电力产业效率提升规制改革策略

陈沛光　齐庆祝

【摘要】经过多年的市场化改革，我国电力产业运作效率得到了明显改善，但国民经济水平和人民生活质量的同步发展，使电力系统面临更为严酷的考验。电力产业的特殊地位决定了其效率提升对于行政性资源的路径依赖。通过总结电力产业政府规制设计的基本特征，明确了电力产业运作效率提升的主要制约瓶颈，进而结合相关理论成果和实践运营经验，形成了深化我国电力产业规制改革，提升电力产业发展效率的主要策略。

【关键词】电力产业 效率 规制 改革策略

【中图分类号】F206 【文献标识码】A

在全球化和信息化时代，电力消费与经济发展的内生性关联已经成为全社会的基本共识。电力产业作为关系国计民生的战略性产业，其健康、有序、快速的发展对我国社会主义建设具有重要意义。从2011年起，中国电力产业装机总量、发电量和用电量逐步超过美国位居世界第一，已经成为名副其实的电力大国①。但与之相伴，经济的快速发展、工业化和城市化的迅速推进、自然化石能源的持续消耗、环境问题的不断恶化等问题均对电力供应和消费过程提出了更高要求。电力产业的发展重点已经从过去简单的总量扩张和供需平衡转向了经济、技术和环境效率的协同提升。尽管近年来依托技术进步、市场化竞争与政府规制改革，电力产业的整体运作效率呈现上升趋势，但其市场机制依旧存在较大的完善潜力。与此同时，国民经济水平和人民生活质量的同步提升，对电力系统提出了更为严酷的考验。电力产业自然垄断的基本性质决定了其以国有化企业为主的组织模式，相对于竞争性产业的市场化资源配置机制，电力产业的效率提升更加依赖于行政资源的引导与监督。因此，全面梳理电力产业政府规制特征，提炼电力产业效率制约瓶颈，提出政策规制改革新思路，具有重要的理论与实践意义。

电力产业政府规制设计的基本特征

所谓规制，是指政府对市场进行干预的一种行为，兼具经济性与社会性特征②。从20世纪90年代开始，我国政府逐步深化针对电力行业的系统改革，基本思路是依托政府规制力量，在一定范围内引入市场竞争，从而拉动全行业的运作效率。具体而言，电力产业政府规制的主要特征体现在三个方面。

利用产业价值链的纵向拆分，引入市场竞争。2002年，经国务院批准，我国电力产业的体制改革迈出了关键性的一步。在借鉴国外先进经验的基础上，对电力领域占据垄断地位的国家电力公司进行了资产深度重组，建立了包括华能、华电、国电、大唐和电力投资在内的五大集团公司，承担电力生产职能。同时，在输配售领域设立国家电网公司和南方电网公司，从而搭建了电力产业的市场化竞争框架。这种“厂网分离”规制方式的本质，是将产业价值链的各项环节进行纵向拆分与重组，并在特定价值环节中设定不同程度的市场化竞争机制。将产业价值链“细化、拉伸、增厚”的纵向优化，一方面维持了国有资本对于电力领域的绝对控制，有利于国民经济命脉的延续；另一方面也打破了电力产业中一家独大的自然垄断优势，将竞争意识融入国有大型电力企业。不仅如此，该轮规制改革的重要意义还体现在，为后续电力产业效率提升打下了较为坚实的制度基础。

依托行政化手段，保障改革成效。电力产业典型的自然垄断性质，决定了政府管制成为推进效率提升的主要手段。长期以来，我国电力产业的规制设计，均需依托行政力量保障改革成效。从产权归属角度看，我国电力产业中核心企业均为国企，国有资本在其中占据全部或多数比例，因而对国有资本进行投资、运营、调整的合理主体，就是相关的政府主管部门；从经营权控制角度看，电力产业的发展关系到国民经济的安全，私有化和市场化运作往往以经济性目标为主，唯有政府的行政化运作能够保障电力生产与消费的社会化诉求；从管理模式角度看，无论是早期的一元化领导模式，后续的科层化组织模式，还是近年来逐步深化的现代公司治理模式，均托生于行政化的组织方式，所以电力企业的主流文化、思维特征和运作方式决定其更容易接受行政命令的指挥与控制，尤其是在市场竞争机制架构初期，行政手段往往以其简单、直接的优势，实现了大型电力企业的效率提升。

经济效率与环境效率的改进呈现不均衡性。长期以来，我国政府进行电力产业规制改革的主要目标，从基本的总量增长，到较高层次的结构优化与效率提升，均呈现出较强的经济性导向。政府内部相关决策机构和大型电力企业集团的管理层做出战略性决策的依据，也是各项改革措施可能获取的经济成效。但是，伴随着全球范围内环境意识的普遍深化，以及近年来我国粗放型发展模式引发的大气污染、水体污染、土地荒漠化、生物多样性破坏、持久性有机物污染等诸多问题日渐突出，绿色经济、循环经济、低碳经济等理念及绩效评价体系逐步应用于电力产业，由此揭示出了电力生产、输配、销售和使用过程中环境效率提升的相对滞后性。尤其是以“京津冀”、“长三角”和“珠三角”为代表的经济发达地区，一方面，经济总量的持续发展和经济结构的调整升级需要充足的电力资源作为保障，从而强化了电力产业经济效率上行的动力；另一方面，日益提高的物质生活水平，引发了民众对于生存环境质量改善的深切诉求，并使得环境体验逐步演化为区域间人才培育、吸引与保留的重要依据，进而对电力产业环境效率提升形成了较大压力。为了扭转这一局面，近年来国家依托行顶层设计的转型，完善相关规制，鼓励电力企业、高等院校和相关研究机构，加大电力领域技术与管理创新的投入力度，力求实现经济效率与环境效率的同步增长。

电力产业效率提升的制约瓶颈

通过多年的发展，我国电力产业的运作效率得到了显著提升，但与发达国家相比，电力系统优化改革的潜力依旧巨大，且在国家整体资源禀赋情况、产业运作特征和企业微观治理水平等方面，均存在一些制约效率持续改进的瓶颈。

能源结构失衡，技术创新压力突出。自然资源的储备结构，决定了我国用于发电的主要能源依旧为传统的化石能源，其中，煤炭资源对于电力生产的影响长期保持主导地位。化石能源的物理特性决定其消费效率偏低，从而成为电力生产环节效能损失的首要因素。不仅如此，大量化石能源的开发与使用过程中，不可避免的会引起温室气体排放、水土流失、环境恶化等问题，这就进一步增加了电力生产的社会成本，使其投入产出比不断降低。此外，即便仅从经济角度考虑，化石能源的不可再生性决定了其使用成本持续上升的基本趋势，国家层面寻求替代能源的压力与日俱增。但是，电力生产与使用环节的技术创新步伐相对滞后，电力系统能源结构优化升级的道路依旧艰辛。

电力产业的经济属性，决定了自然垄断环节的强势寻租。从上世纪末期开始的全球电力产业改革，均依托于一个基本逻辑，即传统垄断产业中，经过价值链的细化，可以拆分为自然垄断环节与非自然垄断环节，电力产业“厂网分离”的竞争规制设计，也是基于以上理论。经过多年发展，我国电力产业垂直一体化的垄断格局已被打破，产业上游的电力生产环节初步形成了竞争机制。但是，以供电网络为依托的“输、配、售”环节依旧具有明显的自然垄断特性，相关领域的市场化进程相对缓慢。这种不完全的“厂网分离”模式对于提升电力供应产业链整体竞争力的效果有限，且强化了下游企业的垄断势力③。垄断资源带来的信息不对称优势引发了电力生产与使用两端的力量不对等问题，从而使得电力产业利润分配规则失衡。电网建设与使用过程中的资源独占性、电力生产与消费的同步性，决定了诸如电信行业中“多网并行”的模式无法在电力产业简单复制。同时，输、配、售环节中网络建设的巨大前期固定资产投入，一方面形成了天然的进入壁垒阻碍新进入者的参与，另一方面也强化了规模经济对于电力投入产出效率提升的决定性影响。除了经济性成本的制约外，考虑到电力资源的战略性地位，世界各国均无法也不愿在这一行业引入完全的市场竞争机制。在这种背景下，借助行政性手段进行宏观制度调控，成为电力产业效率提升的主要手段。但是，无论在理论层面还是在操作层面，现阶段均未能形成突破性的政府规制设计方案。

电力企业微观治理模式改革进程相对滞后。企业是产业系统的基本细胞，其运作模式与经营效率左右着产业发展的进程。电力资源的重要战略地位，决定了电力企业尤其是大型电力企业均被国有资本掌控。长期以来，托生于我国政府体系的电力企业在一定程度上依旧存在政企不分、行政化思维、科层型组织架构等问题，进而影响了整个产业层面经营效率水平的持续改进。具体而言，首先，电力企业战略规划过程中往往以行政导向取代市场导向，缺乏必要的战略柔性，经营模式单一，企业发展的惯性作用明显，次级供应商和终端用户的诉求往往难以满足；其次，电力企业的组织结构往往保持着政府机关与事业单位的层次与机构设计传统，强调一元化领导，层级间的严格隶属以及部门之间的横向分工，缺乏具有较强实效性的现代公司治理经验与制度；再次，电力企业人力资源管理意识有待改进，传统的人事管理模式依旧存在，公平有效的行为激励机制尚不健全，岗位职能较为单一，窄带薪酬模式较为普遍，薪酬结构有待优化，同时企业内部模拟市场指标考核员工绩效的方式容易引发管理层操纵财务数据，不利于激发企业管理与技术创新的内在动力；最后，不同产业环节中的电力企业之间缺乏平等的业务对接机制，价值链利益分配不均进一步影响到了上下游企业之间的协同发展。

深化电力产业规制改革的主要策略

鉴于电力产业的垄断属性与我国电力企业发展历程中存在的基本特征，深化电力产业规制改革已经刻不容缓，其主要思路可以从能源供应结构优化、产业价值链深度调整和企业微观治理模式设计三个方面展开。

利用政策杠杆，推进技术创新和能源结构优化。从资源特征的角度分析，电力产业运作效率提升的主要瓶颈之一，是我国能源结构的失衡和电力相关技术创新的质量不足。虽然电力产业经过多年改革逐渐形成了企业为主体的模拟市场化发展趋势，但政府宏观调控手段对于电力产业发展仍具有较强的杠杆作用。提升电力产业效率应注重技术创新与能源结构优化的协同推进，而技术创新作为生产力提升的核心路径，其先导性作用更为明显。电力技术研发的高额前期投入，决定了完全市场化运作的企业组织往往不愿深入涉足该领域。为了应对这一局面，需要完善相关规制，建立专项基金，由政府、企业和高等院校共同分担技术研发的沉没成本。与之相匹配，为了提升不同利益主体协同运作的效率水平，需要完善现有技术管理模式，制定合理的收益分配制度，并依托行政力量进行监督、评价与仲裁，保障技术进步的持续推进。除此之外，世界各国电力产业发展过程中均会面临相似的资源、政策、产业环境。因此，我国电力产业技术激励规制改革的进程中，可以共建国际化创新平台，在保证能源安全的前提下，寻求跨国、跨地区合作机会，拓展发展思路。鉴于化石能源物理属性和我国能源储备特征，传统能源结构的优化面临着更强的内外部约束。在保证电力供应满足经济发展需求的前提下，依托部门职能改革、产业规划、税收激励、监管引导等行政手段，政府可以采取相对稳健的能源结构转型路径，在提升电力生产、输送、使用效率的同时，将环境效率的理念逐步引入电力产业规划、监管与评价体系，推动经济效益与社会效益的同步提升。

依托激励性规制，强化产业价值链深度调整。电力产业市场化改革的本质，是在产业价值链纵向拆分的基础上，针对竞争性业务领域放松规制，同时针对电网相关的“输、配、售”环节依然实行进入管制，以保障规模经济或范围经济的获取④。我国电力改革的重要瓶颈之一，就是自然垄断环节的运营效率难以实现高效、持续的增长。在此背景下，依托激励性规制，进行产业价值链深度调整应当成为目前电力产业改革的基本方向之一。首先，推进产业价值链横向拆分，借助行政约束力，在自然垄断业务领域深度模拟市场化运作，强化电力产业各职能领域间和地区间的比较竞争，使用内生性竞争弥补外生性竞争的不足；其次，设置具有政府背景的第三方独立信息管理机构，完善电力信息的收集、转播与使用机制，适当增加电力供求两方的信息透明化水平，提升内部价格管控的合理性和针对性；再次，探索电力输、配、售环节的拆分潜力，建立特定地域范围或特殊用电领域的改革试点，论证现有垄断环节深化竞争的可行性与可选方式；最后，尝试电力监督领域的适度分权，构建政府、企业、用户的综合监督与问责制度，帮助协调不同利益主体对于电力资源的差异化诉求。

构建“去行政化”的微观公司治理模式。由于电力行业的特殊地位，电力企业往往存在明显的“行政化”传统。我国自上世纪末期开始的电力市场化改革的重点之一，就是以企业行为逐步代替政府行为，实现政企分开，激发企业经营活力。政府推动构建“去行政化”的微观公司治理模式，是电力产业规制改革的重要手段。“去行政化”的过程需要解决两个层次的问题。一方面，在相对宏观的范畴，政府应当进一步转化职能，由经营者或管理者向监督者彻底转变，在电力产业运营体系中实现政企的职能分离；另一方面，在相对微观的范畴，以大型电力企业集团为代表的市场主体内部，应当明确“去行政化”意识，相关主管部门协同配合，采取切实行动构建规范的公司治理模式。具体而言，在产权结构方面，针对非垄断环节或供应链中非核心业务，政府可以逐步放松管制，增加市场化比重，吸收具有较高管理能力的企业进入电力产业，同时针对自然垄断环节中大型企业的上市公司，在保证国有资本主体地位的同时，利用金融杠杆，适当实现股权多元化并建立与之匹配的决策机制；在大型电力企业组织架构方面，建立专项职能委员会或项目型机构，解决企业面临的核心问题，增加组织柔性，改善经营效率；在人力资源管理方面，弱化企业内部的层级意识，减少政府对于企业人事的直接控制，完善人力资源规划流程，形成前瞻性的人才储备与使用计划，建立公平、有序、完善的人才流动机制，改革绩效考核体系中市场化指标的设计与执行规则，推进激励性更强的宽带薪资发放模式，综合使用各类制度手段挖掘员工潜力，激发其主观能动性。

（作者单位：国网吉林省电力有限公司经济技术研究院、天津工业大学管理学院；本文系国家电网公司科技项目资助的阶段性成果，项目编号：SGJLJY00JJJS1500008）

【注释】

①董誉文：“产业组织视角下电力产业效率提升的路径思考”，《中国市场》，2014年第8期。

②尚惠丽：“激励规制与自然垄断产业改革”，《生产力研究》，2009年第13期。

③白让让：“制度偏好差异与电力产业规制放松的困境—‘厂网分开引发的深层思考”，《中国工业经济》，2006年第3期。

④李晓慧：“中国垄断产业改革的目标模式：竞争、产权与激励的融合视角”，《中央财经大学学报》，2010年第8期。

责编 /张晓