工商资本下乡经营农地法律规制探析

许娇娇

（安徽财经大学安徽蚌埠233030）

工商资本下乡经营农地法律规制探析

许娇娇

（安徽财经大学安徽蚌埠233030）

工商资本大规模下乡经营农地源于农业产业链整体上利润较高、政府政策大力扶持与现代农业发展对资本的需求等外部动力，也包含资本的逐利性、抢先拥有农业资源与工商资本存量大等内部动力，其具体方式包括直接进入方式与间接进入方式，同时也规定了其具体准入领域。工商资本下乡能来带规模经济效应、知识溢出效应与社会组织效应，又会产生投资的盲目性、非粮化与非农化倾向、增加农民风险以及土地流转关系不稳定等问题。为此，应当从构建以家庭农场为企业的组织形式、建立严格的准入机制、实行风险保证金、租金预付制度与工商资本下乡投保制等风险保障制度以及加强监管制度等方面，探索工商资本下乡经营农地的法律规制。

工商资本下乡；家庭农场；准入机制；风险保证制度；监管制度

1.工商资本下乡经营农用地的动力及现状

1.1 工商资本下乡经营农用地的动力

外部动力包括以下几个方面：（1）农业产业链整体上利润较高，农产品市场前景好。[1]（2）政府政策大力扶持，工商资本跨入农业门槛低。（3）现代农业发展对资本的需求。内部动力主要包括以下几个方面：一是工商资本逐利的本性。[2]二是抢先拥有农业资源。三是工商企业资本的存量大。

1.2 工商资本下乡经营农用地的具体方式及其准入领域

1.2.1 工商资本下乡经营农地的具体方式

一种是直接进入农业生产环节，其一种路径是工商业资本采取建立产销一体化的农业企业，进行直接投资。另一种路径就是对于那些在农业生产环节从事农业生产活动的已经破产或者退出的农业上市公司，工商业资本对此进行收购兼并，直接通过组建新的农业上市公司从事农业生产活动。另一种是间接进入农业生产环节，主要包括：一是工商资本与农户建立直接关系，以合同或者商品契约为纽带，构建农业生产和产品流通、销售之间的渠道。[3]二是工商资本通过与技术服务组织、农民专业合作组织或协会等中介组织签订产品供销、资金等协议，将资本与农户联系在一起。三是通过强大的工商业资本实力控制与农产品流通和销售的相关服务环节，直接进入农业产业链中的各环节。

1.2.2 工商资本下乡经营农地的具体准入领域

一是适合企业化经营的种养殖业。“适合企业化经营的种养业”主要包括有良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等产业。二是农产品精深加工业。三是农业生产性服务业。四是农业基础设施建设。五是大宗农产品市场储备。

2.工商资本下乡经营农用地带来的机遇与挑战

2.1 工商资本下乡经营农地带来的机遇

2.1.1 带来规模经济效应，优化现代农业生产要素关系

工商资本进入农业领域能够带来良好的规模经济效应。[4]首先，工商资本为农业带来了稀缺的资金、先进的技术、优质的品牌等诸多要素，优化了农业生产要素结构，大大提高农业生产效率。其次，工商资本的下乡促进了土地流转，有利于实现土地的规模化经营和生产，提高农业经营效益。最后，工商资本凭借其强大的实力控制农产品的流通和销售等服务环节，提高了农业产业链的整体效益。

2.1.2 带来知识溢出效应，促进农业生产技术进步

一是基于知识人才流动的知识溢出。工商资本下乡的同时也带来了技术、管理人才等，使得原先的农业生产者有了更好的学习对象和学习机会并提高自身的劳动力素质。二是企业家创业的知识溢出。其他农业经营主体以工商企业家为学习与借鉴的榜样，从中获益良多。三是产业投资的知识溢出效应。工商资本进入农业产业的各个环节，促进农业产业链的发展。

2.1.3 带来社会组织效应，促进合作组织与村庄的发展

工商资本进入农业领域，不仅极大地改变了农业生产活动，同时也带来一定的社会组织效应。在土地流转活动中，农村合作组织将松散的农户聚集起来，村集体组织的积极性大大提高。

2.2 工商资本下乡经营农地带来的挑战

2.2.1 部分工商资本进入农业领域具有一定的盲目性

2013年中央一号文件和中共十八大对工商资本进入农地经营的相关政策实施以来，一些企业盲目跟风投资，这些企业大部分并没有很了解农业状况，更多的是认为有利可图、盲目跟风。[5]

2.2.2 出现非粮化和非农化倾向，威胁食品安全以及社会福利

工商资本追求利益，其投资方向主要是价值较高的一些经济作物和一些规模养殖业，而对粮食生产真正感兴趣的并不多，长此以往，将会影响国家的粮食安全。[6]

2.2.3 出现小农挤出效应，增加农民风险

在市场竞争中，小农户被工商资本挤出有利于提高农业的产业化和规模化经营，提高劳动生产效率，但是高效农业并不需要大量的劳动力，农民面临失业风险。

2.2.4 土地流转关系不稳定，埋藏发展隐患

因为农业投资可预见的收益期限是比较长的，所以大多数工商资本与农民签订了以二轮承包为限的土地流转合同。但是容易出现部分农户违约毁约、要求增加租金等问题，这极大地打击了企业投资的积极性，增加了企业经营的压力。

3.工商资本下乡经营农用地的规范机制

3.1 进行企业组织形式改革，发展家庭农场

2013年中央一号文件、十八大以及12月召开的中央政治局会议、中央经济工作会议都明确提出了要鼓励农业生产经营模式的创新。其中，中央一号文件第一次提出“大力发展家庭农场”。在我国，由于缺乏统一的全国性规范和地方性规定，家庭农场的认定标准并不是很明确。

3.1.1 明确我国家庭农场认定标准

一是对“家庭成员”的界定。2013年，我国农业部《关于开展家庭农场调查工作的通知》中提出了家庭农场的概念，但是家庭成员的范围并没有明确界定。根据我国现阶段农业的基本国情，我国对家庭农场的经营规模采取适度原则。因此，在家庭成员共同生活的基础上，家庭成员的范围不仅仅局限于以婚姻、血缘和法律拟制为内容的亲属，还可以是异性非婚同居者、同性恋者或者遗赠扶养协议的参与方。至于没有与主要经营者共同生活的其他亲属，则可以以非家庭成员的角色加入家庭农场的投资，但是其投资额不能超过一定限度，如不超过30%。二是制定经营规模的衡量标准。家庭农场的经营规模，可以从“一定数量的农业收入”和“农业收入是家庭收入的主要来源”两个标准来衡量。[8]三是将以家庭成员提供劳动力为主。这不仅可以适度控制家庭农场的经营规模，而且有利于培养家庭成员成为其接班人。同时，强调以家庭劳动力为主，非家庭成员投资者的存在就不会威胁家庭成员对农场的地位，避免家庭农场走向异化。

3.1.2 规定家庭农场的组织形式

我国家庭农场可以采取个人独资企业、合伙企业（包括有限合伙）、有限责任公司等组织形式，允许非家庭成员投资家庭农场。而工商资本投资家庭农场主要有两种形式，一种是工商资本为有限合伙人，家庭成员为普通合伙人，成立合伙制家庭农场，工商资本以有限合伙人的身份承担有限责任，不参与农业经营活动，而农民作为普通合伙人拥有经营权，进行农业经营活动。另一种是成立有限责任公司，并限制工商资本的投资比例和表决权。工商资本虽然没有一般表决权，但是成为享有优先分配利益的优先股股东，而家庭农场的家庭成员则享有普通股。这既可以保持家庭农场的优势并制约其弊端，又能吸引工商资本对农业的投资，解决融资难的问题。

3.2 构建工商资本下乡的准入机制

2013年中央一号文件和2015年《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》都提出，要设立严格的门槛来规范工商资本租赁农地。为此，应积极促进建立工商资本下乡的准入机制，可以从以下几个方面来构建：一是健全备案制度。对工商资本租赁土地建立土地流转分级备案制度，采取乡镇、县（市）两级备案为主，对整村流转等情况作重点备案。①二是加强企业资质审查。重点审核企业的注册资本、农业经营能力、农业技术能力、土地用途、经营项目、风险管理、企业信用等方面，对原本就与农业生产经营有关的工商企业，允许优先准入农地，对工商企业进行粮食规模化生产的放宽条件。三是加强准入领域的审查。[9]对于种植业和养殖业，应重点提倡养殖业的发展，对养殖业予以更多的优惠补贴政策。四是加强项目审查。着重审查下乡的项目是否与当地的相关产业政策、产业布局、产业规划等相符合，是否符合相关产业扶持政策和国家法律法规。[10]五是加强土地流转审核。着重审查流转土地是否是依法、自愿、有偿，是否通过公开市场规范进行，是否规范签订土地流转合同，是否改变农地用途等。重点要指明的是限制工商资本长时间、大面积地租赁土地，要有上限控制。②

3.3 实行风险保障制度

建立风险保障制度可以从以下几个方面来进行：首先，可以建立土地流转风险保证金制度。在工商资本流入农地地区，工商企业、村集体组织、政府三者按一定的比例（比如7:1:2）和一定的期限（合同期内）出资，成立土地流转风险保证金，交由第三方保管，实行专款专存，待到合同期满，若租赁工商企业无任何违反合同现象，则将企业出资的金额予以返还，反之，则该保证金用于补偿农户。其次，实行租金预付制度。工商企业租赁农地时，应该先付租金、再使用土地，以防止部分工商企业拖欠农户租金。最后，实行工商资本下乡投保制。政府应该加强对农业保险的引导和支持，鼓励保险公司创设新的农业保险产品，吸引工商企业主动进行投保，减少投资风险。

3.4 加强监管

对于工商资本进入农业领域进行监管，有利于规范工商资本的经营活动。在我国，可以委任农业委员会为监管主体，监管活动贯穿于工商资本下乡的事前事中事后各个环节和各个方面。首先，要定期对工商企业的农地经营能力、土地流转后的用途等进行监管，防止工商企业出现违法违规行为。其次，督促工商资本履行租赁合同，按约定支付租金，及时调节可能出现的各种土地流转合同纠纷。此外，加强对工商资本租赁土地的租地期限的监管，一律不能超过二轮承包的剩余时间，按照三十年的承包期限计算，在2028年第二轮承包期限到期。

［1］吕亚荣，王春超.工商业资本进入农业与农村的土地流转问题研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2012(04)：62-68.

［2］吕军书，张鹏.关于工商业进入农业领域需要探求的几个问题[J].农业经济，2014(03)：65-67.

［3］贾晋，艾进，王珏.工商业资本进入农业的路径选择:一个分析框架[J].经济问题探索，2009(12)：164-168.

［4］涂圣伟.工商资本下乡的适宜领域及其困境摆脱[J].改革（产业经济栏目），2014(09)：73-82.

［5］李中.工商资本进入现代农业应注意的几个问题[J].农业展望，2013(11)：35-37.［6］赵俊臣.土地流转:工商资本下乡需规范[J].红旗文稿，2011(04)：14-16.

［7］向俊，陈晓.城市工商资本下乡问题研究[J].中国工商管理研究，2013(10)：25-29.

［8］高海.美国家庭农场的认定、组织制度及其启示[J].农业经济问题，2016(04).

［9］马九杰.“资本下乡”需要政策引导与准入监管[J].中国党政干部论坛，2013 (03)：31.

［10］丁关良.工商企业租赁与使用农户“家庭承包地"的法律对策研究[J].华中农业大学学报(社会科学版)，2013(05)：38-45.

D923.8

A

2095-7327（2016）-10-0119-02

注释：①参见2015年4月底农业部、中央农办等四部门联合下发《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》。②参见2015年4月24日《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》。

安徽财经大学研究生科研创新基金项目工商资本下乡经营农地法律研究（CXJJ2014146）。

许娇娇（1992.7—），女，浙江台州人，就读于安徽财经大学，法硕研究生在读，研究方向为民商法。