行政裁决制度：反思与重构

齐树洁



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行政裁决制度：反思与重构

齐树洁

随着经济社会的发展，专业性强、与行政管理活动密切相关的民事纠纷层出不穷，传统的审判方式显得力不从心，司法资源的有限性进一步凸显。基于对司法中心主义的反思及司法危机的倒逼，西方法治发达国家有针对性地发展多元化纠纷解决机制。美国、英国、日本等国的司法实践证明，行政裁决作为一种行之有效的替代性纠纷解决方式，能够有效地弥补司法资源的不足，缓解、分担审判机关的压力，降低纠纷解决的成本，及时调整社会关系。

2014年10月，中共中央十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。这是健全完善我国社会矛盾预防化解机制的一项重要决策，对于新形势下化解民间矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有重要的指导意义。2015年2月，最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》。该文件指出，要“健全多元化纠纷解决机制。继续推进调解、仲裁、行政裁决、行政复议等纠纷解决机制与诉讼的有机衔接、相互协调，引导当事人选择适当的纠纷解决方式。推动在征地拆迁、环境保护、劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理、保险纠纷等领域加强行业性、专业性纠纷解决组织建设，推动仲裁制度和行政裁决制度的完善”。在此背景下，行政裁决的制度价值逐渐得到各界的关注与重视。

依通说，行政裁决是指行政机关依照法律的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。目前我国的行政裁决主要有权属纠纷裁决、侵权纠纷裁决、损害赔偿纠纷裁决等类型。有关行政裁决的规定散见于法律、法规和部门规章中，尚未形成统一的制度体系。

相比之下，西方法治发达国家“行政裁决”的范围则更加广泛，美国的“行政裁决”又称“委任司法”，是由独立管制机构与一般行政机关行使准司法裁判权，对公法上与私法上的争议进行广泛裁决的制度。近年来，相较于普通法院，美国独立管制机构的受案数量更多，裁决效率更高。英国则通过2000多个审裁处（Tribunal，又译行政裁判所）对民事、行政纠纷进行裁决，每年处理的此类案件约100万件。审裁处是指在普通法院之外，根据法律规定而设立的某些专门裁判组织，用以解决行政上的争端和公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端。例如，关于社会保障利益的诉讼；需要运用专业的知识或经验才能解决的纠纷；对强制购买土地后补偿的评估以及其他因其性质或数量不适合由普通法院审理的纠纷，都可由审裁处来裁判。

各国行政裁决制度虽然在内涵与范围方面不尽相同，但仍体现出一定的制度共性：一是主体专门，只有具备一定条件、符合法律授权的机构方可成为裁决主体。二是裁决专业。裁决机关在解决纠纷时，需要综合运用特定领域的专业知识、行政政策及法律经验。三是程序设计上兼具司法程序的自然公正属性与行政程序的快捷简便特征。一方面，行政裁决不断吸收司法程序的特点，强调程序正当与自然公正；另一方面，行政裁决程序不受诉讼程序的拘束，可以根据纠纷性质的不同设计有针对性的程序规则，因此具有灵活简便、费用低廉的特点。

长期以来，我国行政裁决制度存在定位不明确，程序规则缺乏司法特征，救济路径混乱等短板，影响了制度优势的发挥。

一是裁决主体缺乏独立性。行政执法是执法主体依职权对违法行为进行积极追诉的制度，而行政裁决是特定主体依申请对民事纠纷进行居间裁决的制度，两者价值目标的显著差异决定了行政执法主体与行政裁决主体应当实现分离，否则裁决的居间性难以保障。目前我国行政裁决主体分散，尚未形成统一体系，多数裁决机关未设置专门的裁决机构，行政执法权与行政司法权由同一主体行使，不符合自然公正的基本要求。此外，组织管理制度的缺失，从业资格及职业保障制度的缺位，导致裁决主体独立性与专业性不足，严重影响了裁判的权威性。

二是裁决范围不断缩减。行政机关为避免成为行政诉讼的被告，在实践中对民事纠纷“只调不裁”，加之程序规则可操作性不强，制度运行效果日渐衰微，这一制度迅速萎缩。原有法律中的行政裁决规定不断被废止，新颁布的法律不再规定裁决，而改为规定行政调解。行政机关往往将社会管理中遇到的民事纠纷拒之门外，导致大量的民事纠纷得不到及时的解决。这种为避免行政权力扩张而“一刀切”的方法限制了行政裁决制度的发展，从根源上看是惰性行政的表现，不仅有悖于现代行政权力扩张的基本趋势，也不利于当事人权利救济的实现。

三是程序规则不规范。受程序工具主义观念的影响，我国规定行政裁决的法律多以实体性授权为主，具体的程序性规则极少。多授权少控权的立法现状，导致行政裁决在实践中操作混乱，对权力运行的约束不足。行政裁决与行政执法在价值取向上的差异，未能在制度设计中得到良好的反映。

四是救济体系不完善。从法律层面看，我国行政裁决的救济方式主要有行政诉讼和民事诉讼两种。由于缺乏统一、明确的规定，实践中当事人对行政复议、行政诉讼、民事诉讼、行政附带民事诉讼的救济手段使用混乱，法院的态度与处理方法也不尽相同。

行政裁决是行政机关在纠纷解决中进行利益再分配的过程，只有严格规范裁决程序，突出行政裁决的“准司法”性质，才能补齐制度短板，防止权力恣意运作。

设立行政裁决事项应当着眼于社会现实需求，保持规模适度，在满足纠纷解决需要的同时，避免滥设行政裁决造成资源浪费。综观行政裁决制度成熟的国家，其设立的裁决事项也不尽相同。考虑到我国民事纠纷的现状、救济途径的有效性以及国家权力配置等情况，可以设立行政裁决事项的民事纠纷应当包括自然资源权属纠纷、知识产权纠纷、环境污染损害赔偿纠纷、医疗事故纠纷、交通事故纠纷、消费者权益纠纷、物业管理纠纷、保险纠纷以及其他与行政管理活动密切相关或政策性较强的纠纷。

司法的公正，根植于司法主体的独立性。行政裁决是一种具有“准司法”性质的行政行为，其裁判的公正同样需要以裁决主体的独立性为保障。目前，我国司法体制正在进行重要的改革，在此背景下，因势利导地对行政裁决主体缺乏独立性的尴尬局面进行改革，将有利于提高行政裁决的裁判权威。今后可考虑在行政裁决申请受理量大的领域设立相对独立的裁决机构，裁决机构的人事管理、经费薪酬独立于行政机关，裁决人员依法独立裁决，不受行政机关的干涉，非经任职机关评议不得降职、免职。而在案件受理量较小的领域，裁决机构也应当实现与执法机构的分离。

申请行政裁决与提起民事诉讼是彼此独立的纠纷解决方式，关于设立了行政裁决的事项是否可以不经裁决而直接向法院提起民事诉讼，我国法律主要规定了两种形式：一是行政裁决强制先行，二是当事人自主选择。结合我国目前的现实情况将部分行政裁决设置为强制先行，有利于弥补法院专业知识的不足，确保行政政策的统一、连贯。如自然资源权属纠纷、知识产权纠纷、医疗事故纠纷等案件量大、专业性强的领域，均可考虑将行政裁决设置为前置程序。

重构行政裁决的程序规则应充分考虑其“准司法”属性及其特殊的价值取向。一方面，应强调程序正当，规范行政裁决程序中的通知、回避、陈述、答辩、听证、送达等环节。另一方面，应强调裁判经济，程序的设计应避免过度司法化导致的程序臃肿，行政裁决所耗费的社会资源与当事人所需要负担的成本应当显著低于司法程序的消耗。在程序设计上，应简化相关手续，提高运转速度。裁决主体在裁决程序中可以适用职权主义审查模式，为查清案件事实，必要时可主动调取证据。此外，应明确不同类型行政裁决的审理期限，确保裁决主体迅速、及时地解决纠纷。

《行政复议法》第8条第2款规定：“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”这一规定排除了当事人对行政裁决获得复议救济的可能性，导致行政机关自我监督机制的缺位。相对于诉讼而言，行政复议程序简单、迅速、及时、便民，对于快速解决民事纠纷有不可替代的作用。因此，应尽快修正《行政复议法》，将行政裁决纳入行政复议的范围内，建立由上一级行政裁决主体对行政裁决进行复议的制度，并明确对行政裁决提起行政复议与行政诉讼的关系。

为行政裁决构建司法救济体系，应以实现当事人权利救济为基本目标，根据有利于实现权利保护的标准来确定争议的解决路径。在现有的制度空间内，法律有明确规定的，应依其规定；法律无明确规定的，应针对不同类型的行政裁决，提供相应的司法救济。

首先，对确权类行政裁决不服的，当事人可以提起行政诉讼。例如，在行政裁决主体对自然资源权属纠纷、专利纠纷、商标纠纷作出的确权类裁决中，当事人对裁决不服的，将产生以行政争议为主，涉及民事争议的关联案件。在此类行政裁决之诉中，行政争议居于核心地位，民事争议的解决以行政争议的解决为先决条件，因此适宜提起行政诉讼。《行政诉讼法》第61条规定：“在涉及……行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”由于行政裁决具有预决效力，人民法院在审理案件的过程中应先就行政裁决的合法性进行审查。行政裁决合法的，判决维持行政裁决，驳回原告提出的一并审理民事争议的诉讼请求，行政裁决成为解决民事纠纷的最终依据；行政裁决违法或无效的，应遵循先行政后民事的程序，判决撤销行政裁决或确认行政裁决无效，再对民事纠纷进行审理并作出裁判。

其次，对非确权类行政裁决不服的，当事人可以提起民事诉讼。如在行政裁决主体对环境保护、医疗卫生、交通事故等损害赔偿纠纷，消费者权益纠纷等侵权纠纷作出的非确权类裁决中，当事人对裁决不服的将产生以民事争议为主，涉及行政争议的关联案件。在此类裁决之诉中，民事争议居于核心地位，行政裁决权的行使虽然产生了行政争议，使民事争议变得更为复杂，但案件的主要争点仍然是平等主体之间的民事纠纷，因此，适宜通过民事诉讼予以解决。在民事诉讼过程中，行政裁决具有证据效力。根据证据审查规则，法院应当审查行政裁决的客观性、关联性与合法性。原告应当提供证据证明行政裁决违法或无效，举证成立的，人民法院依法对民事争议进行审理并作出裁判，并在判决理由中对行政裁决是否违法或无效作出说明；当事人不能举证说明行政裁决违法或无效的，应判决驳回原告的诉讼请求。