社会救助政策“碎片化”表现及其整合

李敏

【摘要】社会救助政策的“碎片化”主要表现为管理的分散化、项目的割裂化和区域的差别化。社会救助政策的“碎片化”状况将给社会救助政策的实施带来严重的危害：会造成新的不公平；加大制度运行成本；使得政策的瞄准出现偏差，令社会救助政策的实施效果大打折扣，不利于社会救助发挥社会保障安全网的作用。

【关键词】社会救助政策 碎片化 整合

【中图分类号】C91 【文献标识码】A

近年来，我国的社会救助政策自上而下呈现出严重的“碎片化”现象，甚至这种“碎片化”状态有固化趋势，给社会救助政策的运行带来了不利的后果。

中央政府已经意识到碎片化现象的严重性，2014年2月27日《社会救助暂行办法》的出台在某种意义上是对社会救助政策“碎片化”问题进行整合的产物。

地方政府以国家政策为指导纷纷重磅出拳对社会救助政策进行整合，然而由于《社会救助暂行办法》的规定都是框架性的、指导性的，没有具体的实施细则，缺乏可操作性。因此各地整合实践不一，整合模式五花八门。如此下去，整合体系将呈现多样化、片面性、选择性规范，社会救助政策恐陷入“再碎片化”的悖论。①为避免重蹈“再碎片化”的覆辙，当务之急是要总结“碎片化”的主要表现，厘清轻重缓急，全国统一筹划，整合模式统一、步调一致，才能实现真正意义上的整合。鉴于此，本文将研究社会救助政策“碎片化”的表现、原因及可能带来的危害，在此基础上，探讨如何减少乃至消除目前的“碎片化”状态。

社会救助政策“碎片化”的表现

“碎片化”原意是指完整的东西被打成碎片，根据研究问题和研究目标的不同，“碎片化”有不同的涵义。社会救助政策的“碎片化”是指社会救助政策缺乏统一性，在实践中表现为社会救助政策管理的分散化，社会救助项目的割裂化，社会救助政策制定过程中呈现出的区域的“差别化”。

社会救助政策执行机构与管理部门的“分散化”。在社会救助政策“碎片化”的表现当中，社会救助管理部门的分散化是当前最严重也是最亟待整合的，根据2014年颁布的《社会救助暂行办法》的规定，目前我国社会救助体系包括8项基本内容，这8项救助制度涉及多个主管部门，即使在一个救助项目内部也由多个部门来进行管理（见表1）。②

表1：社会救助项目管理部门分布

资料来源：根据2014年颁布的《社会救助暂行办法》

社会救助项目的“割裂化”。社会救助项目的“割裂化”是指社会救助项目块状分割、独立运行。社会救助项目的割裂化不仅表现为社会救助项目之间缺乏衔接与整合，同时还表现为社会救助项目与社会保险、社会福利、慈善事业之间缺乏过渡与互补。

社会救助项目之间缺乏衔接与整合。从目前的实践来看，社会救助项目之间缺乏衔接与整合。例如，低保救助与专项救助存在简单叠加的情况，要申请专项救助的前提条件必须是正在享受低保的人群，这样的规定会使得专项救助仅仅是附着在低保制度上的连带利益。③而对那些因为暂时困难需要救助的贫困边缘户却被排斥在救助范围之内，专项救助的功能并没有得到充分发挥。

社会救助项目和社会保险、社会福利、慈善事业之间缺乏过渡与互补。社会救助制度不是独立运行的，而是整个社会保障体系的重要组成部分，因此必须实现与社会保险、社会福利和慈善事业的过渡与互补才能降低制度之间的转换成本，减少制度之间的摩擦。

首先，社会救助与社会保险缺乏共享与衔接机制。例如，失业救助与失业保险在促进就业的功能上还没有实现资源共享；医疗救助与医疗保险的衔接机制还不到位。

其次，社会救助与社会福利之间定位不清。众所周知，社会福利从概念上来说有广义和狭义之分，从广义来看，社会救助是社会福利的一部分。目前我国的社会救助与社会福利在概念上界定不清，导致实践中存在交叉和重复救助现象。例如，社会救助制度中包含有特困人员供养，同时，社会福利也含有特困人员供养服务的内容，导致实际执行过程中的冲突和矛盾，不利于社会救助制度的整合，同时也制约了社会救助制度的顶层设计。而社会救助制度体系中的住房救助和教育救助明显带有社会福利的色彩，尤其是教育救助，在九年制义务教育等制度不断完善的前提下，更多的是一种福利制度，而不是救助制度。社会救助与社会福利定位不清导致二者在功能上难以并行发挥作用。

最后，社会救助与慈善事业互补程度不够。慈善事业作为社会救助制度的补充具有天然的优势，慈善事业在救助工作上表现的更加及时、更加灵活和更加人性化。但是慈善事业与社会救助不能相互取代，要并行发展共同实现救助功能。这就要求对社会救助和慈善事业在救助领域、救助对象、救助功能进行明确定位，才能相互补充共同发挥作用。然而在现实中，并没有对慈善事业进行准确定位，导致慈善事业的发展在我国不顺利，公信力受到质疑。

社会救助政策的区域“差别化”。社会救助政策的区域“差别化”主要表现为不同省之间社会救助政策的差异化。我们以社会救助政策的核心最低生活保障制度为例，我国政府在1999年颁布了《城镇居民最低生活保障条例》，开始社会救助政策全面建设的步伐，由于中央的文件条款大多都是关于基本原则和基本框架的规定，因此各省根据中央文件的精神并结合社会经济发展状况实施了本省最低生活保障制度，然而通过梳理各省之间的最低生活保障条例发现，本应统一的条款却存在很大的差别，以江苏和四川为例（见表2）。

表2：最低生活保障制度区域差别比较

数据来源：2013年四川省统计年鉴、2013年江苏省统计年鉴、《四川省最低生活保障条例》、《江苏省最低生活保障条例》

社会救助政策“碎片化”带来的危害

我国社会救助政策的“碎片化”状况不仅损害了社会救助对象的权益，而且也不利于社会救助政策的稳定持续发展，具体表现如下：

造成新的不公平。社会救助政策在项目、模式、层次上存在巨大的差异和不平衡，地区之间的救济结构明显缺乏公平制度安排，后果将是严重违背和破坏社会保障应体现社会公正原则，这就使得以社会正义为目标的社会救助成为社会不公的根源。④

多头管理与分散管理加大制度运行成本，造成制度运行的不经济。在社会救助体系中，民政部门主要负责最低生活保障、受灾人员救助、特困人员供养、医疗救助、临时救助这五个项目；教育救助由教育部门负责；住房救助由住建部门负责；就业救助由人社部门负责。一些地方还建立了司法救助、取暖救助等制度。这种多头管理、分散管理、各自为政的局面容易引发机构重叠、分工不清、协调困难等问题，造成公共资源的置换和不必要的浪费，这势必会降低社会援助的有效性和合作，而且由于各部门的地位和利益不同，必然会产生冲突，不仅会造成社会救助的增加，而且也会影响发挥社会救济的作用。

使得社会救助对象的瞄准出现偏差，在实践中表现为救助的“重叠”与“缺位”。虽然目前我国的社会救助制度已经基本完成，社会救助管理机构、部门基本健全，但由于体制性障碍，导致部门之间缺乏协调与合作，社会救济工作经常处于“九龙治水”的尴尬境地。各部门往往以部门利益为重，难以从经济社会发展全局统筹考虑与安排救助工作，我国的社会救助中一方面存在重复救助、多头救助；一方面存在救助空白，一些急需救助的对象得不到应有的帮助。

实现社会救助政策整合的路径选择

“整合”是指通过对社会救助的管理体制进行规范，对割裂的社会救助体系进行衔接，社会救助的区域差异进行统一，形成更加科学完备的社会救助政策体系，提高社会救助效率，促进社会救助制度向着更加公正、可持续的目标发展。

实现社会救助政策管理的规范化。首先，需要解决社会救助管理部门内部“碎”的问题。比如，加强部门之间的合并与调整，避免交叉管理和分散管理，实现社会救助政策管理的集中化，规范化。但是管理机构的改革要以社会救助项目的整合为前提，我国社会救助可以分为三大类即基础救助、专项救助和临时救助，因此在管理机构的设置上可以以这三大类为依据，对管理机构进行合并和调整。采取科学有效的方法，一步一步的整合，力争将“大的碎片”化为“小的碎片”，最终达到社会救助与管理部门的“整合”。⑤其次，加强各部门之间的配合与协作。建立“政府主导，民政牵头，部门配合，社会参与”的工作机制，也就是要在民政部门的统一筹划下，财政、教育、卫生、劳动、司法、工会等部门共同参与，齐心协力做好社会救助工作。

实现社会救助项目之间以及社会救助项目与社会保险、社会福利、慈善事业的衔接化。首先，在社会救助体系内部要实现低保制度与其他专项救助项目之间的衔接与整合。我国的专项救助制度是在低保制度基础上发展起来的，是对低保制度的补充，但是，其他专项社会救助与低保对象资格捆绑现象比较严重，其结果导致只有低保对象才能获得其他专项救助，使得专项救助成为附着在低保制度上的连带福利，容易造成福利依赖。长期下去会导致社会救助失去公平，也降低效率。因此必须打破专项救助的资格与低保对象的捆绑，将所有的专项救助纳入到统一的社会救助管理体系中，对各个项目在救助对象、标准、给付方式和水平以及管理等方面都统一设计，以形成各个项目之间的制度协调与整合，提高其公平性和效率。

其次，社会救助与社会保险的衔接机制。社会救助制度是我国社会保障制度的一部分，在社会保障制度中属于最低层次的保障，但社会救助制度本身不是孤立运行的，需要加强与社会保险制度之间的衔接，例如加强医疗救助与医疗保险的衔接，在基本医疗保险的框架内，将包括在医疗保险基金中的医疗救助资金，纳入医疗保险报销制度。

最后，实现社会救助与慈善事业的互补。慈善事业的发展程度不仅是社会文明程度的一个标志，而且也显著地影响社会救助的实际效果。慈善事业对社会救助具有鲜明的互补性，社会慈善事业的发展有助于教育、贫困、失业等社会重大问题的解决，“慈善”不仅仅是局限于解决困难群体“吃饱、穿暖、活着”的问题，更多的是着眼于对困难群体进行“赋权”，提升他们的生存能力。⑥政府提供资金支持和监督责任，这样可以实现社会救助与慈善事业在功能上的互补。

实现社会救助政策区域“统一化”。社会救助的地区发展不平衡非一日形成，改变也非一日可就。在目前区域发展不平衡的状况下，社会救助政策的统一化应该是有差别的统一化。短期内不同地区根据社会经济发展情况，实行不同的社会救助标准，但社会救助标准的差别不宜超过经济发展的差距，同时，要逐步实现社会救助资格认定标准统一、统一的家庭收入鉴定项目、统一申请程序、统一管理机构、统一法律责任。长期来看，随着区域发展差距的缩小，对于社会救助标准也要循序渐进的缩小区域差别，实现全国统一的社会救助政策。

结论

目前，我国社会救助制度处于快速建设与发展之中，居民最低生活保障实现了城乡全覆盖，医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助制度相继建立，针对困难群众的各种减免、优惠、帮扶和临时救助措施纷纷实施，初步搭建了具有我国鲜明特色的当代新型社会救助制度框架。这对于保障城乡困难群众发挥了至关重要的作用。在肯定社会救助取得斐然成绩的同时也应该关注社会救助运行中存在的一些问题，特别是“碎片化”现象。社会救助内部存在的“碎片化”问题是由于多种原因造成的，例如政策的顶层设计过于“粗犷”，政策的执行机构、服务部门过于分散，管理不集中等。这种“碎片化”现象给社会救助的实施带来了不利的后果，在实践中，“碎片化”的直接危害是使得社会救助政策的瞄准出现偏差，本应得到救助的困难人群没有得到救助，而不需要救助的对象却享受着救助政策。这严重损害了社会救助最根本的目标定位，不但没有实现社会的公平，还在一定程度上造成了新的不公平，不利于我国当前和谐社会的构建，更不能发挥社会救助安全网的作用。而且“碎片化”体系的过渡期一旦超过几十年就会形成路径依赖，成为难以改掉的历史包袱。因此，必须对目前的碎片化政策进行积极有效的整合，社会救助政策的整合是一个系统工程，需要实现三个渐进的目标：其一实现管理的规范化，其二实现项目的衔接化，其三实现区域的统一化。三个目标逐步实现，社会救助整合的目标才能彻底实现。

（作者为南京农业大学公共管理学院博士研究生、宜宾学院讲师）

【注释】

①孙淑云：“社会保障体系‘分化与‘整合的逻辑”，《理论探索》，2015年第1期。

②戴昌桥：“论深化行政体制改革的‘三重阻力”，《湖南社会科学》，2014年第4期。

③关信平：“完善我国综合性社会救助体系的基本原则和主要议题”，《中国人民大学学报》，2010年第5期。

④郑秉文：“中国社会保险‘碎片化制度危害与‘碎片化冲动探源 ”，《社会保障研究》，2009年第9期。

⑤方菲：“从失衡到均衡：统筹城乡社会保障制度的路径研究”，《理论探讨》，2009年第6期。

⑥关信平：“论我国社会保障制度一体化建设的意义及相关政策”，《东岳论丛》，2011年第5期。

责编 /张晓