电信业飞速发展暴监管“短板”

陕西省通信管理局│张涛

电信业飞速发展暴监管“短板”

陕西省通信管理局│张涛

电信业与其他产业融合发展，使得原本就相对落后的监管机制更加捉襟见肘。

自我国电信监管机构组建以来，有力维护了广大用户的合法权益，为电信业的稳定健康发展做出了积极贡献。但伴随着电信业新技术、新业务的快速更新，电信监管“短板”逐渐暴露出来。

监管依据亟待完善

目前电信监管机构的执法依据主要是《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》及部门规章和内部司局下发的规范文件。由此产生两大问题：第一，法律适用性较小；第二，权威不足。此外，监管立法层次较低、法律滞后性和可操作性方面也存在诸多问题。

立法层次较低。规范电信活动及相关活动的法律规范缺乏整体性构架，法律体系内部存在冲突和不协调。例如，保障电信建设的《中华人民共和国电信条例》与《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》的冲突导致实践中纠纷不断，制约了电信设施建设的效率，严重影响了“宽带中国”战略及“互联网+”计划的进程。

法律存在严重的滞后性。随着移动互联网、物联网、云计算、大数据的快速发展，现有法律、法规已不能满足新科技、新业务的发展需要，针对互联网与各行业融合发展的新特点，亟需完善不适应科技发展和管理的现行法规及政策规定。

法律规定过于原则化，缺乏操作性。通信业立法存在立法框架条文较多、详细程度与明确性较差、可操作性较差等问题。例如，《电信条例》中关于电信设施建设与保护的规定，重行为陈述而轻违法处罚，电信监管机构缺乏行业外行政权威和执法抓手，造成“有法不依”、“违法难究”等现象。

电信监管能力有限

我国目前的电信监管体制实行的是部、省两级监管体制，通信监管机构只设置到省级层面，地市没有监管机构，这样的监管体制已难以适应信息通信业的发展需要。恶性价格竞争、互联互通障碍、消费者权益受侵害等事件在地市以下的基层电信市场时有发生，而目前的监管机构和人员集中分布在中央和省级部门，地市级以下基本缺位，发生违法事件，电信监管机构距离事发现场较远，反馈速度和处理能力受影响。

电信监管职能分散。政府职能交叉、“政出多门”、“多头管理”是我国行政体制长期以来的一大顽症,电信监管领域也没逃脱这一痼疾,统一的监管职能被不同部门分割，导致责、权、利的严重不平衡,致使监管机构无法成为政府、竞争者、消费者等各方利益的平衡协调者。

人员配备问题。面对蓬勃发展的信息通信业，电信监管机构人员数量相对有限，省级监管机构的人员数量一般不超过20人，行政资源捉襟见肘。在人员结构方面，法律人才稀缺，运用法律思维和法律方式解决问题的能力尚待提高。

监管力度问题。自2008年实行“大部制”以来，电信监管在部级层面监管职能被各司局分别行使，力量分散，缺少牵头部门对各省电信监管进行统一指导，实践中各省通信管理局在执法过程中遇到的问题缺乏统一有效指导。

法律虽然赋予电信监管机构监管处罚权，但在实际中使用并不充分，监管处罚的警示震慑作用需进一步强化。首先,由于网络经济本身具有虚拟性、隐蔽性和跨地域性等特征，为监管部门对网络违法经营等行为开展监管带来了发现、调查、取证等环节上的困难；其次，省一级电信管制机构虽然在性质上属于中央政府主管部门的派出机构，在人员、财政、职责等方面独立于地方政府和企业，但这些机构脱胎于当地主导电信企业，人员之间有千丝万缕的关联，因此容易陷入“管制者陷阱”，成为“管制俘虏”，因而需科学可行的问责机制。

编辑｜赵艳薇 zhaoyanwei@bjxintong.com.cn