政治生态治理研究现状及展望

袁峰

【摘要】营造良好政治生态是全面从严治党的内在要求，近年来国内政治学者围绕政治生态治理的组织领导、关键群体、重要问题、核心要求、对策措施等展开了研究与探讨，形成了有关政治生态治理的基本分析框架。从严治党永远在路上，对政治生态治理的研究也将会得到持续的推进，净化公职人员单位政治生态、加强政治生态监测、增强治理机制的有效性等将会成为今后政治生态治理研究的聚焦点。

【关键词】政治生态 治理 研究 中国

【中图分类号】D676 【文献标识码】A

加强党的建设，必须营造一个良好的从政环境，也就是要有一个好的政治生态。国内政治学者围绕如何净化当前的政治生态这一主题，着重探讨了党组织在净化政治生态中的责任担当、领导干部在净化治理中的引领示范作用、选人用人的正确导向、权力运行制约监督的有效性、治理措施的系统协调等问题。

政治生态治理研究现状概述

有关党组织在政治生态治理中的作用研究。习近平指出：从严治党是全党的共同任务，需要大气候，也需要小气候。各级党组织要主动思考、主动作为，通过营造良好小气候促进大气候进一步形成。区别于参与政治生态治理的其他主体，党组织在政治生态治理中居于枢纽地位。一些地方和单位管党治党不严、政治生态持续恶化，主要原因是，一方面，有的地方和单位表面看起来党在管党治党，但没有管到位上，没有严到份上，没有做到真管真严、敢管敢严、长管长严，而是管一阵放一阵、严一阵松一阵；另一方面，是因为政治生态稍不注意就容易被污染，一旦出了问题，党组织要想恢复就要付出很大的代价。张希贤在《论党的建设新阶段：全面从严治党》一文中指出：各级各部门的党委（党组）和党的基层组织，应当认真抓好四件事。一是把思想转到全面从严治党的新阶段上来，切实增强全面从严治党意识；二是工作上落实管党治党责任，强化党风廉政建设主体责任和监督责任；三是建立与认真实施党建工作考核制度；四是严肃责任追究。①

有关政治生态治理中“关键少数”的研究。国内政治学者认为，领导干部的言行很大程度上代表着党组织的意志，他们是党的路线方针政策的执行者，是践行纪律与规矩的“风向标”，必须使其言行符合有关法律法规和章程纪律的规定，因为群众总是听其言，观其行的。王文杰指出：在政治生态系统中，每个领导干部都是环境的一部分，领导干部怎样，环境就怎样。②领导干部，特别是高级领导干部以身作则非常重要，因为这能够产生以上率下的示范效应，充分调动人民群众正当行为的积极性和主动性。张伯里指出：“广大人民群众往往既从大多数领导干部身上看我们党的优点，又从少数领导干部身上看我们党的缺点。”③当前，有的领导干部以为当了官就可以有特权、高人一等；有的领导干部热衷于“盯上级、“傍大款”；有的领导干部不愿担当、不敢担当、不能担当，抱着“多做多错，少做少错，不做不错”的错误态度；有的领导干部面对错误言论不敢批评，面对歪风邪气不敢斗争；有的领导干部“身在曹营心在汉”，家属、钱财转移到国外，随时准备“跳船”。这些现象对政治生态治理带来了负面影响。学者们普遍认为，营造良好的政治生态，严明吏治、严格管理是不可或缺的重要一环。

有关选人用人的研究。选人用人应当按照岗位性质、职责权限、任务目标以及人员自身条件，选择并使用适宜的人员，同时，应当要求其履职行为能够合乎相应的行为准则、纪律规范以及考核标准。当前一些地方和单位选人用人已经偏离了规范的行为模式，严重破坏了纪律与规矩，任人唯亲、搞拉帮结派的“小圈子”、买官卖官等对政治生态造成了系统性和长期性的影响，对干部的思想、作风及行为具有直接的导向性。如何纠正选人用人上的不正之风？国内学者在指出问题的同时，提出了解决思路：其一，以往在干部“入口”标准把握上存在重才轻德的倾向，在理想信念、个人品德、思想情操、价值观等方面把关不严，使得一批“缺德”人员进入干部队伍，败坏了党风政风。学者们主张只有坚持以好的导向把优秀的干部选出来，才能出现“用一贤人则贤人毕进”的局面，见贤思齐才能蔚然成风。学者们高度评价习近平提出的“好干部”的五条标准（信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁），认为不仅对以往“德”方面出现的“虚化”、“弱化”问题，提出更具体、更严格的标准和解决措施，而且用辩证统一的思维将“德”与“才”两者的关系有效揭示出来，使“德才兼备，以德为先”的用人原则真正落到实处。④其二，在选人用人操作机制上存在着缺陷。有的单位“一把手”凌驾于党组织之上，直接插手人事安排，将提名权变为决定权；有的单位考察工作不全面，只考察了政绩没有考察民意，只注意了个人贡献没有关注集体作用，只看到现实状况没有看到长远未来，只查了查档案没有到基层走访，同时一些考察还存在信息失真失实问题；有的是民主推荐及民意测评方法不科学，陷入“一票定人”的困境。有学者提出，要健全综合研判机制，积极探索既充分发挥党组织领导和把关作用、又广泛听取群众意见建议的有效实现方式，注重多方比对、科学论证、通盘考虑，真正把群众信任和满意的干部选准用好。⑤其三，选人用人上存在官场“逆淘汱”现象，在干部选任上尚未形成“驱劣”的趋向。有的地方与单位，对于有作为干部、不作为干部、乱作为干部没有评判标准及甄别机制，导致“庸官”、“贪官”居于高位，却让脚踏实地的务实干部吃亏。学者们提出：组织部门要严格干部考核评价标准，坚决淘汱不合格的干部；党委要严格落实选人用人责任，谁提名谁负责，谁考察谁负责，形成选人用人不当责任追究机制，防范不合格干部混入队伍；纪委要严格执行组织纪律，将跑官要官者一律列入提拔任用“黑名单”。

有关权力运行制约监督的研究。2015年中央巡视组在对中管单位的巡视中发现，多家单位的重点领域、重要岗位存在不同程度的廉政风险。公共部门的岗位职责权限应当明确，并且要形成相互分离、相互制约的机制。然而，有关权力运行体制机制的改革通常涉及到既得利益者，他们通常也会顺应上级要求及社会压力表面上构建起权力制衡的机制，但真正实施的并不多。辛鸣认为，现在一些人不管遇到什么问题都归结为制度问题，想当然地认为只要从理论上认识到并设计出一个好的、先进的、优越的制度，这一制度就会自发地变成现实，就能解决所有希望解决的问题。制度的设计固然重要，但制度的运行更为关键，只有科学的制度设计与对权力的有效监督紧密结合，制度运行才能发挥应有的功效。⑥邱炜煌认为，净化政治生态，核心是制约权力，即重点防范权权交易、权钱交易、权色交易，搞利益输送，为此要明确权力边界，严格规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及內设机构权力和职能。⑦

有关治理措施协调性的研究。政治生态的治理措施，一方面，需要考虑治理问题产生的根源与背景，以便采取全面的、适宜的、针对性的措施；另一方面，要注意各种治理措施之间的协调性，从而构成一个有机系统。洪浩在《全面从严治党需要关注的几个问题》一文中提出，从严治党要把初步治标与制度治本、思想治根统一起来。⑧政治生态问题的发生，可能是地方或单位的制度缺陷，可能是人们的道德缺失，也可能是既有制度根源又有文化渊源。因此，在治理措施方面，既应当有正式规则层面的改革与完善，也应当有非正式规则层面的变迁与推进，并且要使非正式规则与正式规则之间保持有机协调的状态，防止及避免这两类规则之间出现矛盾与冲突。王长江在《反腐需加强制度系统设计》一文中指出：这些年来，反腐倡廉制度在朝着体系化的方向迈进。但是，缺乏体系性、系统性，仍然是现有反腐倡廉制度的突出特点。从系统论的角度看，出台的各项规定，如果不能有机地连接起来，形成闭合的系统，就会导致制度建设事倍功半，甚至出现制度变形。⑨

政治生态治理研究前景展望

净化公职人员单位政治生态的研究将会成为热点。当前对政治生态治理的研究，主要是在宏观治理层面的研究，且局限于党内政治生态的研究。然而，腐败现象及不正之风起源于一个个具体的单位，国有单位应当成为预防政治生态污染的“第一道防线”。政治生态问题是由局部（地方或单位）发生并逐步蔓延开来的，政治生态治理既需要宏观规划，也需要微观调控。立足单位研究公职人员从政环境治理问题，实质是追溯问题源头的研究，也是关系到源头治理的研究。对于宏观政治生态的治理，也具有解剖麻雀的典型意义。目前有关政治生态治理的研究，要实现两个转变：一是将研究视角从宏观的政治生态聚焦到微观的单位政治生态上，从微观视角去研究政治生态治理问题，有助于推进宏观的政治生态治理机制在基层单位的运用，为构建净化政治生态的微观治理机制提供理论支撑；二是将研究对象从党内的政治生态问题扩展到体制内的政治生态问题，因为体制内政治生态包含了党内政治生态，能够囊括更为广泛的政治生态问题，扩大研究的适用面。公职人员单位政治生态可以界定为单位人员生态、单位党组织生态、单位制度生态三个组成部分，要将人员—组织—制度作为分析研究的三个重点，分别评估其对从政环境的影响，观察其存在问题，分析其受污染的原因，提出保持其健康状态的对策机制，并对三者之间的关联性及协同净化机制进行研究。当前要结合中央对中管企事业单位的专项巡视结果，重点关注单位党组织管党治党“宽松软”问题、“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”问题以及对内部腐败容忍度过高问题等。

加强政治生态监测的研究，将会增强人们对政治生态问题的发现能力。政治生态与自然生态一样，稍不注意，就很容易受到污染，一旦污染了，就要付出很大的代价才能恢复。如同维护自然生态需要进行环境监测一样，政治生态的净化治理也要建立在对政治生态状况变动监测的基础之上，只有及时把握各种花样翻新的腐败现象及不良作风，才能采取有针对性的治理措施。以往发现政治生态问题的主要方式是通过各级党委的巡视巡查。巡视机构扮演着党委“钦差大臣”的角色，具有权威性、专业性，以自上而下的监督能够发现一些平常未被注意的问题。同时，巡视巡查期间群众举报通常会比平时踊跃，能够扩大案件线索来源。然而，单凭巡视巡查工作组成员个人的经验与能力所能发现的问题毕竟是有限的，群众举报也只是被动获得信息的渠道。如何通过政治生态监测获得更多有价值的信息？从国外对公共部门监测的实践来看，通过向公职人员发放问卷，了解公职人员对单位人事安排、决策民主化、预算使用、公共服务的公正公平性以及腐败容忍度的感受，有助于监测到单位政治生态中是否存在裙带关系、挪用公款等政治生态问题。问卷调查在政治生态监测中的作用不容小视，当前要结合中国情况，研究在巡视巡查工作中运用问卷调查了解公职人员对单位政治生态问题真实感受的操作性方案。新西兰反腐学者杰瑞米·波普指出：“经历和主观感受对于严格的分析来说都是有用的数据。不管是关于现在还是过去的议题的具体数据，对于反腐败战略来说，都是一件有力的武器。”⑩

政治生态净化机制有效性的研究，将会推动构建务实管用的政治生态治理体系。风清气正的政治生态环境，不仅需要彻底铲除腐败现象滋生的制度、体制和机制土壤，而且要构建起内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。体制机制改革和制度创新是促进政治生态不断改善的重要途径，当前要抓紧建立缺位的制度，尽快完善有局限的制度，持续改进不适宜的制度，坚决摒弃不合理不合法的制度。改革开放以来，我国陆续出台的反腐败法规制度上千件，然而，制度实施力弱一直是制约我国腐败治理的重要因素，也是反腐败理论研究中的难点问题。政治生态治理的研究，应当围绕机制创新为增强制度实施的有效性提供具有可操作性的方案。制度的有效性取决于制度建设的针对性，今后一段时期应当着力研究构建如下一些政治生态净化机制：为了达到以正压邪的目的，需要研究具有导向性的治理机制，例如，以廉洁价值观为导向的教育引导机制；规范领导者行为导向的履职负面清单评价管理机制、一把手党内生活率先揭短亮丑机制；选优驱劣的选人用人导向机制。为了突出治理重点，需要研究具有监测性的治理机制，例如，部门及岗位管理漏洞、腐败机会的定期诊断机制；单位内部规章定期清理机制等。为了落实治理责任，需要研究具有责任性的治理机制。例如，“带病提拔”问题倒查机制和违规用人纠错机制；将减少腐败存量、遏制腐败增量纳入党建工作述职评议考核机制；管理部门下达廉政风险清单—单位梳理任务清单—纪委开列监督清单的责任管理机制等。为了形成多方共治，需要研究具有参与性的治理机制。例如，落实《党员权利保障条例》的单位保障机制；批评与自我批评发言通过媒介公开的机制；发挥纪委在民主生活会上监督作用的机制；社会公众对国有单位在社会道德领域的问责机制等。为了深化治理功能，需要研究具有借鉴性的治理机制。例如，借鉴各地做法及经验，探索甄别有作为干部、不作为干部、失职渎职干部的单位机制；借鉴新加坡公职人员人人尽责的制度设计，研究公职人员如果知道同事违纪而不举报也以违纪行为论处机制的合法性及可行性。全面从严治党是循序渐进的治理过程，是治理者与治理对象不断提升博弈层次的过程，表现在治理机制设计上，需要以不断从严为导向、不断增强实施力为目标持续创新完善。因此，持续创新治理机制是公职人员从政环境不断得到净化的根本保证，也是一个可以拓展深化的研究领域。

【注释】

①张希贤：“论党的建设新阶段：全面从严治党”，《理论探索》，2015年第2期。

②王文杰：“浅谈领导干部的执政意识与担当精神”，《前线》，2015年第1期。

③张伯里：“牢牢抓住领导干部这个‘关键少数”，《光明日报》，2015年2月15日。

④刘旭涛：“选人用人的新理念新方法”，《北京日报》，2014年7月7日。

⑤赵爱明：“为深化改革立好选人用人‘风向标”，《党建》，2014年第1期。

⑥辛鸣：“制度哲学的时代回应与担当”，《人民日报》，2015年1月8日。

⑦邱炜煌：“政治生态山清水秀靠制度”，《天津日报》，2015年5月4日。

⑧洪浩：“全面从严治党需要关注的几个问题”，《学习时报》，2015年4月13日。

⑨王长江：“反腐需要加强制度设”，《人民日报》，2013年3月17日。

⑩[新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败—建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，北京：中国方正出版社，2003年，第400页。

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