治理视角下的适度化政府规模构建

廖成滔

（电子科技大学马克思主义教育学院，四川成都　611731）



治理视角下的适度化政府规模构建

廖成滔

（电子科技大学马克思主义教育学院，四川成都611731）

摘要：政府规模包括内在规模和外在规模，内在规模决定外在规模；构建合适的政府规模是建设服务型政府的必然要求；以善治为理念优化政府规模

关键词：政府规模；服务型政府；善治

国家的治理自古就是一件极其复杂和浩瀚的公共事务，随着现代社会的发展，民主化程度的提升，公民、社会必然会对当政者的执政、行政活动的各个方面提出更高的要求，公民、社会对执政者治理国家的水平也会用越来越严苛的眼光来评价。随着社会的发展，现代化的推进，出现了很多新的情况，仅仅依靠政府来管理国家和公共事务越来越显得力不从心，在执政中往往难以完成既定的执政目标和实现良好的社会效果，治理理论应运而生。在治理模式下，政府和社会的关系变得动态起来，公民社会不再是以前的被动的地位，社会的力量在国家治理中扮演着重要的角色。

但是，政府依然是治理国家的主体，工欲善其事必先利其器，既然政府依然是治理国家的主体，那么政府规模是否适当，对治理国家的效果有着重要的影响。合适的政府规模有利于国家和公共事物的治理，而不合适的政府规模则对国家治理起阻碍作用。同时，公民社会在治理理论中也是重要的国家治理的参与者，本文着重在治理视角下探讨适度化地方政府规模的构建。

1　政府规模的概念

政府规模是指以政府职能规模和政府机构规模为基础，由一定的管理层级和管理幅度构成的要素总和。政府规模又分为外在规模和内在规模，内在规模是由政府的职能、政府的权利等其它的无形要素构成的规模。政府职能规模的大小受到政府对国家事务和社会公共事务管理的范围、数量以及这些事务的复杂程度影响。政府的权利是实现政府职能的基础。政府权利规模就是指整个公共权利体系中行政权所占的比重，它受到公共权利在国家行政体系的配置情况的影响。

外在规模是就政府的外在构成和组成结构而言的，包括政府机构设置、人员规模和费用规模等。内在规模是政府规模大小的决定性因素，因为政府职能大小和权利范围决定了政府机构的设置和行政人员的聘用。综上所述，政府职能的变迁直接影响着政府规模，一般都是先出现了某项需要管理的公共事务，进而才有了负责该事务的相应政府部门。因此，在设定政府规模的时候，必须从内在规模入手。

2　构建适度化政府规模的目的：服务型政府

何为服务型政府？学术界关于服务型政府的研究和表述众多，其中多数学者最认同的观点是：服务型政府是指一种在公民本位、社会本位、权利本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以全心全意为人民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。从这个定义可以看出,不同于以往的管制型政府、全能型政府，服务型政府理念要求政府转变以往高高在上的“管家”角色，真正成为服务于社会大众的“服务员”。薄贵利在前人就服务型政府阐释的基础上，对服务型政府下的定义为：在以人为本和执政为民的理念指导下，将公共服务职能上升为政府的核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，以不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府。

总的来说，笔者认为，不同于以往的政府完全主导行政活动，服务型政府的模式下，应当以人为本，施政目标不再完全由机关和专家决定，必须充分考虑社会、公民的诉求，社会、公民也可以参与到具体政策的制定当中。不再是“我给什么，你就只能要什么”，而是在作出决策时与社会有更多的互动，相比传统的政府模式，服务型政府更能体现出执政为民和民主政治的理念，更能达到执政效果与社会效果的有机统一。

在服务型政府中，政府最核心的价值理念就是服务，服务型政府奉行多中心的社会治理理念和以人为本的政治理念。伴随着社会的不断进步，建设服务型政府已经成为越来越多的国家在政府改革中的目标和价值取向，中国也不例外。

构建适度的、合理的地方政府规模，尽可能地以最少的执政、行政成本来提供最优质的公共服务，是构建服务型社会的必然要求。在约束政府规模，政府职能的同时，构建服务型政府还要求扩大社会自治的范围。在市场经济条件下，在民主政治的推进中，不断探索和培育社会自主运行的机制，减少政府对不必要的公共事务的管理和干预，打破政府对公共职能垄断的同时，也把政府从繁琐的社会、公共管理事务中解放出来。把一部分管理纷繁复杂的公共事务的职能交还给公共社会自治组织，可以改变以往政府因为管的太多而出现的负担过重导致的懒政、不作为等情况，使精简政府机构和人员也成为了可能。在“瘦身”的同时，政府可以把全面提高行政工作人员的素质和能力作为重中之重，契合服务型政府的定位，打造一支真正为民服务的精英化队伍。

3　以“善治”为理念优化政府规模

全球治理委员会于1995年在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了较有权威性的界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理不是一整套规则，而是一个过程；治理的过程的基础不是控制，而是协调。治理涉及公共部门，也包括私人部门，治理是一种持续的互动，不是一种正式的制度。在治理视角下，目前的公共行政在根本上已经跟不上时代的步伐，要实现治理理论的“持续的互动”，第一步就是要改革政府。

在人们看到市场的失败和政府的失灵后，治理理论浮出水面，善治是“良好的治理”，是最理想化的治理模式，俞可平认为，“善治是使公共利益最大化的社会管理过程，它的本质特征就在于它是政府与公民社会对公共生活的合作管理”，实质上，善治是国家权利向社会的回归，还政于民，政府、公民社会在治理中共同发挥作用。

就我国政府规模而言，“精简———扩大——精简——扩大”的怪象由来已久，政府的规模虽然取决于多方面的因素，但是与政府的职能范围从总体上来讲有“同进同退”的趋势。在善治理念下，随着市场机制的成熟，国家与市场的关系越来越和谐，同时伴随着第三部门的渐渐兴起、壮大，政府将部分职能交还给市场和第三部门符合潮流，是大势所趋。政府职能的减少，自身负担的减轻，才能使政府规模的适度化控制成为现实。当然，盲目的减少政府规模不可行，政府规模的减少必须建立在能充分履行政府职能的前提之下，一个“无能为力”的小政府，并不是人们所追求的，精简的同时也要避免矫枉过正。

3.1以实现公共服务目标最大化为目标

笔者认为，就政府规模而言，要实现公共服务目标最大化，要求是提供公共服务的政府的规模是适中的，古人有云“杀鸡焉用牛刀”。在善治理念下，如果政府用来实现某项公共服务的成本明显过高，就算能出色的实现该公共服务目标，也不能算是实现公共服务目标最大化。因为公共服务目标最大化不仅要求好的结果，实现的手段、过程、成本也必须同时适当，才能算是达成公共服务目标最大化。

必须注意的是，公共服务需求在决定我国的地方政府官员的规模上存在部分失灵状态，超编的情况普遍，官员子女，亲属坐吃空饷情况就更为恶劣。所以说，在剪除这些不合法因素之前，我国的政府规模在当前有仍然有较大的优化空间。

3.2划清政府职能边界

改革开放之后，地方政府规模陷入盲目的非理性扩张之中，主要原因就是面对新情况、新挑战，地方政府之间职能界线不清，政务管辖范围模糊、随意，规范性不强，同时又缺乏有效地事前审查，事后监督，各地方政府之间的职能很难不出现错位、越位和交叉。而且，地方政府越俎还代庖了许多本应由中央政府和市场承担的职能，大包大揽了许多本不该自己管辖的事务,这样所导致的后果就是：第一，弱化了自身的公共服务属性，管的太广太宽。第二，与中央政府职能或其他地方政府职能交叉，在针对同一事务的处理中，往往出现相悖的情况，损害了政府的公信力和形象。第三，地方政府规模不断扩大，但是却效率低下。最近新的立法法限制了地方政府制定规章的权限，设区的市、自治州的人民政制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，这对划清政府边界，限制政府规模的非理性扩张有一定的积极作用。

根据行政法基本原则中的合法性原则，对于公民来说，法无规定则自由；而对于政府、行政机关来说，法无规定则禁止。地方政府职能范围必须被束缚在法律规定的范围之内，不能擅自扩大自身的活动范围。同样，中央和地方政府之间和地方政府之间的职能界限，亦应当通过法律化、制度化的手段来厘清，要尽可能减少以前的那种“你管、我管、大家管”的局面，变无限政府为有限政府，从源头处遏制政府规模不合理扩张。

以往政府部门庞杂，职能越位、交叉严重，遇到“好事”就大包大揽，相互争夺；遇到“难事”就相互推诿，不作为，乱作为，无法有效完成执政任务，解决公民、社会的合理诉求，严重影响了政府的形象。建设服务型政府，构建合适的政府规模，合理界定各部门的职能，把部分明显不需要行政干预的职能交还给社会，可以减少了政府部门内部，政府部门之间产生的纠葛和权利斗争，从而使政府、部门、工作人员可以把更多的精力用来提高自身素质和放在为民服务上，提高执政水平。

3.3推进电子政府改革

在国家治理过程中，使用高科技、信息化的高效率技术来提高行政效率，与善治理念也是不谋而合的。就公共行政而言，全面建立电子政府，改革政府的管理方式，提高了政府的管理效率。电子政府改变了国家垄断政治资源和信息的局面，提高了行政管理活动的透明性。电子政府的构建过程，也应该与社会组织进行技术上的、实质上的广泛探讨和互动，此举有利于增强公民社会对于政府行政活动流程的了解，同时集思广益，建立真正符合人民需求的电子政府。学者缪德说过：“把由信息科学推动的变革和公共服务改革结合在一起，将创立21世纪公共行政的平台。”美国前副总统戈尔也指出：“电子化政府将比我们现在以文件为基础的体制更公平、更可靠、更关心顾客和更有效率。”

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[7]张军.适度政府规模：我国政府机构改革的理性思考——治理理论的视角[D].苏州大学,2003.

责任编辑：邓荣华

The Const ruct i onof Moderat e Government Scal e fromt he Perspect i ve of Governance

LIAOChengtao

(Collegeof Marxism Education,Universityof Electronic Scienceand Technologyof China,Chengdu Sichuan611731)

Abst ract :Government scale includes internal and external scale.Internal scale determinates external scale.The construction of moderate government scale is the inevitable requirement of building a service-oriented government, so we should optimize the government scale with the concept ofgoodgovernance.

Keywords:Government Scale;Service-oriented Government;Good Governance

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1672- 2094（2016）01- 0005- 03

收稿日期：2015-12-17

作者简介：廖成滔（1991-），男，四川井研人，电子科技大学马克思主义教育学院政治学专业2013级研究生。研究方向：地方政府治理。