社会组织承接政府购买社会服务的实践探索——广州市“家庭综合服务中心”调查报告

胡杰成



社会组织承接政府购买社会服务的实践探索
——广州市“家庭综合服务中心”调查报告

胡杰成

摘 要：广州市在街道层面建立家庭综合服务中心，通过政府购买社会服务的方式，由民办社会工作机构承接运营，创新了公共服务供给方式。DF街家庭综合服务中心的案例表明，社会组织在社会服务领域具有较强的服务灵活性、需求贴近性，能调动多元主体的积极性，整合各种社会资源，从而有效满足居民需求，改善基层社会治理。但同时，家庭综合服务中心在统筹规划、招投标机制、服务深度和效度、监督评估机制等方面还有待完善。其政策启示在于，应促进社会组织成长壮大、完善社会组织承接政府购买相关法律和制度等。

关键词：社会组织；家庭综合服务中心；政府购买社会服务

20世纪80年代以来，在新公共管理理论和公共治理理论等思潮的影响下，公共物品和公共服务供给领域兴起了公私合作的潮流，社会组织日益成为公共服务的重要提供者。近年来，我国社会组织快速发展，在服务民生等方面的作用逐步显现，社会组织与政府合作的格局初步形成。①王名：《关于加快形成现代社会组织体制的建议案》，《学会》，2013（8）。进一步激发社会组织活力，处理好政府和社会的关系，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，是我国全面深化改革的重要任务。

围绕社会组织承接政府购买服务问题，2015年6月初，笔者随相关课题组一起，对广州市“家庭综合服务中心”建设与运营状况进行了为期一周的实地调研。调研期间，与广东省社会工作委员会、民政厅、财政厅、发展改革委等部门展开座谈，对2个家庭综合服务中心及街道进行典型调查，与基层干部、社会组织负责人、专业社会工作者、居民代表等深入交流。下文将基于该次调查掌握的一手资料和其他相关资料，介绍广州市“家庭综合服务中心”的建设背景和现状、运行实践、存在的问题及政策启示等。

一、“家庭综合服务中心”建设背景与制度设计

根据中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅2011年9月印发的《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》（下文简称《实施办法》），家庭综合服务中心是指在街道设置的一个服务平台，通过政府购买社会服务的方式，由民办社会工作服务机构（下文简称民办社工机构）承接运营，根据区域实际服务需求，以家庭、青少年、长者等重点群体的服务为核心，面向全体社区居民提供专业、综合、优质的社会服务。

（一）“家庭综合服务中心”建设背景

随着经济社会高速转型与发展，城市基层居民社会服务需求不断上升。广州市作为人口大量集聚的特大城市，这方面表现十分突出。

首先，人口老龄化加剧、家庭结构变化造成城市老年人的生活照料、康复保健、精神慰藉和社会支持等问题日益突出。广州市自1992年就进入了老龄化社会。截至2014年底，广州市60周岁以上老年人达140.65万人，占户籍人口的16.75%，其中80周岁以上老年人22.65万人，占老年人口的16.11%，失能、半失能老人相应增多。①田伟、印锐：《广州人口老龄化将以每年5%速度快速增长》，人民网， http://sz.people.com.cn/n/2015/0806/c202846-25866111.html，2015-08-06。

其次，快速的社会变迁带来一系列的社会适应问题，如贫困家庭扶助、失独家庭扶助、“代沟”协调、青少年网瘾戒治，以及精神病人、艾滋病机会性感染者、吸毒人员等特殊人群的社会回归等。例如，截至2013年年末，广州市户籍失独人员有2299人，其中60周岁及以上的失独老人1369人。②李强、黄妙哲等：《广州首设失独老人养老专区》，广州市社会工作委员会官网， http://www.gzshjs.gov.cn/node_625/node_628/node_6 31/2015/07/30/143822367451052.shtml，2015-07-30。至2014年年底，广州登记在册的精神病患者达4.9万人，到2015年5月增至5.5万人。③何雪华、粤卫信：《精神病患九成在社区》，《广州日版》，2015-07-28（A6）。在笔者实地调研的广州市老城区的一个街道，在册的精神病患者达400多人。

再次，人口流动性显著增强，亟须加强对大量外来人口的服务管理。截至2013年年末，广州市外来流动人口总数约为837万人，超过了户籍人口数量。④张林：《广州非户籍人口已达840.7万》，《羊城晚报》，2014-04-23（A7）。同时，广州是一个国际化大都市，目前居住着11.8万外国人，其中亚洲人口5.7万人、欧洲人口2.2万人、非洲人口1.6万人。⑤罗仕、刘操等：《在广州居住外国人达11.8万 日本人最多韩国居次》，金羊网， http://news.ycwb.com/2014-12/01/content_8227974. htm，2014-12-01。对外来人口的服务管理水平直接关系外来人口的社会融合，关系广州市的和谐稳定。

然而，与居民社会服务需求不断上升形成矛盾的是，城市基层社会服务水平明显落后，传统的政府直接生产公共服务的模式日益暴露出不足，远不能为居民提供专业化、多元化、精细化的社会服务。现代公共服务理论和实践证明，政府向社会组织购买服务是解决这一问题的有效途径。广州市选择的正是这样一条改革道路，即在街道层面建立“家庭综合服务中心”，通过政府向社会组织购买社会服务来创新公共服务供给。

（二）“家庭综合服务中心”制度设计

根据《实施办法》，家庭综合服务中心采取“政府出资购买、社会组织承办、全程跟踪评估”的方式为社区居民提供社会服务，承接运营的民办社工机构“综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治、关系调适等社会服务工作”。

在基本目标和要求方面：全市每个街道至少建成1个家庭综合服务中心。承接机构原则上每10万元购买服务经费配备一名工作人员，工作人员总数的2/3以上为社会服务领域相关专业人员、1/2以上为社会工作专业人员。将承接家庭综合服务中心的服务项目纳入政府采购管理范畴，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式，确定承接运营的机构。

在政府购买服务的操作规范方面。1.合约签订。由区（县级市）民政局、所在街道和中标机构三方签订合约，区（县级市）民政局为合约实施的监督方，街道办事处为政府购买社会服务的购买方，中标的民办社工机构为服务提供方。2.合约周期。合约以三年为一个周期，周期内一年一签，每年均进行末期评估，末期评估合格后续签，不合格的不予续签。3.资金拨付。政府购买服务资金在合约签订生效之日起15个工作日内拨付55%；年度中期评估结束后15个工作日内拨付40%；年度末期评估合格后拨付5%。4.运营。家庭综合服务中心日常开展的服务面向辖内全体居民；以无偿为主、低偿为辅；开展低偿服务的，确保无偿服务质量不受影响；所得收益全部用于拓展和加强家庭综合服务，不得用于分红。

在财政保障方面：将政府购买社会服务资金纳入常态化财政预算，由市、区（县级市）财政按比例共同分担。市财政按每个家庭综合服务中心每年200万元项目购买经费预留市的分担比例预算。

（三）“家庭综合服务中心”发展现状

广州市2008年开始试点探索政府购买社会工作服务，并将购买服务经费纳入市、区两级财政预算，2010年开展街道家庭综合服务中心试点建设，2012年实现街道全覆盖。至2014年年底，全市共有172个家庭综合服务中心（其中街镇156个、社区16个），服务内容涵盖家庭服务、长者服务、青少年服务、残障康复、社区矫正等多个领域。市、区财政每年投入约3.3亿元，六年累计投入超过11亿元；培育了一批社会工作服务机构，全市有民办社工机构267家，2014年为市民提供各类服务近170万人次。①广东省社会工作委员会：《关于广州市政府购买社会工作服务的调研报告》，内部资料，2015年6月。实践表明，广州的“家庭综合服务中心”在深入服务居民需求、提升居民幸福感、促进政府职能转变、维护社会和谐稳定等方面发挥了积极作用。

二、“家庭综合服务中心”运行实践——以DF街家综②此处将广州市DF街家庭综合服务中心简称为“DF街家综”，下同。遵循学术惯例，本文隐去所涉及街道、区、机构的真实名称，以字母代替。为例

下文将以DF街家综为例，结合笔者调研获得的一手资料，展现和分析家庭综合服务中心的运行实践。 DF街道为广州市Y区所辖，DF街家综于2012年3月正式成立，由广州市KX社会工作发展中心承接运营。

（一）DF街家综承接机构的基本情况

2011年广州市委、市政府提出“确保2012年上半年每个街道至少建成1个家庭综合服务中心”，给民办社工机构在当地发展提供了难得的机遇，许多民办社工机构正是在这一时期注册成立的，其中就包括广州市KX社会工作发展中心（以下简称“KX社工中心”）。该机构2012年年初经广州市民政局批准注册，属于民办非企业单位，主要依托广州某大学社会工作专业力量。其首任理事长、现任理事长和副理事长均为该所大学相关专业资深教师。该机构设有理事会、总干事、财务部、行政部、宣传部、研究拓展部等部门，并建立起相应的管理制度及财务制度。现有总干事2名，专业督导6名；员工40名，其中社会工作专业毕业或具有社工证的27名。

2012年初，在广州市“家庭综合服务中心”政府购买服务首次公开招投标过程中，KX社工中心成功中标并承接登DF街家综的运营①KX社工中心同时还承接了Y区另外一个街道家庭综合服务中心的运营。，每年运营经费200万元，三年累计600万元。至2015年年初首个三年合约期满后，KX社工中心连续中标第二个三年合约，运营至今。

KX社工中心是一家典型的高校背景的社会工作服务机构。据广东省社会工作委员会统计，目前在广州86家承接政府购买服务的社会工作机构中，具有高校背景的占22%，即由高校社会工作专业教师发起成立，并从所教的毕业生中招聘和培养骨干社会工作者。②广东省社会工作委员会：《关于广州市政府购买社会工作服务的调研报告》，内部资料，2015年6月。其原因在于目前广州社会工作人才短缺，现有人才主要集中在高校。

（二）DF街家综服务内容与开展

1．服务项目设置

对于各个街道家庭综合服务中心而言，“有效回应服务对象的需要”不仅是服务项目设置的根本要求，而且是质量评估时被考察的最重要指标。

DF街道为Y区所辖18个街道之一，总面积4.98平方公里，下辖12个社区居委会；人口十分密集，目前常住人口10万人左右，流动人口约4万人，另有外国人1.5万人左右。根据广州市委、市政府的统一部署，2012年3月20日，“DF街家庭综合服务中心”正式挂牌。KX社工中心作为承接运营机构，根据“3+X”的服务内容要求（即家庭、青少年、长者三项服务为统一设置，在此之外，承接机构根据各街道的实际需求，再设置一些特色服务内容），结合对DF街居民需求的深入调研，建立起以家庭服务、青少年服务、长者服务、外国人服务、义工服务等五项服务为主的服务体系。

2012年年初，KX社工中心负责人发挥自己身为高校社会工作专业教师的优势，带领40多位大学生，对DF街道的部分区域进行了“洗楼”式调研，逐户上门调查了解居民需求、诊断社区问题，做竞标方案书，为成功中标和此后的服务开展打下坚实基础。而且，在每年的服务运营中，入户调查、了解需求都是不可缺失的基础环节。

外国人服务项目特别能体现DF街家综在服务设置上的针对性。DF街道辖区内居住着来自80多个国家的1.5万名外国人，以非洲籍为主，他们在广州经商、工作、就学或者无正当职业，大部分都没有纳入公安机关的登记管理范围。外国人在广州面临语言、租房、签证、医疗、教育、文化适应、社会支持等一系列问题，还给当地社会治安和秩序带来一定挑战。这对完善对外国人的服务管理提出了迫切要求。而DF街家综的外国人服务项目正好回应了这一需求。

2．服务开展及效果

在公共服务生产中，社会组织生产相对于政府直接生产的优势不仅在于竞争性招标机制带来的成本降低，而且在于能为居民提供更为专业化、多元化、精细化的公共服务。

依托DF街家综，KX社工中心的社会工作者运用个案工作、小组工作、社区工作等社会工作的专业方法，有针对性地为DF街道的长者、青少年、儿童、妇女、残疾人、外国人等不同对象，提供各种形式的社会服务，以此化解社区问题、促进社区发展。以2012至2013年度为例，DF街家综共完成入户探访及电话探访3034户；接受个案82个，服务380次；完成专业小组49个，兴趣小组84个，共服务5210人次；开展社区活动27次，服务757人次；发展义工450人，开展义工培训41次。①参见广州市社会工作协会：《Y区DF街家庭综合服务中心指标完成情况统计表》，广州社区服务网，http://www.96909.gd.cn/sqfww/ gzcs_xiangmu_xmpg_show.asp?t_id=9170。

在长者服务方面，DF街家综通过入户探访、心理疏导、义诊筛查、医疗讲座、歌舞锻炼、节日问候、老人欢乐节等服务活动，活跃长者社区支持，强化重点长者（如独居老人、失能半失能老人、高龄老人等）的社区化养老支持。

在青少年服务方面，围绕青少年社区教育、社区参与和低龄青少年社区照顾等主题，开展了青少年兴趣小组、环保宣传、公益参与、禁烟活动、人际交往、心理健康、体育活动、驻校社工等多种多样的服务活动。

在家庭服务方面，DF街家综的服务活动包括亲子活动、幼儿技能发展、女性增能、反家暴、残疾人扶助、兴趣小组、关爱特殊家庭（低保户、单亲家庭等）、社区公益参与等，促进普通家庭成长，构建特殊家庭支持网络。

在外国人服务方面，2013至2014年度，DF街家综为724位外国人提供了服务，累计为外国人提供服务3757次。②广州市KX社会工作发展中心：《关于外国人部从DF街家庭综合服务中心独立的提案》，内部资料，2015年5月。服务内容包括教授外国人中文、引导外国人认识和熟悉广州、中国签证相关法律宣传与咨询、协助安置和租房、小孩上学资源链接、疾病预防宣传与义诊、组织文体活动、促进外国人社区参与等，很好地发挥了促进外国人融入当地社会的作用。2013年，DF街家综的外国人服务被评为“广东省优秀专业社会工作服务项目”。

在义工服务方面，DF街家综发展和培训义工，组织义工活动（如法律咨询与援助、健康宣传与义诊、环保活动、敬老活动等），调动和整合了社区资源，有效促进了社区发展。

从DF街家综的服务活动可以看出，社会组织在基层社会服务领域具有很强的服务灵活性、需求贴近性，能较好地调动多元社会主体，整合各种社会资源，激发社会参与、志愿互助的活力，从而有效满足居民需求，增强社会融合，改善基层社会治理。而且，政府与社会组织的合作关系不仅体现在“政府购买、社会组织承接”这种合约关系上，在基层社会服务的实际开展中，两者也密切保持着相互支持、相互参与、相互促进的合作关系。

（三）民政部门对DF街家综的评估和监督

根据《实施办法》及广州市民政局相关文件，家庭综合服务中心的评估和日常监督由市民政局统筹指导，区（县级市）民政局和街道积极配合。评估每年进行两次，即中期和末期评估。同时，对家庭综合服务中心实行日常服务的随机抽查机制，每个家庭综合服务中心在三年服务周期内必须抽查一次。中期评估或随机抽查不合格的，限期整改；末期评估不合格的，不予续签下年合约。

DF街家综的案例可以展现家庭综合服务中心评估的基本流程和方法。以2012至2013年度为例，受Y区民政局的委托，第三方专业机构——广州市社会工作协会对DF街家综进行了末期评估。1.在评估方式上，采取评委集中实地评估的方式；2.在评估标准上，分为八大指标即运营建设与管理、服务对象权利保障、协调沟通机制、人力资源配置、财务管理、各领域服务开展、服务对象满意度和中心知晓度，每项指标细化为相应的次级指标及具体标准；3.在具体方法上，包括听取介绍、实地观察、查阅资料、面谈、问卷调查等方法。①广州市社会工作协会：《Y区DF街家庭综合服务中心末期评估报告》，广州社区服务网，http://www.96909.gd.cn/sqfww/gzcs_ xiangmu_xmpg_show.asp?t_id=9170。

例如，在各领域服务开展情况方面，各街道家庭综合服务中心要接受严格、细致的量化评估。DF街家综2012至2013年度协议接受青少年个案30个，实际接案27个，完成率为90.0%；协议完成青少年专业小组21个，实际完成17个，完成率81.0%；协议完成青少年兴趣小组21个，实际完成25个，属于超额完成，完成率119.0%。②同上。

同时也有定性评估。在青少年服务方面，DF街家综被评价为“值得肯定的地方”，包括“工作人员积极努力……工作认真负责”、“资料整齐、详实，个案记录有对话记录”等；“需要关注的地方”包括“希望能提高小组工作记录的专业性”、“希望能提升督导意见的执行情况”等。③同上。

可以看出，政府对家庭综合服务中心的评估和监督具有以下特点：一是委托第三方专业机构进行独立评估；二是定期评估与随时抽查相结合；三是建立系统化、指标化、精细化的评估标准体系；四是定量评估与定性评估相结合；五是特别注重服务对象的评价及满意度。

三、“家庭综合服务中心”制度与运行存在的问题

2010年以来，广州市在“家庭综合服务中心”建设方面经过了试点、全面铺开和逐步完善的过程，对政府向社会组织购买社会服务进行了积极探索、积累了宝贵经验，促进了一批民办社工机构的发育成长，在满足居民社会服务需求方面取得显著成效。但实践表明，“家庭综合服务中心”作为一种公共服务供给模式创新，目前其制度与运行还存在一些有待完善之处。

（一）政府对家庭综合服务中心建设的统筹规划需加强

首先，广州的家庭综合服务中心以街道为基本单位，政府采取“一刀切”的方式，在每个街道建立1个家庭综合服务中心、每个中心每年200万元政府购买经费，未充分考虑不同街道人口规模的差异、困难人群比重的差异、面积和地理位置的差异等，布局和资源配置不够合理，影响服务效率的提升。

其次，家庭综合服务中心与其他的政府购买服务项目缺乏统筹安排。家庭综合服务中心建设主要由民政部门负责，而同时广州的工青妇残、人社、人口计生、司法等部门都有政府购买社会服务项目，不同部门的购买项目之间存在内容相互交叉、资源重复投入的问题，影响政府购买效率的提高。

（二）家庭综合服务中心招投标机制不完善

虽然目前广州的家庭综合服务中心都以公开招投标的方式选定承接机构，还建立了专门的政府购买社会服务评标专家库，但由于没有独立和成熟的社会服务招投标平台，只能借助工程和商品的平台和方法进行招标，招标代理公司的专业性不足，对政府购买社会服务项目的标书设计、商务评分、技术评分等标准及环节不熟悉，各项标准缺乏统一的规范。①杨海清等：《政府购买社会工作服务的“忧”与“思”》，《中国社会报》，2015-03-20（5）。

另外，招标工作存在一些评标专家“既当裁判又是选手”的问题。由于目前广州社会工作专业人才数量有限，一些专家既是民办社工机构的开办者，又是专家库的专家。尽管在投标中严格执行回避制度，但出于控制专家劳务成本、避免外地专家不了解情况等考虑，家庭综合服务中心项目的评标工作主要由广州本地专家负责，导致出现“熟人”评标和“人情分”现象。②广东省社会工作委员会：《关于广州市政府购买社会工作服务的调研报告》，内部资料，2015年6月。

（三）家庭综合服务中心提供社会服务的深度和效度不够

调研发现，目前广州的家庭综合服务中心开展的活动多为康娱性质、培训性质、托管性质等，服务范围窄、对象覆盖率低、服务质量不高，在回应居民需求的深度和效度上还有较大上升空间。原因首先在于承接机构的专业水准不够高。大量的民办社工机构成立的时间都很短，在社会工作专业人才、社会服务开展经验、机构运营经验等方面都缺乏积累，现有的社会工作者整体上年龄结构轻、从业时间短、专业素养不高、实务能力不强，都制约了这些机构在承接运营家庭综合服务中心后的服务水准。其次，现行的评估机制导致家庭综合服务重数量不重质量。每个家庭综合服务中心都面临一整套精细化的服务数量评估指标，而服务质量则较难明确衡量，这导致各个中心普遍为了完成数量指标而开展服务。调研还发现，评估强调所有的服务工作都留下“文字痕迹”，使得社会工作者的大量时间和精力被消耗在整理文字记录上，不能更好地集中精力于服务活动本身。最后，社会工作服务的配套制度设置不健全。在发达国家和地区，社会工作者作为一项专门的职业，其工作开展有相应的制度和法律保障。如在我国香港地区，社会工作者在诊断服务对象面临的具体问题后，有权限帮助服务对象申请政府福利资源，或撬动社会性资助。社会工作者的人身安全也有专门的法律保护。而目前大陆地区在这方面的制度和法律设置差距较大。

（四）民办社工机构缺乏社会工作专业人才和领导管理人才

调研了解到，目前广州社会工作专业人才短缺、高素质人才紧缺、人才流动性大，较大程度上制约了民办社工机构承接运营能力和水平的提升。其深层原因主要在于我国专业社会工作发展历程较短、社会认知度低，社会工作者的培养使用、待遇保障、职业资格评定、晋升流动、继续教育等机制不健全。广东省属于我国专业社会工作发展、人才培育领先的地区之一，但2012年广州市全面推开家庭综合服务中心建设时，社会工作专业人才短缺的问题同样突出，各个民办社工机构争抢人才、相互挖人的现象较为普遍。广州市目前社会工作者的平均人力成本是5000元/月/人，除去缴纳“五险一金”，人均实际到手工资3000多元，资深社会工作者的薪酬提升空间也不大，这导致社会工作领域很难留住人才，很难培养高素质人才。

另一个问题是社会工作服务机构领导管理人才缺乏。社会组织领导者和管理者的素质直接影响到组织的运营能力。优秀的社会组织领导者和管理者必须具备奉献公益的精神，较强的资源募集能力、服务项目设计和组织能力等。由于我国社会建设、社会发展总体上滞后于经济建设、经济发展，社会领域的人才培养和积累欠账也较大。

（五）民办社工机构内部治理结构不健全

规范、成熟的社会组织应具备较为完善的内部治理结构，包括会员大会、理事会、监事会，及选举、议事、财务、法定代表人离任审计、负责人管理和责任追究等制度。目前广州的民办社工机构绝大部分都处于起步成长期，普遍存在内部管理制度不健全、运作不规范的问题，从而影响到其承接运营家庭综合服务中心的绩效。

以财务管理为例，Y区部分街道家庭综合服务中心存在不了解民办非企业会计制度、财务管理制度不完善（如会计和出纳未及时对账、未设固定资产科目核算）等问题。①《2012—2013年度Y区街道家庭综合服务中心末期评估工作情况通报》，广州市Y区民政局文件，﹝2013﹞35号。

（六）对家庭综合服务中心的评估和监督机制不完善

根据制度设计，广州市对家庭综合服务中心实行独立第三方评估。针对一度存在的评估机构众多、评估标准不统一的问题，自2015年8月开始，广州市民政局委托广州市社会工作协会制定了统一的评估标准，并将全市家庭综合服务中心项目的评估工作集中委托给四家机构。②广广州市民政局：《广州市家庭综合服务中心统一评估工作正式启动》，广州市民政局官网，http://www.gzmz.gov.cn/gzsmzj/ywcsxx/2 01509/6e757139b65d42c5af91acfdb4b9e02e.shtml。

目前的问题在于，监督评估的内容体系仍需进一步优化。广州市民政局对每个街道每年200万元购买服务经费的支出构成做了具体规定：总经费的60%用于人员开支，10%用于专业支持，10%用于开展专业服务和活动费用，10%用于日常办公费用，10%用于其他杂费（包括中标费用、评估费、相关税费等）。③关于进一步做好街道家庭综合服务中心建设工作的函》，广州市民政局文函，﹝2012﹞263号。在实地调研中，广州市有社会组织人士认为，这体现了政府的计划经济管理思维，对社会组织内部运营管得过于具体，制约了社会组织的自主性和创新活力。另外，当前评估更侧重家庭综合服务中心的服务数量而非质量，如何对服务质量、效果进行有效评估，需要在评估方法、技术上不断完善和创新。

（七）民办社工机构的税收负担较重

目前我国已初步建立起社会组织税收优惠政策体系，在现实操作中，社会组织能否真正享受税收优惠关键在于免税资格的认定与执行。而且，我国税收政策由中央统一制定，地方无权自主制定社会组织税收优惠政策。目前由于免税条件要求高、相关政策落实不到位等原因，获得免税资格的社会组织以公益性社会团体和基金会为主，民办非企业单位很难获得这一资格。

在广州市的政府购买街道家庭综合服务项目中，承接运营的民办社工机构平均承担约6%左右的税费，跨年度的人员工资和服务经费被认定为机构盈利，还须缴纳25%的营业税，导致承接机构税费负担较重，削弱其开展服务的能力。一些民办社工机构因为无法为企业提供免税发票，失去了很多获得捐赠及与企业合作的机会。

四、启示与建议

（一）促进社会组织成长壮大是政府与社会组织良性合作的基础

我国推进社会组织承接政府购买面临的不仅是程序设计问题，还包括发展观念问题、基础社会环境问题、配套制度建设问题。推进社会组织承接政府购买需要有一大批发展成熟的社会组织，一大批富有公益精神、掌握专业技能的社会组织人才，需要有整个社会对社会组织及从业者的认知和认可，需要有社会组织依法建立和开展活动的制度空间，需要有政府的规划、统筹和相应的资金投入等。而目前这些基础条件在我国的欠缺都较大。

为此，党和政府对社会组织发展的重视程度应上升到新的高度。首先应从法律上给社会组织松绑。在完善依法监管体系的前提下，切实降低社会组织登记成立的门槛，给予社会组织参与国家治理、释放正能量的充分空间。其次应加强对社会组织发展的财政、税收、人才培养、孵化等方面支持，推进向社会组织的政府职能转移，加强对社会组织的社会宣传，促进社会组织繁荣发展。

（二）推进社会组织承接政府购买公共服务应坚持“干中学”

推进社会组织承接政府购买公共服务没有现成的模式可以照搬，应坚持“干中学”（Learning By Doing）的原则，大胆探索和试验，在实践中摸索、总结、纠错和优化，逐步发展出一套行之有效的制度和机制。在社会组织承接政府购买公共服务的程序方面，如招投标机制的完善、评估方法和指标体系的改进、绩效管理水平的提升等，都需要在实践中不断总结经验。

从社会组织自身来看，我国社会组织发展的历史还较短，大量社会组织都处于起步成长阶段，存在诸多不完善，承接政府购买的能力不强，需要政府、公众等各方面给予足够的理解和耐心，让其在实践的磨炼中逐步成长壮大。

同时，政府、基层自治组织、公众、企业等多元主体也需要时间来深入认识社会组织这一相对陌生的社会事物，需要时间来学会与社会组织打交道，甚至合作参与公共服务和社会管理活动。

（三）完善相关法律和制度是推进社会组织承接政府购买的关键抓手

一是应修订《政府采购法》，将公共服务纳入采购范围；出台专门的政府向社会力量购买服务法律法规，对政府购买服务的主体、内容、程序、资金管理等做出统一的指导性规定。

二是应健全推进社会组织承接政府购买的财税政策。将政府向社会组织购买服务资金纳入各级财政预算，保证资金投入的稳定性和规范化。落实社会组织税收优惠政策，简化享受税收减免的程序，扩大税收优惠的范围。

三是各地应加强对政府向社会组织购买服务的规划和统筹，明确相关目标；编制政府向社会组织转移职能目录、政府向社会组织购买服务目录、具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录。

四是应完善社会组织承接政府购买的招投标机制。增强招投标过程的透明性和公开性。搭建规范的公共服务项目招投标平台，提升招投标工作的专业性。对往年服务项目被评估为优良的机构可采用邀标或议标等简化程序开展招投标。

五是应完善社会组织承接政府购买的评估监督机制。将独立的第三方评估确立为一般原则。根据不同服务项目科学设置评估指标，提升服务对象满意度的权重。将评估结果与对社会组织的激励措施紧密结合起来，充分发挥评估的导向性功能。

（四）城乡基层社会服务应成为社会组织承接政府购买的重要领域

在经济社会高速发展过程中，城乡居民社会服务需求不断上升，并体现出日益多元化、个性化的特征。社会组织生产公共服务具有专业化、精细化的优势，能很好地贴合居民的具体需求。在社会组织承接政府购买方面，城乡基层社会服务应成为目前重点加以提升和拓展的领域。

在城市基层社会服务方面，应进一步推广政府向社会组织购买服务的模式，提升社会组织在养老服务、青少年服务、特殊人群服务等方面的专业性和服务水平，将进城农民工、特超大城市“蚁族”等群体更好地纳入服务范围。

在农村基层社会服务方面，目前社会组织承接政府购买的工作进展总体滞后于城市。政府应加大购买农村基层社会服务的力度，引导和鼓励社会组织进入农村开展服务活动，满足农村留守儿童、老人、妇女和残疾人、精神病人、吸毒人员等重点人群的服务需求。

（五）加强社会组织人才队伍建设是促进社会组织发展的突破口

人是最活跃、最具决定性的生产要素。目前人才短缺是制约社会组织承接政府购买的能力和运营水平的重要瓶颈。为此，应将社会组织人才队伍建设作为促进社会组织成长壮大的突破口。

一是应完善社会组织从业人员的待遇保障、职业资格评定、晋升流动、继续教育等机制，吸引社会工作、社会保障、心理学、社会学等相关专业人才进入社会组织领域就业，打造一支较为稳定的、专业化的社会组织从业人员队伍。

二是应完善社会组织从业人员的在职培训体系。突出培训内容的实践性，加强对在职人员的专业技能、项目设计、资源募集等方面培训，完善培训认证。

三是应在高校开设社会组织管理专业，逐步建立起社会组织管理专业专科、本科、硕士、博士等不同层次的人才培养体系，为社会组织输送领导管理人才。

□社会政策

（责任编辑：谢 宇）

Practical Exploration on Undertaking the Government Purchased of Social Services by social Organizations —A Survey Report of Integrated Family Service Centers in Guangzhou City

HU Jie-cheng

Abstract:Municipal government of Guang Zhou innovated the supply mode of public services by establishing integrated family service centers and purchasing social services from private nonprofit organizations. A case study shows that social organizations can satisfy residents’ demands flexibly and effectively by arousing initiative of multiple subjects and integrating various resources. However, integrated family service center also has many limitations at the system and operation levels. For example, it lacks a holistic plan and the quality of services is relatively low. Therefore, the policy implication of this exploratory study is that government should promote the development of social organizations and optimize the related laws and regulations.

Key words:social organizations; integrated family service center; the government to buy social services

基金项目：国家发展改革委经济体制与管理研究所2015年竞标课题“社会组织承接政府购买的政策研究”的部分成果。

作者简介：胡杰成，社会学博士，国家发展改革委经济体制与管理研究所副研究员，社会调查研究室副主任，主要研究方向为社会组织与社会治理、农民工及城镇化等问题研究。（北京，100035）