同种，异异种，以建一民族的国家，是曰民族主义”[12]486。刘师培亦以“夷夏之辨”论证满汉互异，为排满张目。他说：“中国之国本何在乎？则华夷二字而已。上迄三代，下迄近今，华夷二字，深中民心……故内夏外夷遂为中国立国之基。”[16]532当然，无论是改良派的“满汉不分”，还是革命派的“排满革命”，其根本目的都是借此陶铸国魂，建构统一的国族以建立近代民族国家，实现国家的独立富强。正是这一根本目的的相同，使得改良派在政治上失势之后，其“大民族主义”思想被革命派继承发展，革命派对狭隘种族主义的放弃也显得顺理成章。

革命派在清帝国遗产上建立统一民族国家的理想，注定了其狭隘的复仇性排满只是一种策略性的手段。因为，一旦满族被排除在建国之外，多米诺骨牌效应就会启动，随之拥有广阔边疆领土的蒙、藏、回等族必然会有脱离中国的危险，这不但会失去各族群对新建民族国家的支持，更会失去各边疆族群所居住的广袤领土与资源，这种以种族主义为核心的国族观的后遗症，是革命派所能想象而不愿看到的。这也是为什么1906年时，孙中山还强调满族“不能久留在中国”，必“急起驱除之”[15]325；到1910年，他却说：“民族革命是要尽灭满洲民族，这话大错。”[17]73在《临时大总统就职宣言书》中，孙中山进一步指出：“合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是曰民族之统一。”[18]58此后，“五族共和”思想在民初得到广泛传播，但随即孙中山等人看到此种学说潜在的风险，那就是“五族共和”提法背后，暗示着对满、蒙、回、藏“民族”身份的承认，按近代民族主义理论与威尔逊的“民族自决”主张，此四族皆有“自决”之权力，一旦行使，不可避免地会造成国家的分裂，加之民国初期出现的部分外蒙古王公和藏族等少数民族上层人物的分裂行径，更坚定了孙中山等人放弃“五族共和”的主张。他认为，“五族之说”妨碍了国家的团结，甚至“以民国之不幸，皆由不吉之五色旗有以致之也”[19]187。对“五族共和”否定的同时，大洋彼岸的美国熔各族于一炉的成果使孙中山心向往之，他介绍说：“美国人的种族比任一国都要复杂，各洲各国的移民都有，到了美国之后，就熔化起来，所谓合一炉而冶之……美国因为有独立的民族，所以便成世界上独立的国家。”[20]9故而，孙中山开始以美国为模板建构中国的国族，他强调：“吾人欲实行民族主义，当以美为模范，以汉人之文明，另造一五族混合之新民族……则须弃汉族之名称，另造一民族名称……曰‘中华民族’。”[18]1但此“中华民族”的建立需以汉族为中心，以“同化”为手段。孙中山在1921年的演说中描述了这一构想，他说：“我们在今日讲中国的民族主义，不能笼统讲五族的民族主义，应该讲汉族的民族主义……拿汉族来做中心，使满、蒙、回、藏四族都来同化于我们。”[21]3此种以汉族为中心“同化”他族，进而建构中华民族的观点，存有传统“华尊夷卑”的影子，难脱“大汉族主义”之嫌。

需要指出的是，晚年孙中山的国族观再次发生转变。与之前以同化为基础的国族观不同， 1923年后，受共产国际与中国共产党“民族自决权”的影响，孙中山的国族观开始强调“以平等为基础的多元一体的‘中华民族’观”，即“主张在平等的基础上实现各民族的融合”[22]62。1924年国民党一大郑重宣布：“国民党之民族主义，有两方面之意义：一则中国民族自求解放；二则中国境内各民族一律平等。”[23]118同时，孙中山也注意以“融化”取代“同化”，其在1923年曾表示：“文持三民主义，首即以融化五族，普及教化为务”[23]129，又说：“文持成文以治国，既求民族之融化，更图西北之发展。”[24]38“融化”与“同化”虽仅一字之差，也足见孙中山对“大汉族主义”的有意回避，其目标更应是建立一种超越血统、种族的以国家统一与文化相融为特征的民族国家。

三、民族的“消失”：南京国民政府的国族观

作为中华民国的“国父”与国民党创始人，孙中山去世后，国民党各派系对其思想只能进行诠释与解读，而不敢公开反对。加之“国民党是一个集权形态的革命性政党，长期实行个人集权领导体制，党的决策权力由领袖及几位派系首领所掌控，形成典型的寡头政党。因此，党的领袖及寡头们的政治理念对该党意识形态具有相当程度的影响”[25]10。所以，孙中山的民族主义思想也为国民政府所继承，并在抗战背景下，由蒋介石发展成为国家意识形态的核心内容。

1928年南京国民政府建立后，三民主义成为国家施政的思想纲领。1929年国民党三大强调“(本党)以实现三民主义为唯一目的”，“于民族主义上，乃求汉、满、蒙、回、藏人民密切的团结，成一强固有力之国族”[26]上，646。随着外患日深，特别是“九·一八”事变的爆发，中华民族的复兴成为具有统治性的话语霸权，谁代表中华民族，谁就具有“天然”合法性。所以，国民党在1931年的四大上宣布：“中华民国、中华民族和中国国民党的生命，是整个的，不是单独的”，“党的利益，就是中华民国、中华民族的利益，中华民国、中华民族的利益，这才是真正党的利益”[26]下，23。对维护中华民族利益的标榜，以及日本侵略的加剧，使得建立团结统一的中华民族以对抗外敌，成为南京国民政府首先要解决的问题。由于国共在政治上的分裂，使得共产党以“民族自决”为基础，建立多元一体国族观的路径被排斥。而孙中山之前提出的以同化为解决国族团结困境钥匙的观点，也暴露出一些逻辑问题：首先，同化的逻辑起点是满、蒙、回、藏等在本质上应是与汉族相当的“民族”，这就意味着他们有以“民族”身份为依据要求自治或独立的权利；其次，“同化”的路径暗示着中华民族并不是天然存在的，而是人为建构的，从而使其合法性受到质疑；再者，包括汉族在内的各“民族”，与“中华民族”之间的关系也存在“民族套民族”的逻辑矛盾。

为化解上述矛盾，赋予中华民族以“自然化”的合法性，自20纪30年代开始，以顾颉刚为代表的知识精英开始对“中华民族”这一概念进行再解释，特别是1939年顾颉刚发表《中华民族是一个》一文，提出：“凡是中国人都是中华民族——在中华民族之内我们绝不该再析出什么民族——从今以后大家应当留神使用这‘民族’二字”，所谓汉、满、蒙、回、藏“五大民族”之说，实在是“中国人自己作茧自缚”，给那些别有用心者和敌人以可乘之机，同时强调“中华民族是一个，这是信念，也是事实”[27]3-6。此一提法颠覆了以往国族观念，论证了中华民族的整体性和不可分割性。此文一经发表，就引起各界争论，赞同者、反对者均有之。如费孝通就认为，中国是多民族国家，多民族、少数民族客观存在的事实应该尊重。而白寿彝却公开赞同这一观点，并称赞顾颉刚之文是以事实证明中华民族是一个的开篇之作[8]704。刘鸿焕等人也支持说：“有些人特别强认中国内部所谓‘少数民族’问题，那是错误的！其实汉人、满人、蒙人、回人、藏人以及苗人等这一些称呼，严格地说，已经不能代表民族的名称，因为它们并没有因血统等关系而形成另外的组织而单独的存在。”[28]10-11

顾颉刚的观点对国民政府的国族观影响多大尚不敢断言，但可以肯定的是，这一观点是受到国民政府的认同与欢迎的。但与顾颉刚不同，1940年代初，国民政府在否认各“民族”外，开始用“宗族”来指称前期的“民族”，以此建立模拟家族关系的血缘上的国族纽带。如俞剑华曾指出：“中华民族所包含的宗族各类，虽然很复杂，但大部分早已泯灭无迹，又好像很单纯了……中华民族确像一个五世同堂、支庶极多的大家庭，中华民族史也就是一部世界最大的族谱。”[29]9岑家梧也在《论民族与宗族》一文中说：“向来大家都认为中国是个多民族的国家……这种错误的观念，直至抗战后才破除……在中国境内的人民，虽然有着许多奇异的名号，无一不与中原汉人发生了密切的关系，他们经过数千年历史的演进，至今已与汉人融化为一个庞大的中华民族了。”[30]1强大的政治与舆论压力使得与此国族观相左的观点不但受到批判，甚至难以发出声音。如民国著名社会学、民族学家吴文藻，曾于1943年参加西北建设考察团，负责调查西北民族问题。但由于国民政府要求以中国不存在各少数民族的基调写作调查报告，吴文藻因对此观点持有异议，最终没有完成一份有分量的考察报告与调查论文[31]。

四、余论

考察中国传统族类观向近代国族观转变的进程，我们不难发现，这一进程与中国前现代社会向近代民族国家转变的过程是一致的。1911年，作为民族国家的中华民国建立后，需要的不再是一个模糊的边缘，而是一个清晰的边界。这一边界应与国族范围相对应，从而使得居住于边疆、传统上被视为“夷狄”的各少数族群包容于新建构的“中华民族”之中。由此，传统族类观中的“夷夏之辨”已不适应边疆各族群。随着边疆危机的加深，特别是抗日战争的到来，如何把边疆各族群纳入到中华民族历史谱系之中，从而形成各族群团结抗战的图景，成为民国边疆史地研究与国民政府民族政策的主要目标，因为这不但关系到国家政权在边疆合法性的问题，更影响到整个中华民族的生死存亡。故而，有学者认为，“民国以来的边疆民族史研究可说是一种建立、塑造‘中华民族’的集体历史回忆活动”[32]368。

注释：

①相关成果：沈松桥的《我以我血荐轩辕——黄帝神话与晚清的国族建构》，载《台湾社会研究季刊》1997年第28期；刘正寅的《试论中华民族整体观念的形成与发展》，载《民族研究》2000年第6期；黄兴涛的《民族自觉与符号认同：“中华民族”观念萌生与确立的历史考察》，载《中国社会科学评论》2002年创刊号；郝时远的《中文“民族”一词源流考辨》，载《民族研究》2004年第6期；等等。

[1]罗志田.近代中国民族主义的研究取向与反思[J].四川大学学报,1998(1).

[2]郝时远.中文“民族”一词源流考辨[J].民族研究,2004(6).

[3][英]厄内斯特·盖尔纳.民族与民族主义[M].韩红，译.北京:中央编译出版社,2002.

[4][西]胡安·诺格.民族主义与领土[M].徐鹤林，等，译.北京:中央民族大学出版社,2009.

[5]郑大华.论中国近代民族主义的思想来源及形成[J].浙江学刊,2007(1).

[6]罗福惠.中国民族主义思想论稿[M].武汉:华中师范大学出版社,1996.

[7]康有为.辨革命书[C]//张枬,王忍之.辛亥革命前十年间时论选集：第1卷(上).北京:生活·读书·新知三联书店,1977.

[8]黄兴涛.民族自觉与符号认同:“中华民族”观念萌生与确立的历史考察[C]//郭双林,王续添.中国近代史读本：下册.北京大学出版社,2006.

[9]王建娥,陈建樾.族际政治与现代民族国家[M].北京：社会科学文献出版社,2004.

[10]张晨怡.种族、国民与民族——辛亥革命时期三种民族主义话语辨析[J].明清论丛,2011(11).

[11]梁启超.论民族竞争之大势[M]//饮冰室合集：第2册,文集之10.北京:中华书局,1989.

[12]余一.民族主义论[C]//张枬,王忍之.辛亥革命前十年间时论选集：第1卷(下).北京:生活·读书·新知三联书店,1960.