公诉检察官办案责任制改革研究综述

李崇涛



公诉检察官办案责任制改革研究综述

李崇涛*

近20年来，我国公诉检察官经历了以“主诉制”“主任制”为代表的办案责任制改革，目前虽已取得一定进展但未真正突破原有瓶颈。伴随着改革进程，该问题在研究领域历经冷暖变迁，再次成为热点。目前法学界和司法实务界的观点存在较大的差异，而已有研究还存在对上一轮改革反思不足、运行机制实证研究缺乏、未能兼顾同期其他司法改革项目、比较研究缺乏深度背景分析等问题。今后的有关研究应当围绕改革的生命力问题，多角度、深层次地展开探讨。

公诉检察官；办案责任制；主诉检察官；司法改革

引 言

党的十八届三中、四中全会以来，“完善司法责任制”得到了中央和“两高”的高度重视。最高人民检察院进一步提出，检察工作语境下的司法责任制，主要就是进入员额的各层检察官的办案责任制。2015年9月，最高人民检察院印发《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，正式提出要“推行检察官办案责任制”，并在宏观层面设计了办案组织形式和检察官权限责任。目前学界、实务界对该项制度尚无准确的定义，但是根据其在本轮司法改革中的定位，结合“主诉/主办/主任检察官办案责任制”的已有概念，可初步将其定义为：“检察官在本院检察长的领导下，依照科学划分的内部权限，相对独立地办理案件并承担相应责任的一种办案机制。”

严格来讲，检察官办案责任制属于检察院组织法而非刑事诉讼法调整的范畴。但是作为司法体制的重要内容，该项制度必然在一定程度上影响着检察权的行使，进而影响刑事司法制度的运行。如：（1）根据刑法的“谦抑性”原则、刑事诉讼领域的“恢复性司法”理论以及我国“少捕、少诉、少监禁”的刑事司法政策，对嫌疑人可捕可不捕的应当尽量不捕，可诉可不诉的应当尽量不诉。但在实践中，由于检察机关决定批捕、起诉时审批环节少而决定不捕、不诉时审批环节多，办案检察官在“案多人少忙不过来”的客观条件和“多一事不如少一事”的主观惰性下，往往会作出与上述要求背道而驰的“一捕了之”“一诉了之”选择。（2）立足刑事诉讼“直接言词原则”和刑事司法“办案亲历性原则”的要求，展望“以审判为中心的诉讼制度改革”，检察官根据庭审情况发表意见甚至适当调整庭前意见，应属当然之义。但是如果办案检察官得不到授权保障而必须请求休庭并回本院接受领导审批，必然导致部分检察官在庭审新情况不影响定罪或对量刑影响不大时，照本宣科地发表庭前意见或将相关问题交由法官“依法裁判”，从而在一定程度上造成庭审程序虚置。总的来讲，改革完善检察官办案责任制与推动检察权科学行使、促进刑事司法程序法治息息相关，对于本轮司法改革具有重要的意义。

在检察官办案责任制的改革征途中，完善公诉办案责任制首当其冲。我国目前的检察权已扩展至自侦、批捕等刑检权和民行监督、控告申诉等法律监督权，但公诉依然是检察机关“核心的标志性的职能”。①最高人民检察院曹建明检察长2010年6月在全国检察机关第四次公诉工作会议上的讲话。在实践中，检察机关公诉部门对办案责任制改革早有尝试但效果不佳，导致公诉检察官面对当前的改革，往往是期待感与无望感并存。伴随着改革实践的兴衰成败，公诉检察官办案责任制问题在学界、实务界研究领域也曾冷暖变迁，直至2013年新一轮司法改革启动以后，再度成为热点。改革的历史不能在原地打转，研究的成果如何才能真正有助于实践？本文将围绕这一问题展开，以期推动有关研究工作的深入开展和改革试点单位的有效探索。

一、公诉检察官办案责任制改革的历程

（一）前车之鉴：不了了之的“主诉制”“主办制”

针对“三级审批制”办案模式（最高人民检察院1980年确立的制度）在实践中办案效率不高、行政色彩浓厚等缺点，早在1996年修改刑事诉讼法前后，郑州市人民检察院就首创“主诉检察官办案责任制”（以下或简称“主诉制”），随后在该省其他地区试行。1998年，北京市海淀区人民检察院推行的检控分离主诉制进一步掀起了改革的浪潮，学界关注持续升温，多地检察机关开始试点。②各地初期的探索侧重点并不相同，有的是为了加快办案进度、提高办案效率，有的是为了提高办案质量、选拔培养队伍，随后才逐步统一到改革办案机制上来。参见王建南等：《主诉检察官制度的产生、内涵及其意义》，载《中国刑事法杂志》2000年第1期。几乎是同一时期，自河北省平山县人民检察院1996年制定《案件主办检察官责任制度》后，国内少数地区又探索了“主办检察官责任制”（以下或简称“主办制”），并逐渐由最初在自侦部门实行，推广至包括公诉在内的检察机关其他部门。①张慧民、闫振国：《试论案件主办检察官责任制度》，载《河北法学》1999年第1期；冯祖兴：《加快主办检察官制度建设的思考》，载2004年第十届国家高级检察官论坛论文集。其中，公诉部门的主办制与主诉制相似。

此后，为了落实1997年9月党的十六大关于推进司法改革的战略部署，最高人民检察院通过1999年《检察工作五年发展规划》、2000年《检察改革三年实施意见》和《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》，迅速将前述两项制度在全国推行。“改革检察官办案机制，全面建立主诉、主办检察官办案责任制”，成为当年提出的六项检察改革目标之一。上海等地曾取得较好成效，构建了主诉检察官办案责任机制、管理督导机制和预备人才梯度机制。②上海市人民检察院公诉处：《主诉检察官办案责任制在改革中推进发展》，载《人民检察》2003年第8期。

但是，这项被法学界和司法实务界认为是影响最具深远意义的改革最终未能完成其承载的历史使命。由于配套措施不完善以及其他方面的因素，虽然2002年全国实行主诉制的部门已达到2960个，占全国公诉部门的79.34%，但是实践办案工作倒退回三级审批模式已经出现端倪，该项制度开始“穿新鞋、走老路而流于形式”，并“逐步丧失生机与活力”。③张永会：《深化主诉检察官办案责任制度的思考》，载《中国检察官》2006年第6期；孙力曲、力慧：《从主诉检察官到检察官——对检察人员分类改革的思考》，载《国家检察官学院学报》2005年第2期。2007年以后，改革基本停滞，主诉制在大部分地区有名无实，④有学者认为，“很多人提出‘主诉制’名存实亡的说法”，是因为“没有认识到改革本意和司法权力行使的历史轨迹以及现实变动”而产生的“典型浮躁思维”。参见余双彪：《论主诉检察官办案责任制》，载《人民检察》2013年第17期。但是，2009年以后四川省再未组织全省主诉检察官任职资格考试，以及实践中几乎没有采用“主诉制”，是笔者亲历的事实。仅在少数地区继续运行，但被看作“更多是一种符号意义”⑤张栋：《主任检察官制度改革应理顺“一体化”与“独立性”之关系》，载《法学》2014年第5期。。2010年以后，实务界偶有继续探讨该项制度的研究人员，但着眼点大多是“如何走出困境”⑥李申：《主诉检察官制度发展的困境及改革思路》，载《贵州警官职业学院学报》2014年第3期；马成坤：《试论我国主诉检察官制度的困境与完善》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2014年第6期。。至于主办制，实践中始终只在少数地区实行。

（二）号角又起：迎合时政的“主任制”“检察官制”

2007年，改革的号角再次吹响。北京市人民检察院一分院学习大陆法系国家和我国台湾地区检察制度的命名方式，率先实行“主任检察官办案责任制”（以下或简称“主任制”）。此后经上海、湖北、辽宁、江苏自行选择部分市级检察院或基层院探索，2013年年底，最高人民检察院为落实党的十八届三中、四中全会关于司法责任制改革的部署，印发《检察官办案责任制改革试点方案》，在7个省份的17个检察院同时部署建立以主任制为主要内容的检察官办案责任制改革试点工作。①值得一提的是，主诉制年代始终“非主流”的“主办制”在本轮司法改革中再次登场，一段时间内又与“主任制”并行不悖，但其主旨并无实质区别。例如，2013年8月，湖北省59个检察院启动了主办制试点。2014年3月，“中办”“国办”《关于深化司法体制和社会体制改革的意见》提出，要“以落实和强化检察官执法责任为重点，探索建立突出检察官主体地位的办案责任制”。党的十八届四中全会对此项改革任务进一步作出部署，要求“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。

此后不久，中央政法委员会于2014年上半年部署了“完善司法责任制、完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理”四项司法体制改革试点工作（以下简称“四项改革”）。最高人民检察院发现，主任制试点与“四项改革”试点在目的、要求、做法等诸多方面均高度契合，所以尽管2015年2月“中办”“国办”《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》仍然提到了完善“主任检察官”制度，但经部分省级检察院提议并由中央有关部门协调，2015年4月，最高人民检察院将“主任制”改革项目调整为检察权运行机制改革，“主任制”统一明确为检察官办案责任制。2015年9月，最高人民检察院颁布《关于完善人民检察院司法责任的若干意见》，推行以“独任检察官”和“主任检察官担任负责人的办案组”为基本办案组织的“检察官办案责任制”。

（三）似曾相识：一种“新船票坐旧船”的感慨

率先实行“主任制”的北京市人民检察院第一分院认为，“主任制”与“主诉制”的区别有三：一是制度定位不同，后者是一种“办案责任制”而非“官制”，主诉检察官只是一种岗位名称，而主任检察官是一种职位；二是权力配置不同，后者仍有部门负责人行使权力的空间，前者则能实现公诉行政管理活动与公诉业务活动绝对分离；三是选任要求不同，后者是注重素质考察的资格选任，前者是对品行、能力、业绩综合考量的精英选拔。①高保京：《北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行》，载《国家检察官学院学报》2014年第2期。但是略加比较可以发现，二者在多方面极其相似：（1）改革的背景，均是一方面为了应对刑事诉讼法修改后新形势下的办案压力，另一方面是为了顺应党中央关于司法体制改革的要求；②“主诉制”在多地开始推行的1997年和北京市人民检察院一分院首创“主任制”的2007年，恰是我国司法改革第二、第三阶段元年。参见谭世贵：《中国司法改革的回顾与反思》，载《法治研究》2010年第9期。（2）改革的目的，均涉及减少审批环节、提高办案效率、增强司法独立、适当去行政化等因素；（3）改革的主要内容，均是通过让具有一定头衔的检察官在一定程度上享有案件处理决定权，并承担相应的责任；（4）改革的具体举措，包括选任程序、职权设置、奖励惩戒、配套措施等方面，二者并无太大的区别。如，“主任制”改革强调在放权的基础上设置办案检察人员的权力清单，但其实这一职权职责问题在“主诉制”实行过程中早有提及。③葛志伟：《论主诉检察官的权力配置》，载《华东政法学院学报》2002年第1期。而“主诉制”“主办制”的一些不科学做法，如定性错误不符合“谁办案谁负责”的要求、主任检察官与其他层级主体关系模糊、适用范围不当扩大等问题，在“主任制”中继续存在。④张永进：《从有限放权到相对独立：主任检察官制度改革评析》，载《甘肃政法学院学报》2015年第4期。

在实践中，公诉检察人员发出了“新船票坐旧船，好像没有变化”的感慨，其批评涉及两个方面：（1）“主任制”改革本身（即不论员额制等“四类改革”的内容）较“主诉制”改革没有太大变化，命运堪忧，不被看好。曾有经历了“主诉制”改革的年长检察官告慰新进检察人员，“不用担心什么，以前我们就经历过，最后还不是一样？”（2）“主任制”与“主诉制”改革受挫后退回去的三级审批制也没有太大变化。现在的主任检察官大多就是以前的副处（科）长、处（科）长，其个人精力有限是客观的事实，绝大多数案件必然仍由现在的非主任检察官亦即以往的助检员实际办理。现在的主任检察官“组织、指挥、协调办案”并“直接对检察长（分管副检察长）负责”，与以往的处长、副处长审批案件并报检察长（分管副检察长）决定，并无实质区别。⑤在实践中有人提出，在原有的制度中，副处长审批后需报处长审核，而“主任制”“至少减省了处长审核一个环节”。笔者对此持不同观点。“三级审批制”是“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”，但实践中有的地区又增加了“部门副职负责人”和“检察委员会专职委员”两道关口，甚至还有人数较多、内部划分了办案组的公诉部门增加了“组长”的关口，从而形成四级、五级、六级审批制。这是对“三级审批制”的进一步异化，不应当用作与“主任制”进行比较。有学者研究试点单位的做法后得出结论，相关现象“实为过去那种科、处长主导办案制度的一种变形”①龙宗智：《检察官办案责任制相关问题研究》，载《中国法学》2015年第1期。。

（四）路在何方：有待研究解决的问题

龙宗智教授曾认为“主诉制”有较强的生命力，在我国的司法改革中可以“先走一步”。②龙宗智：《为什么要实行主诉检察官办案责任制》，载《人民检察》2000年第1期；龙宗智：《主诉检察官办案责任制的依据和实施条件》，载《人民检察》2000年第2期。但从现在来看：（1）“主诉制”的脉搏早已微弱，“法律地位不明确”“主诉官责权利不统一”“制度设计与实际操作不协调”，以及“无法剥脱行政化的束缚”“在放权和限权上摇摆不定”“主诉检察官工作压力过大，工作效果减损”等问题，③彭真军、黄鹏：《当前主诉检察官制度改革中存在的问题和对策》，载《当代法学》2002年第8期；李刚：《海淀检察院的主诉检察官办案责任制》，载《国家检察官学院学报》2014年第2期。逐渐将其生命力消耗殆尽。（2）主任制似乎也不是在主诉制改革的基础上“跟进一步”，而更像是凭借新形势、新条件“再搏一回”。

现行公诉工作办案模式在实现检察一体化与司法独立之间的价值平衡、执行刑事诉讼法精神、提高办案质量及效率、保障检察官职业发展等方面都存在一定的弊端，急需通过现实有效的改革举措，积跬步以致千里，逐渐形成一种科学的办案责任制度。“主诉制”“主办制”改革不成功，肇因特别是实践中的深层次桎梏究竟是什么？立足现在和将来，哪些问题能够破解，怎么破解？暂时不能破解的问题应当怎样曲线补救或回避？域外公诉检察官办案责任制有何先进经验？其运行状况如何？良好运行的基础及保障是什么？我国应当或能够怎样系统化地借鉴？近年来的“主任制”试点单位进行了怎样的探索？纵向比较当年的“主诉制”有何区别和进步？横向比较各地试点举措有何不同？试点制度真正运行状况到底怎样？发达程度不同的地区，以及不同级别、不同岗位的公诉检察人员，对改革及其具体措施的真实想法是什么？在当前和今后的司法改革背景下，公诉检察官办案责任制改革与同时期其他改革相互交错，应当如何借力并协调？解答或解决上述问题，无疑是研究人员和试点单位应予关注的事项。

二、研究现状与评析

（一）主要研究者的观点

1.国内知名学者的观点

龙宗智教授在1999年至2000年曾四论“主诉制”，总体上持积极态度，并指出法律制度与“主诉制”存在“软性冲突”但又有“包容性”和弹性，而改革对“利益问题不宜看得过重、提得过多”。在如何设置职权的问题上，他认为可以赋予主诉检察官单独决定程序性的、影响程度不重大的、非疑难复杂的案件事实和证据事项。①参见龙宗智：《试论检察官的定位》《为什么要实行主诉检察官办案责任制》《主诉检察官办案责任制的依据和实施条件》《主诉检察官的权力界定及其活动原则》，分别载于《人民检察》1999年第7期和2000年第1期、第2期、第3期。2013年，龙宗智教授立足于“主诉制”的经验、教训与启示，针对新一轮改革“产生了一些新想法”，如：（1）“主诉制”在公诉以外的其他部门成效不显著。（2）除了大体制原因外，目前检察院的状况尚不十分具备支持检察官责任制有效运行的条件。解决路径应是先以“寻求检察官责任制与检察长负责制之间的平衡点”为基本改革的思路，再按照“主诉制”的思路培养一批骨干检察官，最后再过渡到普遍的检察官承办负责制。（3）目前实行检察官办案责任制应考虑办案数量多少、机关级别、业务内容、部门设置等因素，不能一概而论。②龙宗智：《主任检察官办案责任制三人谈》，载《国家检察官学院学报》2014年第6期；龙宗智：《加强司法责任制：新一轮司法改革及检察改革的重心》，载《人民检察》2014年第12期。经深入研究后他进一步提出，检察机关最基本的责任机制仍然应当是“承办负责制”，“主任制”只是检察官责任制中的一种亚类，为数众多的非主任检察官的地位和作用也不容忽略。③龙宗智：《检察官办案责任制相关问题研究》，载《中国法学》2015年第1期。

万毅教授是首个对“主任制”提出质疑并进行系统批判的学者。他认为，主任检察官办案组并非一级办案组织，主任检察官也不应当行使定案权，该项制度缺乏检察长的职务收取权和转移权等“润滑剂”，改革的逻辑起点、目标定位、路径选择均有误区并不同程度地存在背离检察原理之处，不仅难以实现改革者的预期目标，还可能滋生新的问题并妨碍我国检察制度的长远发展。④万毅：《主任检察官制度改革质评》，载《甘肃社会科学》2014年第4期。在进一步的实证考察后他还指出，按照最高人民检察院的方案，主任检察官既是承办人又是办案组内其他承办人所办案件的审批人，无异于又走回案件审批制的老路。相比较之下，广东省佛山市顺德区人民检察院试点的“独任制”模式更符合检察制度原理，因为其“主任检察官办案组”是“独任制”，组内只有主任检察官有办案资格，实现了亲自办案、独立办案并自行负责。⑤万毅：《主任检察官办案责任制改革述评》，载《中国刑事法杂志》2015年第3期。这一观点与龙宗智教授的新观点方向一致。

谢佑平教授认为，“主诉制”没有达成去行政化的目的，欠缺规范严格的人员准入制，权、责、利未能统一，社会认同与制度规制双重缺失，从而遭遇瓶颈。其中“缺失制度规制”是指检察人员长期参照公务员管理的弊端，主要体现为检察机关司法职务与行政职务并行，职务晋升重行政轻司法，检察官易于将行政职务晋升作为个人发展的追求和衡量自身价值的标准。①谢佑平、潘祖全：《主任检察官制度的探索与展望》，载《法学评论》2014年第2期。在详细设计主任制理想模式的基础上他还指出，主任制的核心架构要实现扁平化、集约化与专业化，而且在目前及今后相当长的一段时期内，应以“主任检察官负责制”（对组内其他检察官的案件承办意见有否决权）作为主要选项。只有当检察官整体素质达到精英化要求时，才考虑推行“主任检察官审核制”（对组内其他检察官的案件承办意见没有否决权）。②最高人民检察院2013年重点课题组（课题组组长谢佑平、潘祖全）：《主任检察官制度研究》，载《中国法学》2015年第1期。对于公诉检察官办案责任制模式的最终选择，这一观点与龙宗智教授、万毅教授的意见相同，但认为现有国情下只能采取“相对合理”的过渡性办法。

李昌林、潘金贵教授均认为办案责任制改革有助于增强检察官的独立性并破除检察权运行中的行政化问题。其中，李昌林教授指出，“凡是属于检察权运行方面的事项都应当由主任检察官亲力亲为”③李昌林、潘金贵等：《检察人员分类管理与办案责任制改革试点实践与反思》，载《人民检察》2014年第24期。。该见解亦与前述三名学者的方案基本精神一致。

2.检察系统研究人员的观点

检察理论研究所谢鹏程研究员结合理论与实践，在带有一定政治色彩的视野下分析了检察官办案责任制的宏观发展趋势。他认为，“主诉制”在大多数地区失败的实质原因是权力配置问题导致“办案权收回去比下放容易得多”，而少数地方能够坚持并发展“主诉制”，共同点在于案件数量特别多，以致一方面必须简化程序提高效率，另一方面副检察长只能下放权力减轻工作量。但是现阶段的改革是“大势所趋、小势所逼”，因此“有理由对其前途充满信心”。④谢鹏程：《检察官办案责任制改革的三个问题》，载《国家检察官学院学报》2014年第6期。

湖北省人民检察院郑青副检察长立足于该省的“主办制”，认为主办检察官是执法岗位而非职务，设置主办检察官的职责权力应以“抓两大、放两小”为原则，其中“放”给主办检察官的“两小”权力是指：（1）对办案中的非终局性事项、事务性工作，主办检察官有权独立作出决定；（2）根据办案具体情况，检察长可以将重大、复杂、疑难案件以外的其他案件授权主办检察官决定处理。⑤郑青：《对主办检察官办案责任制的几点思考》，载《人民检察》2013年第23期。该文还对主办检察官与检察长、检委会和内设机构负责人的关系进行了论证，但与2000年左右盛行的“主诉制”的做法并无太大的区别。在此基础上，他明确了公诉主办检察官的18项“权力清单”，并且考虑到了“员额制”和“在基本办案组织的问题上应当对人数较少的基层院区别对待”。①郑青：《关于检察官办案责任制改革的几点思考》，载《检察日报》2014年1月8日第11版；郑青：《湖北省主办检察官办案责任制探索》，载《国家检察官学院学报》2014年第2期。

上海市闵行区人民检察院潘祖全检察长指出，主任检察官应行使必要的领导指挥权力，对组内每一起案件不是亲力亲为但最终都负有责任；办案组内的非主任检察官必须有自己的承办意见，主任检察官不同意的可以行使审批权更改，承办检察官必须遵从。②潘祖全：《主任检察官制度的实践探索》，载《人民检察》2013年第10期。他提到要深化检察人员分类管理改革，并且促进检察机关业务工作运行管理机制和人事管理制度从“金字塔”式向“矩阵式”转化。③潘祖全：《主任检察官制度值得进一步探索》，载《检察日报》2013年6月28日第3版。

北京市西城区人民检察院彭智刚副检察长支持主任检察官“对组内案件行使必要领导指挥权”“是案件的亲历者、指导者又是指挥者、决策者”的观点。除了探讨“改革创新与现有法律规定的冲突”“选任资格如何确定的困惑”“权限如何安排的艰难”等困境，④彭智刚、杨菁：《主任检察官办案责任制改革的实践与思考》，载2004年第十届国家高级检察官论坛论文集；彭智刚、栗英会：《论主任检察官办案责任制改革的困境与出路》，载《中国司法》2014年第11期。他还专题研究了主任制下的检委会制度完善路径，认为应当增强检委会的专业性（去行政化）并整合检委会职能（监督、评价、指导但不决定具体案件处理结果）。⑤彭智刚、邢晓玲：《检察机关内部权责关系之探析》，载《中国司法》2015年第9期。

3.小结

综上所述不难发现，法学界的研究人员普遍在重新思考检察原理、总结反思主诉制改革的基础上，主张新一轮改革的制度构建应围绕“独任承办负责制”展开，不能再走“主任检察官有权决定他人案件”的老路；而检察系统的研究人员（特别是身处行政领导职位的研究人员）则大多保留了原有“主诉制”改革的基本思路，倾向于对主任检察官的授权仅限于“两小”，以及非主任检察官不能享有独立的案件处理权，并以此为基础设计其他保障机制。这一现象正如当前的改革试点情况一样，部分地区仍在踩着当年“主诉制”的脚印小心观望，有关学者已在探索未来的发展方向。

（二）已有研究的总体缺陷与不足

总的来讲，国内已有研究针对以“主诉制”“主任制”为代表的公诉检察官办案责任制，在研讨改革的理论基础、介绍各地的试点经验、提出完善的对策建议等方面作出了较大的贡献。但是从“已经进入深水区”的改革现状来看，已有研究总体上还存在以下缺陷和不足：

1.对于上一轮改革效果不佳的原因，未能深入反思和探析

现有研究成果普遍指出了“主诉制”改革不成功的原因，但大多只涉及问题的表征，未探讨深层次原因。谢鹏程教授关于“权力配置博弈问题影响检察机关行政领导放权”的论证较为深入，但还不够全面，无法解释实践中有主诉检察官主动放弃定案权等现象；谢佑平教授立足“检察机关职级晋升重行政轻司法”的弊端论述了主诉检察官职位逐渐丧失吸引力的问题，但现实情况其实更加复杂。实践中主诉检察官职位曾一度成为“曲线升职”的跳板，后来其失去吸引力还有经济效益不到位等因素。而经济保障难落实，除了寻求党委政府财政部门的支持有困难外，还涉及检察机关内部公诉部门与其他部门的利益博弈、“主诉”与“非主诉”的利益博弈等问题。以史为镜，可知兴替。如果原有改革的桎梏没有破除，在同样的社会规律下，我们没有理由对新一轮改革报以希望。现有研究少有考察原有问题能否及如何破解，所提对策建议似乎憧憬美好未来有余，但考虑现实困难不足。

2.对于有关试点创设的办案制度或工作模式，缺乏运行机制实证研究①刑事诉讼运行机制实证研究由四川大学左卫民教授倡导，强调通过对广泛性的、多样性的样本进行观察、实验和调查，深入关注刑事诉讼真实的运作状态。参见左卫民等：《中国刑事诉讼运行机制实证研究》（二），法律出版社2009年版，第1～19页。

近年来，试点单位官方提交的总结报告惯于整体叫好，但是检察人员口耳相传的工作实况似乎差强人意。改革的整体部署和各地的具体举措到底是否可行？有关制度在实践中的运行情况究竟怎样？现有研究要么局限于理论层面，反复为改革寻找理论依据、法律依据或是提供总体思路、基本原则，要么虽然涉及实际工作，但是着重于介绍试点规定，运行机制实证研究匮乏，反映实践中的问题不足，对本院成绩有无自身特殊情况、其他地区能否借鉴推行等问题研究缺位。甚至部分2013年以后的研究成果与作为其研究对象的试点措施一样，都是“新瓶装旧酒”，着力论证的“主任制”必要性、可行性、理论及法律依据，以及提出的办案权限配置和监督、追责、保障方案，与多年前的“主诉制”相比大同小异。至于如何吸取“主诉制”的教训防止本轮改革又走回头路，现有的研究更是少有探讨。

3.对于当前中央部署的其他司法体制改革项目，少有统筹兼顾

“主诉制”改革由检察机关公诉部门发起，但受限于政工、财政等非公诉部门甚至非检察机关能够决定的因素，终于因为缺乏配套措施的支持而难以为继。当前，中央政法委统一部署开展的“四项改革”掀开了我国司法体制改革的新篇章，与本轮办案责任制改革遥相呼应、相辅相成，是后者较主诉制能够取得实质进展的希望所在。但是，现有研究大多停留于原有模式，仅单纯关注办案责任制如何完善，对能够为改革提供生命力或运行动力的配套措施未予探讨或探讨不深入。

4.对于域外的公诉检察官办案责任制度，缺乏系统考察和移植可行性考证

现有的研究成果中，专题介绍域外公诉检察官办案责任制的文献3篇，专题做比较研究的文献5篇，主要涉及德国、法国、日本及我国的台湾地区，另有少数研究人员在论及某些具体问题时也比对了域外有关制度。部分研究成果反思了我国的改革思路，例如，万毅教授认为我国将主任检察官办案组定位为一级办案组织，是对日、韩以及我国台湾地区“主任制”的一种误读、误解；①万毅：《主任检察官制度改革质评》，载《甘肃社会科学》2014年第4期。谢鹏程研究员认为我国大陆与台湾地区的“主任制”在目的意义、职责任务、法律地位等方面存在显著的差别，照搬台湾地区“主任制”是方向性错误。②谢鹏程：《检察官办案责任制改革的三个问题》，载《国家检察官学院学报》2014年第6期。但是，现有比较研究仍有一定的局限性：一是不够深入，仅涉及有关国家或地区的立法规定，未探讨其确立相关制度的背景条件和实践中的司法状况；③“机械照搬或简单比较，缺乏深度背景分析”，是近年来国内刑事诉讼法学比较研究的典型问题。参见孙长永：《刑事诉讼法学研究方法之反思》，载《法学研究》2012年第5期。二是结合我国实际情况不足，未能专门考察移植域外先进制度的现实可行性。

三、下一阶段的研究任务与展望

改革的意义在于进步，既不能喊着前进的口号原地踏步，形改神不改、改而不变，也不应当大张旗鼓地迈一步却又悄无声息地退回来，下一次改革又从原点出发。反思近年来国内一些不够成功的改革，往往是改革本身虽有良好的意愿与理想化的设计，但缺乏基本的“生命力”，造成改革有名无实或难以为继。原状的惯性如此巨大，让变革总是处于无形的引力之下，随时可能因为热情的动力燃烧殆尽而被拉回起点。为了能让改革每前进一步之后能够站住脚跟以至于下次再进一步，改革者和研究者在讨论具体制度孰优孰劣之前，必须首先考虑改革的“生命力”，即在当前的社会状况下，如何让设计的改革举措“存活”下来，运行下去。笔者认为，下一阶段针对公诉检察官办案责任制改革的研究应从以下几个方面着力，才能更好地为改革实践提供支持：

（一）回顾前程，有必要进一步总结主诉制改革的得失，探索有“生命力”的改革路径

结合社会客观规律全面、深入总结主诉制改革的得失，是突破原状“引力”、站稳新一轮改革脚跟必须面对的问题。有关研究应当尽可能做到点面结合、分类探讨：既要论述主诉制改革的宏观框架、基本路径和主要内容之利弊，又要从地区经济发展程度（案件数量多少及公诉检察人员状况的差异）、检察机关级别、采取的具体模式等多个角度选择代表单位，分类考察其主诉制持续运行状况，有针对性地分析深层次问题和原因。在此基础上，有必要从制度内容、现实条件等方面比较近年来已经开展的“主任制”、检察官办案责任制改革工作，从而有说服力地论证新一轮改革已经具备条件，能够“改变命运”、突破瓶颈并取得有效进展。

（二）立足当下，有必要进一步考察其他司改项目，寻求办案责任制改革的有力保障

随着下一阶段各项司改深入开展并适时总结调整，将相关改革内容纳入配套保障范畴予以专门研究，是科学构建公诉检察官办案责任制必须兼顾的问题。以前述对主诉制的反思为基础，下一阶段的研究有必要充分关注“司法人员分类管理制度”“司法人员职业保障制度”“省以下地方法院检察院人财物统一管理”“检察官职务套改”方面的改革进程和内容，设计的公诉检察官员额配备、任命考核、组织模式、职责权限、利益分配、监督奖惩、职业发展等机制应当与之协调，从而确保改革新政能够扎根立足得到保障，避免超前冒进陷入困境。

（三）比较研究，有必要进一步关注域外司法实际，寻求行之有效的移植路径

对域外公诉检察官办案责任制进行系统研究，是借鉴有关先进制度、助推我国改革实践应当开展的工作。有关研究应当力争在比较各国规定的基础上，考察其产生背景、运行状况及其得以运行的司法条件乃至社会条件，进而论证我国能否及如何移植的问题。得出的结论不仅应当澄清国内对“主任检察官”的认识误区，还要立足现有国情能够达到的条件，尽可能就如何整体移植域外制度（包括配套措施）提出建议。

（四）推行试点，有必要进一步加强实证研究，考察有关制度的真实运行状况

关注不同试点单位的实际工作状况，了解不同公诉检察人员的想法和诉求，是客观评判有关工作举措、选择合理改革方案不可回避的问题。对于已经推行的试点方案，有必要分时段多次跟踪开展运行机制实证研究，一方面收集、分析多地检察机关制度运行情况的工作数据，另一方面通过问卷调查、座谈会、访谈等方式，广泛倾听不同职位、不同年龄、不同学历、不同地区以及改革后不同身份的公诉检察人员的声音，了解其不同视野下的感受、想法和实际工作中的“变通”做法及原因。构建大多数公诉检察人员愿意接受、能够执行且经得起时间考验、能够持续运行的办案责任制度，才能得出改革举措取得成效的结论。

*作者系四川省人民检察院助理检察员，法学硕士。