新型城镇化背景下城乡结合部基层党建工作研究

白少燕，牛淑贤

（1.山东协和学院，山东 济南 250109；2.山东财经大学 法学院，山东 济南 250014）



新型城镇化背景下城乡结合部基层党建工作研究

白少燕1，牛淑贤2

（1.山东协和学院，山东 济南 250109；2.山东财经大学 法学院，山东 济南 250014）

［摘要］城乡结合部位于城市与农村之间，呈现出城乡两种特色。城乡结合部基层党建工作呈现出多样性与复杂性、过渡性与兼容性、动态性与发展性等特点，工作中存在党组织归属不明晰、党员建设不到位等问题。加强城乡结合部基层党建工作，就要创新基层党组织设置，扩大党组织覆盖面，做好后勤保障等。

［关键词］新型城镇化；城乡结合部；基层党建

党的十八大报告指出，党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒。城乡结合部是各地城市建成区外围与农业地区之间的结合地带。在此区域内，工业及第三产业发达，农业和外来人口仍占很大比例，生活方式兼有城市与农村两种特点，但与一般意义上的城市郊区与农村又有所不同。这些都决定了城乡结合部基层党建工作的复杂性、艰巨性，对城乡结合部基层党建工作提出了新的要求。

一、城乡结合部基层党建工作呈现的特点

（一）城乡结合部的基本内涵

进入21世纪以来，随着我国经济发展步伐的加快，城市化进程不断推进，城市规模随之扩大，边缘地带广大农村地区的土地被征用，农民没有了土地，去从事一些非农职业，逐渐地被城市化。这种城市扩大化与农村城市化催生了城乡结合部的产生。

城乡结合部是城市地域结构的一个重要组成部分，是农村环境向城市环境转换的过渡地带，是一个城市功能和农村功能互为渗透、社会经济发展特殊而又十分活跃的地区。［1］

城乡结合部位于城市和农村之间，在生活方式、思想观念以及自然景观方面都处在一个逐渐过渡以及适应的时期，而随着城乡一体化进程的不断推进，城乡结合部也呈现出城乡两种特色，城市与农村的界限已不像以前那么明确，处在不断的发展变化之中。

（二）城乡结合部基层党建工作的特点

城乡结合部基层党建工作是随着新型城镇化建设不断推进出现的党建新领域，因此其党建工作必须适应社会结构以及时代的特点；由于城乡结合部的特殊性，决定了其党建工作既具有农村党建的特点，又具有城市社区党建的特点，同时还有自身不同于两者的特殊特点。只有全面客观地认识城乡结合部基层党建的特点，才更有利于开展党建工作。

1.城乡结合部党建工作呈现过渡性与兼容性。既有农村党建工作向城乡党建工作过渡的性质，又有兼容农村党建与城市党建的性质。在城乡结合部靠近城市的地区，党建工作接近于城市社区党建，是属于城市街道管理；而靠近农村的地区，党建工作有的属于农村乡镇管理，带有农村党建特色，有的则是乡镇和街道共管，界限很不明确。城乡结合部基层党建工作既承担农村基层党组织发展经济、服务群众的功能，又承担城市社区党建组织维护社区稳定的功能，功能上也具有兼容性。

2.城乡结合部党建工作的多样性与复杂性。城乡结合部自身的特殊性决定了城乡结合部党建工作目前还没有一个统一固定的模式，各地根据自身实际情况探索适应本地实际情况的党建工作模式，因此在组织设置、日常工作管理等方面呈现出一个多样化的模式。另一方面，城乡结合部党建工作在工作任务、工作范畴、工作性质等方面与城市社区党建和农村党建相比都要相对复杂一些。城乡结合部区域内既有原住民，还有外来务工人员以及由中心城区迁出的市民，形成了各种各样的社会组织以及社会群体，人员成分比较复杂，流动性强，身份地位、经济收入、价值观念、文化层次等方面都存在差异，而这些人都是党组织工作的对象，要将这些人都吸纳在一个组织体系内，存在很大难度。同时，城乡结合部的各种利益关系、社会关系因为成分的复杂也变得相对复杂，在城镇化过程中，征地拆迁如果处置不当，很容易出现利益纠纷、群体上访甚至有可能还会演变成群体性事件，这就对城乡结合部基层党组织提出了新的更高的要求，必须更加注重提高党组织的利益协调、整合能力以及社会治理能力。

3.城乡结合部党建工作的不平衡性。城乡结合部内缘区靠近城市，以建成区为主，可以得到城市内部建成区丰富党建资源的帮助，在工作理念、工作体制以及运行机制上可以与城市社区党建组织实现联谊，有利于其党建水平的提高；而城乡结合部外缘区靠近农村，党建工作处在由农村向社区转变的过程当中，还存在着发展理念滞后、党建资源稀缺等问题，因而其整体党建水平不高，这就造成城乡结合部基层党建工作不同地区发展不平衡。

4.城乡结合部党建工作的动态性与发展性。随着城市化进程的不断加快，城乡结合部一直处在不断变化发展当中，一方面，不断会有靠近城乡结合部的农村转化为城乡结合部；另一方面，现有的城乡结合部会持续演化为城市的一部分。伴随着城乡结合部社会体制的转换以及随之出现的社会状况，党的基层组织建设也面临着从传统的党建领域向新兴党建领域的调整，在工作目标、任务、体制以及开展方式上都要做出相应的变化，城乡结合部“党建工作格局实质上是由农村党建向新经济组织、新社会组织和城市社区等领域转换。”［2］因此，在新型城镇化过程中，与城市党建、农村党建相比，城乡结合部基层党建受到的影响最大，呈现出动态、变化的特点。

二、城乡结合部基层党建工作存在的问题

（一）党组织归属不明晰

由于城乡结合部跨城乡的这种二元特征，造成它的基层党组织也是脚踏“两只船”，农村乡镇管着它，城市社区街道也管着它，相关的管委会也可以管它，形成了一种多向管理、交织管理的局面。管理权限混乱，权责不明晰，甚至出现了有些城乡结合部的基层党组织“农村乡镇不愿意管，城市社区也不愿意管”的尴尬局面。这样就造成了城乡结合部的基层党组织管理陷入一种无人、无心、无力监管的空白地带，基层党组织的作用得不到有效发挥。

（二）党员队伍建设不到位

一方面，农村党员干部在旧村改造、农村向城市转变的过程中，担心自己原来担任村干部时的利益可能会受损，因此在工作过程中积极性严重不足，只是固守老摊子，难以创新开展城乡结合部党建工作。有些党员干部则认为城乡结合部跨越城乡，监管难以到位，因此工作中只注重形式、走过场，难以保证质量。城乡结合部基层党建由于其特殊性，难免遇到一些新情况、新问题，有时可能会出现一些新的矛盾，党员干部在处理过程中由于经验不足，解决起来困难重重。另一方面，城乡结合部大量的外来人口中有很多党员，而城乡结合部自身有些党员去城市务工，形成了很多流动党员，这些流动党员没有具体的确定的管理组织，党员教育也就无从谈起。在城镇化、旧村改造、拆迁的过程中，周围人际关系不断更新且更加复杂，再加上城乡结合部的党员把精力主要放在拆迁征地补偿上，对日常的党员教育管理根本无暇顾及。在从农村党建向城市社区党建转变的过程中，党组织的教育管理方法相对来说比较落后，还是传统的开会念讲话稿，对于多媒体及网络的运用很不熟悉，党员教育管理不能及时更新，也跟不上时代的发展。

（三）城乡结合部党组织面临新的形势与任务，工作压力大

首先是整合资源，党组织设置更新跟不上。城乡结合部聚集了大量的外来人口，它们无法很好地融入当地居民的生活圈以及社交圈，没有归属感因而不愿意接受城乡结合部党组织的管理，目前还没有探索出一种有效的管理手段。而城乡结合部中除了外来人口，还包括由城市移居来的市民以及在城乡结合部驻扎的机关单位、国有企业、非公企业中的人员，这些人员利益存在多样化、差异化的特点，党组织把这些人整合凝聚起来存在很大难度。同时城乡结合部由于流动人口频繁，拆迁利益不平衡，很容易引发社会矛盾，这就对城乡结合部党组织提出了更多的要求，在化解矛盾的同时还得协调好各方利益关系。这些问题很容易造成对城乡结合部新生的党组织认同的缺失，如果党组织在处理问题的过程中方法不恰当，群众对党组织的信任度、依赖度就会下降，群众的凝聚力很难在短时期内提升上来。

（四）城乡结合部党建工作的后勤保障跟不上

由于城乡结合部动态发展的特点，基层党组织分分合合，基层党组织的制度建设难以在一个时期内建立健全。同时，由农村党建向城市社区党建转变之后，城乡结合部党建工作的经费主要靠上级拨付，资金保障难以到位。城乡结合部大部分年轻人都去城市打工或者自主创业，城乡结合部党员队伍老龄化严重，创新严重不足。在旧村改造过程中，原有的党支部办公场所被拆除，导致城乡结合部党组织活动时没有一个固定的场所，开会、学习只能露天解决。

三、新型城镇化背景下加强城乡结合部基层党建工作的措施

（一）创新城乡结合部基层党组织设置，扩大党组织覆盖面

城乡结合部是拆迁重点区域，因此可以根据拆迁安置的进程来设置党组织，在已经完成拆迁并安置完成的区域，基层党组织设置应按照城市社区的标准来设置；在正在拆迁的区域，为了维护稳定，以原有乡镇党组织为主，同时还应探索乡镇党组织向城市社区党组织过渡过程中的村企联合党建、村级党组织联合的新型党组织模式；在尚未拆迁的区域，原有的村级党组织设置应该保留，但党组织的运行模式、作用发挥应该有所调整。在这些拆迁安置区域，党组织应该切实服务群众，在拆迁前做好规划设计，积极稳妥地推动征地拆迁，防止因为拆迁补偿等问题出现社会矛盾；一旦出现矛盾，要深入群众做耐心细致的工作，并配合公安、计生、教育等各部门，切实解决群众在拆迁过程中遇到的难题。同时，城乡结合部党组织的设置要做到全覆盖，不留一片空白区域。要在城乡结合部的合并小区、新建小区、非公企业等组织中及时建立党组织，不具备建立党组织条件的，派驻党建指导员组织区域内党员有效开展工作，切实发挥服务群众的功能。

（二）加强城乡结合部党员教育管理工作，形成制度化建设

一是结合城乡结合部发展实际，选拔工作能力强、服务意识强、协调能力强、群众威信高的公职人员来担任党组织书记。选拔过程中，可以优先考虑熟悉当地党组织建设情况的同志，有利于开展工作。二是针对城乡结合部人员构成复杂、流动党员比较多的实际，做好流动党员统计整理，理清辖区内党员信息，建立全方位覆盖的党员信息管理系统。要加强流动党员与党组织的联系，对于有工作单位依托的流动党员，帮助他们落实党员关系，由单位党组织对其进行教育管理；无工作单位依托的流动党员，由所在社区落实党关系并进行教育管理。三是运用多媒体、网络、手机等信息化手段来对党员进行教育管理，开通党员QQ、微信、微博以及手机短信平台，及时接收上级教育培训信息，加强党员教育管理网站建设。

（三）发挥城乡结合部基层党组织整合功能，有效整合党内外资源

城乡结合部居民构成多元化，流动性强，需要基层党组织发挥核心作用，有效整合党内外各种资源，切实保障群众利益不受损。首先要保障群众拆迁安置前后的利益不能受到损害，又要保障各方利益，协调好原住地居民既得利益与外来人口的应得利益，理清乡村利益、城市利益、城乡结合部利益，保障各方利益不受损。其次，城乡结合部基层党组织要发挥主导作用，引导城乡结合部群众形成对现有居住地的文化共识，发挥其主人翁精神，提高其参与意识。第三，城乡结合部党组织要整合公安、计生、工商、社会保障等资源，建立运转流畅的工作机制，妥善解决城乡结合部居民在土地征用、房屋拆迁等过程中的矛盾，切实解决居民在就业、医疗、卫生等各方面的困难，取得群众对党组织的信任与依赖。

（四）加强城乡结合部基层党组织保障建设，建立健全党建综合保障体系

首先，要加快城乡结合部的制度建设，在对合并村居、新建居民区以及流动党员加强管理的基础上完成对城乡结合部新建基层党组织的组织建设，尽快建立一套完整的组织规章制度，并落实相应的党建与党务工作。其次，加强对城乡结合部党组织建设的资金支持。可以从村或社区集体经济收入中提取一部分用于党建工作，也可以号召具有党员身份的企业家以适当的形式提供一些资助，作为城乡结合部党建工作专项基金，并加强管理，为城乡结合部党建工作做好资金保障。第三，城乡结合部基层党组织要加强与乡镇党组织、城市社区党组织的联系，实现有效平稳的过渡，并且与辖区内的机关党建、企业党建、社会党组党建实现衔接，构建一种城乡结合部党组织主导下的党建格局。

参考文献：

［1］朱春红，许敬红.可持续发展与城郊土地利用规划：以大连市甘井子为例［J］.城市规划，1999，（2）．

［2］鲍雪松，马桂萍.城乡结合部基层党建的特点及创新［J］.求实，2008，（8）．

（责任编辑：王友才）

［基金项目］本文系山东协和学院人文社科研究计划项目“城乡一体化背景下农村党建工作问题研究——以济南市天桥区大桥镇为例”（项目编号：XHXY201538）的阶段性研究成果。

［中图分类号］D267

［文献标识码］A

［文章编号］2095—7416（2016）03—0092—03

收稿日期：2016-04-24

作者简介：白少燕（1983-），女，山东肥城人，山东协和学院讲师。牛淑贤（1971-），女，山东菏泽人，山东财经大学法学院副教授。