行政垄断公益诉讼原告资格研究

孟妍

(安徽财经大学法学院安徽蚌埠230000)

行政垄断公益诉讼原告资格研究

孟妍

(安徽财经大学法学院安徽蚌埠230000)

反垄断法实施八年，我国行政垄断行为却并没有得到强有力的规制，在直接利害关系人由于种种原因不愿意去维护其合法权利的时候，应当建立制度赋予消费者、社会团体或者反垄断委员会诉讼权利来维护公共利益，遏制行政垄断行为。

行政垄断；公益诉讼；反垄断委员会

2008年开始实施的《反垄断法》，不但对“行政垄断”情形有具体规定，还确定了行政机关的法律责任。但反垄断法实施八年，行政垄断的案例是少之又少。2014年4月22日才出现了我国首例行政垄断行政诉讼（深圳市斯维尔科技有限公司诉广东省教育厅涉嫌行政垄断一案）。而发改委2015年11月5日的新闻报告会也提出，自《反垄断法》实施以来，发改委共查处行政垄断案件6起，其中2015年达5起。

1.行政垄断公益诉讼存在的必要性

事实证明，行政垄断并没有被强有力的规制。从反垄断的公共执行机制来看，我国《反垄断法》，反垄断执法机构没有被赋予足够的权力。我国《反垄断法》第五十一条规定“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”行政垄断行为作为有重大危害结果的垄断行为，只有由其上级机关责令改正，反垄断执法机构，无权撤或者责令改正的权力，只有作用不大的“建议权”。而上级机关和下级机关之间又如同连体婴儿一般，牵一发而动全身的复杂关系会降低执法力度。作为政府机构，其行政垄断的执法人员也极少具备反垄断法的专业知识，并不利于执法。

反垄断的私人执行机制确实可以对垄断行为产生巨大的威慑力，有助于国家竞争政策的实现，私人更容易得到被诉方违反法律的信息，例如购买者可以更加快速的了解供货方的行为。私人起诉可以保障私人不会因为公共执行机关的惰性甚至腐败致使权利受到影响，由于政府财力本质是有限的，私人执行机制可以在不扩大公共执行机构编制的情况下提高反托拉斯的执法水平。美国反垄断法的私人三倍损害赔偿制度就占有极重要的地位，据资料显示，美国90%的反垄断案件都是由个人提起的。我国《行政诉讼法》第十二条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；……”。对于行政机关做出的具体行政行为，其利害关系人如认为受到损害的，可以向人民法院提起行政诉讼主张其权利，例如被限制产品进入的外地企业、被限制投标的企业等等。同是私人执行体制，为何在中国行政垄断诉讼就遭受冷遇呢？笔者认为主要有以下几个原因：第一，类似的“民告官”案件比其他案件立案更加困难，更不要说是行政垄断的案件；第二，原告起诉的往往都是与自己利益有关的行政机关，原告起诉时存在很多的顾虑；第三，很多行政垄断行为是通过红头文件或者是规章的方式作出，并非是通过具体行政行为作出，而实际上，法院不受理对抽象行政行为提起的的诉讼，只受理对具体行政行为提起的的诉讼。这些原因让利害关系人不愿意去告，无法让行政垄断行为得到遏制。

要根本解决行政垄断的规制问题，笔者认为要建立起行政垄断的公益诉讼制度。消费者是政府行政垄断行为最后的“结账人”，受到行政权庇护取得垄断价格或者取得垄断资格的经营者也容易滥用其市场支配地位，损害消费者合法权益，限制消费者的自由选择权利。“在现代法治社会中，公民所享有的诉权是国家为保证宪法和法律所规定的权利具有‘实然性’而设定的权力救济权。没有诉权的存在，宪法和法律所规定的其他权利就不可能成为一种现实权利。”反垄断法第一条也规定了其立法宗旨之一就是要维护消费者利益和社会公共利益。消费者对行政垄断行为的诉讼权是最主要和最有效的权利救济渠道与手段。

2.行政垄断公益诉讼制度原告资格问题

行政垄断公益诉讼的规则设定，并不是为了救济特定的个体利益，而是为了对行政权的监督和对公共利益的保护。因此，行政垄断公益诉讼原告资格取得的依据，不应当仅仅限定在当事人与被诉行政垄断行为有利害关系。法律应当激励并保护广大民众维护公共利益的热情，为那些没有利害关系的当事人提供一种维护自己宪法权利的途径。

2.1 消费者

行政垄断行为虽然未直接作用于消费者，但对消费者造成了隐性损害，《消费者权益保护法》规定，消费者在购买商品和接受服务时，享有自主选择权和公平交易权，行政垄断虽然没有直接违反有关保护消费者权益法律的明确规定，但因行政垄断导致消费者选择商品范围的缩小，品种单调、价格上升，质量下降等，都会对消费者权益造成损害，消费者理因有诉权来维护自己的合法权益。但是有质疑者提出，赋予消费者原告资格是否可以有效的打击行政垄断行为。质疑者认为，行政垄断并不是直接作用于消费者，消费者是处于市场链条的最末端，数量众多，如果起诉的话，如何来计算行政垄断行为对消费者的损害赔偿额。经过多重环节的再分配，损害赔偿的计算将会十分复杂，会加重司法的成本。

这些出于司法成本角度和效率的质疑声有其一定的合理性，但其忽略了消费者的合法权利。光是强调效率，却忽视了公平的对待消费者，如果不赋予消费者行政垄断公益诉讼的原告资格，则其所受损失没有救济的途径，违反了公平原则。

事实上，赋予消费者原告资格也并不会造成“滥诉”的现象。因为，

消费者作为个人，对于行政垄断行为进行起诉的积极性本来就比较低，每个人都是理性的“经济人”，消费者在作出诉讼决定前也会进行成本和收益的考虑。对证据不充足、没有胜诉把握、得不偿失的案件，消费者是不会轻率地提起诉讼的。

从各国法律国司法实践中消费者作为反垄断的原告资格也正成为一种趋势。由于我国《反垄断法》只在第50条规定了经济垄断的私人执行机制，并没有规定行政垄断的私人执行机制，但是其他国家的反垄断法私人执行机制仍然对行政垄断公益诉讼有一定的参考意义。

美国最先在1997年“伊利诺伊斯砖块案”确立的“直接购买者原则”，即只允许直接购买商品的消费者向法院提起损害赔偿诉讼，从根本上否定了间接购买者的诉讼资格，然而到2004年为止，美国之前将间接购买者排除在《反垄断法》的私人诉讼之外的40多个州，己经各自修改了州的反垄断法，明确规定间接购买者可以向州法院起诉。在1977年“鹤岗灯油诉讼案”中，日本通过法院确立了消费者的原告资格。该判决认为，在因不公正交易方法导致商品零售价格被不正当抬高的情况下，受害者应是以此抬高的价格购买了商品的消费者。2002年，英国颁布的《2002年企业法》第19条规定了当时在世界上绝无仅有的消费者代表诉讼制度。英国为了实施立法目的，将消费者定义得很宽泛，其中包括了最终的消费者和间接购买者。消费者作为垄断的诉讼原告问题虽然复杂，但各国在消费者的原告资格问题上已基本达成共识，各国将保护消费者利益视为反垄断法的目标之一，均认可消费者享有原告资格。

从以上西方各国的立法上看，消费者个人可以并应当享有反垄断公益诉讼的原告资格，而且现代行政法的一大发展趋势就是原告资格的条件越来越宽松。作为民主自由公正法治的中国，也必须逐步融于全球化的潮流。所以，在行政垄断公益诉讼原告资格的的问题上，应赋予消费者提起行政垄断公益诉讼的原告资格。

2.2 社会团体

相对于行政垄断机关来说，公共执行有时会出现缺位的现象。而消费者，处于明显的弱势地位，每个消费者个人受到的垄断损害是有限的，相对于复杂的反垄断案情和高昂的反垄断诉讼成本，消费者们确实缺乏动力，往往选择放弃自己的诉讼权利。社会团体相对于个人在信息取得、以及人力和物力方面都要强大得多，其提起诉讼的可能性更大。所以赋予特定的社会团体原告资格，也是一个不错的途径。

在社会团体的诉讼权利上，形成了以德国为代表的有限诉讼主体资格和以美国为代表的完全诉讼主体资格两种制度。德国认为并不是所有的团体都享有诉讼资格，只有某些实体法律授权的团体才有提起团体诉讼的资格，如违背消费者法、折扣法、限制竞争防止法、不正当竞争防止法以及其他违法中的不作为诉讼法等，德国规定了相关的公益团体可以提起团体诉讼，例如促进工商业利益团体、消费者保护团体等，除此外的其他团体不能因为声称公益目的而自动享有诉权。美国的团体全面主体资格，美国法律认为各种团体都有诉讼权利，团体提起诉讼只要法官在具体的案件中审查该团体是否具有本案的诉讼资格即可，不需要履行特别批准手续。笔者认为美国的完全诉讼主体资格制度更有借鉴意义，应当赋予各种团体一般的诉讼权利，德国修订后的《反对限制竞争法》虽然规定了集体诉讼制度，但在实践中的作用并不大。德国集体诉讼制度条件极为苛刻，而且未赋予消费者协会起诉权，这导致消费者协会无法代表消费者提起集体诉讼。行政垄断公益诉讼不同于其他的公益诉讼，它的被告是行政机关，这将极大地限制起诉的积极性，此时应该放开对社会团体的限制，扩大原告资格，这时候如果还采用有限的诉讼主体，社会公益将无法起到维护社会公共利益的作用。无论从更广的社会公共利益范围来看，还是对于维护消费者等个体的利益，赋予消费者协会等社会团体原告资格，作用都是巨大的。

2.3 反垄断委员会

我国反垄断是两位一体的，即反垄断委员会作统筹，三个执法机构分工。现今反垄断委员会在《反垄断法》中被定性为一个“议事协调机构”，并没有赋予其决策权、准司法权等实质权利，这就决定了反垄断委员会发挥的作用极小，只是一个“花瓶”机构。由于反垄断基本制度已经确立，不能奢望赋予反垄断委员会像美国、日本采用专门程序审决反垄断案件，但是笔者认为仍然可以通过赋予反垄断委员会提起诉讼权来对抗行政垄断。

外国也有关于反垄断专门机构主动提起诉讼的相关立法。俄罗斯联邦反垄断局的决定须在其规定的时限内执行。如果撤销或修改违犯反垄断法规的法令的决定没有得到执行，联邦反垄断局有权向经济法庭起诉，要求法庭作出全部或部分撤销该法令的判决，或者要求法庭命令有关机构采取恢复原状的措施。美国反托拉斯局也可以按照法律规定，根据调查到的情况提起刑事诉讼或者民事诉讼。如涉及恶性案件，如划分市场、固定价格、串通投标等行为，可以根据《谢尔曼反托拉斯法》的有关规定提起刑事诉讼。提起民事诉讼主要目的是以改变市场结构来恢复竞争格局，通过索赔来弥补其对国家造成的损失。笔者认为，我国可以借鉴俄罗斯的这种模式，反垄断委员会提起行政垄断公益诉讼要经过一定的前置程序，譬如对行政机关的相关上级机关行使建议权，当行政机关拒不改正时，反垄断委员会则向人民法院提起行政诉讼。

反垄断委员会作为反垄断议事协调机构，在地位上跟行政机关更有均衡性，能以反垄断机关特有身份在诉讼过程中更好地与被诉机关抗衡，比普通的消费者和社会团体更有实力。相对于有些学者提出的检察机关作为公益诉讼原告，反垄断委员会具有更多专业垄断知识，对于错综复杂的行政垄断案件更得心应手；目前，我国仍将检察机关定位在法律监督者的地位。一旦给予国家检察部门提起行政垄断公益诉讼的权利，检察机关将同时担任原告和法律监督者的双重身份，公益诉讼的诉讼结构将处于严重失衡的状态。而作为独立的反垄断机构，反垄断委员会则处于与法院平等的地位，更加符合“双方对立、法院居中审判”的平衡对称结构；检察机关作为刑事案件公诉机关和国家法律监督者，日常工作也已经十分冗杂繁多，再将复杂的行政垄断公益诉讼加诸其身将会加重监察机关的任务，降低其执法效率，让反垄断委员会作为原告在法律成本上来说，更加有效率。

［1］李国海.反垄断法实施机制研究[M].北京：中国方正出版社，2006.

［2］郑鹏程.行政垄断法律控制研究[M].北京：北京大学出版社,2002.

［3］刘宁元.中外反垄断法实施机制研究[M].北京：北京大学出版社,2005.

［4］蔡虹.也论行政公益诉讼[J].法学评论，2002，（3）.

DF74

A

2095-7327（2016）-10-0127-02