推进农村基层治理法治化探析

赵颖（济南市历城区委党校，山东济南250100）



推进农村基层治理法治化探析

赵颖
（济南市历城区委党校，山东济南250100）

[摘要]推进农村基层治理法治化，既是依法治国的必然要求，也是农村经济社会发展的现实需要。当前我国农村基层治理法治化面临着诸多挑战。推进农村基层治理法治化需要遵循民主与集中相统一、规范与灵活相统一、公平与效率相统一和理性与感性相统一的原则。促进农村基层治理法制化，一要加强农村法治宣传和服务，提高基层民众的法治思维；二要加强顶层设计，明确农村各治理主体的角色定位及相互关系；三要重塑农村社会关系，构建法治和礼治相结合的新型农村社会秩序，让法治观念渗透到农村基层，让法治原则成为基层民众日常生活中的行为准则，切实推进农村基层治理法治化。

[关键词]农村基层治理法治化；依法治国；农村社会秩序

基层治理法治化是全面推进依法治国的重要基础和工作重点，是提升国家治理体系和治理能力现代化水平的必然要求。农村基层治理法治化是当前基层治理的重要组成部分，我国农村基层社会治理是指在党的领导下，由基层街镇政府、农村自治组织、农村非营利组织、农民个人等多元主体共同参与农村公共事务的持续互动过程，是在坚持党的领导下多方参与的协调过程。农村基层治理的目的在于通过形成一种可以调动和整合多方面社会力量共同参与农村社会事务管理的机制，充分发挥好党的领导作用、政府的主导作用和农民的主体作用，构建政府、市场和社会等多元主体良性互动的作用过程，更好地促进农村经济社会的发展。

一、农村基层治理法治化面临的挑战

农村基层治理法治化强调的是在治理的运作过程中注重法治的作用，农村治理的多元主体在参与各项公共事务管理时能够有序开展、依法进行、遵法治理。近年来，伴随着城市化进程的加快，农村社会出现了很多新情况、新变化，这些都对农村基层治理提出了新的挑战和要求。当前，我国农村基层治理法治化还面临着诸多的困境和难题。

（一）法律法规不健全与农村社会事务日益复杂化之间的矛盾

（二）一些基层党员干部法治思维的欠缺与农民维权意识增强之间的矛盾

一方面，一些基层党员干部特别是村干部法治意识还不强，遇事工作方法简单粗暴，缺乏规则意识和底线思维，解决问题时没有把法律放在思考和行动的首位，有的甚至滥用手中的权力，例如有的地方村务公开力度不够，有的村务管理不重视民主程序等等；另一方面，农民的维权意识不断增强，特别关注自身利益是否受损，注重维护自身权益，在实际工作中前者与后者之间常常引发矛盾。这种基层党员干部法治思维的欠缺与农民维权意识增强之间的矛盾，导致了基层干群党群关系的紧张，制约了农村社会治理法治化的进程，不利于构建和谐稳定的农村社会秩序，使一些好政策的社会效果大打折扣。

（三）相关制度设置的不完善与多元治理主体开展民主协商之间的矛盾

农村基层治理强调的是在党的领导下，基层政府、农村基层党组织、村民委员会、农村各类型的合作社等多元主体共同参与农村事务管理，群策群力，共同推进农村发展。党的十八大提出健全社会主义民主协商制度的目标，民主协商是实现农村基层治理的重要形式之一，是就农村经济社会发展的重要问题和群众关心的问题由治理的多方主体共同参与协商讨论，表达利益诉求、各抒己见、沟通协调，最终达成意见解决问题的方式，也是一个在法律制度框架内发扬民主、集思广益的有序过程。开展民主协商既是促进农村基层治理法治化的重要内容，也是实现农村基层治理法治化的手段。但是，当前农村基层民主协商的相关制度架构还不完善，有的地方还处于探索阶段，如村内部、村与村之间如何开展协商，协商程序、要求、标准、效果评价等等，因此难以保障多元治理主体之间能够进行有效的协商。

（四）传统乡村礼治的溃败与基层民众冲突增多之间的矛盾

传统农业社会中，封闭的村落容易形成一个天然的生产生活共同体，邻里之间相互守望，以礼行事，因而追求的是无讼的状态；家庭、邻里有了矛盾往往找村里有威望的人进行调节，无法解决的最后才会诉诸于法律。随着市场经济的冲击，传统的礼治秩序受到了很大的冲击，新的法治秩序还没有完全建立起来，农民之间越来越缺乏利益的共同体，农村社会网络也呈现出碎片化的特征。但是，农民之间的利益矛盾冲突却未见减少，农村社会的内部分化加剧了很多人内心的失衡，因为赡养老人、邻里纠纷等引发的矛盾近年来也在增多，甚至有的地方出现了由邻里纠纷的小事引发的恶性案件。正如费孝通先生所说，在社会结构和思想观念上都需要为法治的实施做好准备，否则建构法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了。

二、农村基层治理法治化应遵循的基本原则

农村基层治理法治化是实现农村社会良好治理的必要前提，从宏观层面看，推进农村基层治理法治化不单是提高国家治理能力现代化的必然要求，更是当前农村经济社会发展的现实需要。推进农村基层治理法治化是一项长期的系统性工程，需要多方面的共同努力，应把握如下基本原则：

（一）民主与集中相统一

在治理过程中，要发扬民主集中制的原则。既要坚持群众路线，从群众中来，广泛听取各方意见，让治理主体都参与其中，特别是制定关于农村的法律法规和政策时要征求多方意见。又要坚持到群众中去，将各方意见进行集中形成大多数人能够接受的方案，遵循群众路线，找到全社会的最大公约数。

漳武高速公路永定大道K1+160—K1+310段左侧高边坡位于龙岩市永定区西溪乡，道路沿线属剥蚀丘陵、冲洪积地貌，原始地形波状起伏，形态复杂，变化较大。沿线地层简单，主要为冲洪积层、坡残积层及风化岩层组成，场地抗震设防烈度为6度，设计地震动峰值加速度值为0.05 g，设计地震分组为第二组。

（二）规范与灵活相统一

在治理过程中，既要讲究规范，又要把握灵活。对开展治理活动的要求可以进行一定程度上的规范，制定相应的法律法规，确保各参与主体可以相对平等地参与其中，但是其具体形式可以根据实际情况进行灵活安排。例如，开协商会可以设置在什么条件下达成的协议予以通过，但是开展协商会的形式可以多样化。

（三）公平与效率相统一

在治理过程中，要实现公平与效率的结合。公平原则要求治理过程要公开、公正，各治理主体要相互体谅，相互包容，在充分的沟通中寻找彼此之间利益的平衡点。但这种充分的协商也要兼顾效率，不能把治理主体之间的充分讨论演变成为无休止的拉锯战，把原本不甚复杂的问题由于各方的不配合而变得更复杂。

（四）理性与感性相统一

在治理过程中，要注重理性与感性的相统一。农村基层治理需要多方主体的共同参与，既要引导各主体之间理性参与协商讨论，共同致力于农村事业；同时，也要注重感性的互动，用感情连接维系不同主体之间的合作关系，有利于形成和谐的社会氛围。

三、促进农村基层治理法治化的重要着力点

从微观层面看，推进农村基层治理法治化是化解当前农村社会矛盾，促进农村社会和谐稳定的重要抓手，是解决农村诸多现实问题的必然要求。农村基层治理法治化就是要让法治观念渗透到农村基层，让法治原则成为基层民众日常生活中的行为准则。推进农村基层治理法治化需要从以下几个重要着力点入手：

（一）加强农村法治宣传和服务，提高基层民众的法治思维

一是加强普法建设，利用多种形式广泛向农村基层群众进行法律知识的宣传教育，让基层群众提高法律意识，让法律深入人心。二是侧重向农村基层党员干部就与农村相关的法律法规进行专题教育，提高基层党员干部依法办事的能力和水平。三是建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，加强基层法治机构建设，在农村地区开展法律援助等服务活动，让基层法治机构在推进农村治理法治化过程中发挥更加积极的作用。四是加强基层法治建设创新，例如有的地区以“政府购买服务”的形式为农民购买法律服务、让律师进村服务等等，满足基层民众日益增长的法律需求。

（二）加强顶层设计，明确农村各治理主体的角色定位及相互关系

一是理顺农村各治理主体之间的关系，对农村基层各治理主体的权力、义务、职能、责任加以明晰，在法律上明确农村各治理主体的定位和作用是推进农村基层治理法治化的重要前提。二是构建合理有效的沟通协调机制，尽快形成相应的制度安排，让基层各方治理主体的共同治理能够做到有章可遵、有法可循。三是设置对农村基层治理的监督和评价机制，对农村基层治理法治化中存在的问题进行纠正。在明确农村各治理主体角色定位及相互关系的基础上，在村庄层面逐步形成以基层党组织为领导核心、基层政府为主导力量、农民经济社会组织为助力、农民为主体的“四位一体”的农村基层治理格局。基层党组织充分发挥在基层法治化建设中的战斗堡垒作用，基层政府切实做到依法办事，各类农民经济组织、社会组织依法参与农村公共事务，农民提高法治意识，将法治政府、法治社会、法治公民建设结合起来。

（三）重塑农村社会关系，构建法治和礼治相结合的新型农村社会秩序

一是重视法律和村规民约的结合，从根本上讲两者是可以相互促进的而非对立关系。一方面，法律为村规民约的制定框定了方向和范围，村规民约不得与法律精神相违背；另一方面，村规民约可以对农民的日常行为做出更加细化的要求，弥补相关法律的不足。二是通过积极引导，协调法治和礼治的冲突。虽然法治和礼治可以相得益彰，但是也不可避免会存在矛盾冲突。当基层出现的国家法与民间礼发生矛盾时，基层党组织应发挥战斗堡垒作用，引导村民改变陋习，遵从国家法律。三是将法治融入到礼治当中。虽然当前礼治受到了冲击，但是千百年来历史的延绵使得礼治具有深厚的土壤，还有相当一部分合理的礼治内容具有很强的生命力和实用性，还被基层民众所广泛运用。将法律条文通过礼治的多种形式融入到民众的日常生活中，有助于民众对法律的认同与内化。

参考文献：

[1]包先康.农村社区治理中礼治和法治的共生、冲突与整合[J].内蒙古社会科学(汉文版)，2013，(6).

[2]费孝通.乡土中国[M].北京：人民出版社，2008.

[3]陈卓.农村何时不再戾气飞扬[N].中国青年报, 2015-10-21(09).

[4]杨亮承，鲁可荣.城郊型农村社区治理困境及体系创新研究——以浙江省金华市为例［J］.福建论坛（人文社会科学版），2015，（3）.

[5]方世南.以法治型党组织建设推动基层治理法治化［J］.学习论坛，2015，（4）．

[6]卞辉.农村社会治理的本土资源初探——从乡规民约的法经济学和法社会学价值出发［J］.社会科学家，2012，（3）.

[7]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/2014-10/ 28/c_1113015330.htm．

[8]徐炜，陈民洋.农村社会治理创新模式的持续发展问题解析［J］.江汉论坛，2015，（1）．

（责任编辑：赵扬）

An Analysis on the Legalization of Rural Grassroots Governance

Zhao Ying

Abstract:Promoting the legalization of rural grassroots governance is the absolute requirement for rule of law and a great practical need for developing rural economic society. Currently the legalization of rural grassroots governance of our nation faces many challenges. Promoting legalization of rural grassroots governance should follow the principle of balancing democracy and centralization, regulation and flexibility, fairness and efficiency, as well as sense and sensibility. The key methods for the purpose of promoting legalization of rural grassroots governance are: firstly, enhance publicity and service of rule of law to raise the legal awareness of grassroots; secondly, reinforce the top level design and clarify the different roles of different rural governing entities as well as their relations; thirdly, reshape the rural societal dynamic, create a new rural societal order based on a combination rule of law and rule of rites, and make the idea of legalization permeate through the grass-roots population and become the new living standards.

Key Words:legalization of rural grassroots governance; rule of law; rural societal order

作者简介：赵颖（1982-），女，山东济南人，硕士，中共济南市历城区委党校讲师。

收稿日期：2015-12-15

[中图分类号]D422.6

[文献标识码]A

[文章编号]2095—7416（2016）01—0072—03