叙利亚难民：家归何处

叙利亚难民：家归何处

难民潮正尖锐地提醒着欧洲诸国，他们并不能从周围邻居们面临的烦恼中独善其身

2015年发生在欧洲的移民危机仅仅是全球范围内一个小部分，这些富裕的国家必须在处理难民问题上寻求更好的方案。

艾哈默德（Ahmed）正在努力学习他的德语动词变位，像坐在他身后的那些德国小孩。在这之前课程进度已经更新至教授Sie和Du的区别，艾哈默德说：“我热爱德国人民，但是我就是学不来德语。”

这不仅仅是他面临的唯一的问题。即便德国难民办公室坐落在首都郊区的霍珀加滕，一处以赛马出名的地方，艾哈默德这个24岁的叙利亚难民，依然无法支付每天去柏林通勤的钱。即便他付得起，也很难找到一份合适的工作，尽管他以难民身份可以自由出入德国劳动力市场。他作为一个接受培训的酒保，可以调制“杀手莫基多”，他在柏林劳动力市场将面临很多竞争，况且他还不会说德语，并且在附近找合适的租房也是一桩困难的事情。总之，他的情况不好过。

艾哈默德在多月前抵达德国，与其他成百上千的叙利亚难民及避难者一起搭坐难民专线途径土耳其、希腊和巴尔干地区。和他的那些同胞一样，他逃离的不是叙利亚而是黎巴嫩，在那儿他和他的家人已经过了数年的隐秘生活，远离伤害，但同时为生存挣扎，并且无法返回家园。他的遭遇暗示着，德国（以及其他几个欧洲国家）正面临一个巨大的挑战，这些大多缺乏语言及其他工作技能的新移民，将涌入这些国家的劳动力市场和更广泛的社会中去。帮助他们融入社会将会花费时间、资源和政治资本，在一些国家甚至还要涉及福利、住房和就业问题。

谁能独善其身？

去年发生的难民潮正尖锐地提醒着欧洲诸国，它并不能从其周围邻居们面临的烦恼中独善其身。多年来，叙利亚难民一直在土耳其、黎巴嫩和约旦等地避难，更不要说在叙利亚本身内部流离失所的数以百万计的难民。据统计总共有1300万人因战争（叙利亚境内700万人）流离失所，并有大约1000万左右难民去了欧洲。黎巴嫩现在有107万名登记在册的叙利亚人（实际人数接近150万名），这对于一个总人口为450万人的国家而言负担惊人。在约旦，130万的难民消耗着该国1/4的公共开支。中东的政府和机构已经告知欧洲国家难民潮将涌入，但由于缺乏一套行之有效的能够帮助那些收容难民的国度减轻负担的国际制度，并且那些欧洲国家也缺乏对于解决相关问题的政治热情，这些情况导致无数像艾哈默德这样的难民只能用脚投票，并带来随之而来的混乱。曾经是黎巴嫩面临的问题现在轮到了德国。终于，这些富裕国家刚刚发现国际难民保护制度已形同虚设，在欧洲这个65年前就建立了世界难民制度的地方，过往制度中的限制正在被最大限度地突破，注定所有改变将在这里催化。

难民署

根据联合国难民署（UNHCR）资料，现在世界上流离失所的人口为6000万人左右，其中2000万滞留在异国。除了少许的亮点外，难民问题日益严重。由于政府和游击队之间达成了和平协议，至多600万在国内流离失所的哥伦比亚人可以解除难民境况。然而更多的是像苏丹南部地区不断涌现的新难民危机；以及索马里等地区万年无法解决的老问题，新病旧疾层出不穷。

当然，全球难民人口并不必然持续增长，就像冲突会爆发，也一定可以解决。恐怕更令人担心的是大约45%的难民正处于“旷日持久”的困境中，往往这种困境已经持续了4到5年，甚至更久。叙利亚是其中情况最糟糕的，国内到处是衣着褴褛之人。事实上，土耳其、约旦和黎巴嫩的惨淡前景已经部分解释了难民们从去年开始出逃欧洲的原因。

但欧洲在法律上有义务帮助难民出入本国国境，因此越来越多的欧洲政治家和官员都迫切要求修订联合国1951年难民公约和1967年议定书。这两份文件是搭建难民国际保护的主要框架，并为联合国难民署的工作基础。该公约是履行国际法有史以来最有力的工具之一。它的签署对地方主要义务是具有不驱回的责任，这意味着他们不可以将难民遣返至那些尚处危险的国家。

但正如密歇根大学难民法专家詹姆斯·哈撒韦指出，它也被证明是一个非常灵活使用的工具。在过去几十年间，国际和地区法律都建立在该约定的基础之上，已经扩大保护范围，甚至超出了最初对于难民的定义。值得注意的是，世界上许多地方现在为逃离像叙利亚这样饱受战争蹂躏的国家的居民提供保护。

然而在1950年代，该难民制度建立之时的政治家们并没有如此大的野心去帮助全球的人，他们仅仅想到的是第二次世界大战所带来的恐怖。该公约只涉及在1951年之前流离失所的欧洲人，包括数以百万计在战争期间和更多在战后面临清洗的人。到1950年，经过重新安置和遣返工作，欧洲难民人口已经减少到低于50万。联合国难民署是小而虚弱的机构，并没有人会预料到它可以存在很长时间。联合国难民署曾帮助1950年代和1960年代在非洲和亚洲战争中的受害者，同时1967年公约议定书去除了地域和时间的限制，在非洲和亚洲协议扩展了保护的范围。后来，欧盟创造了新的难民保护形式，以帮助战争和其他暴力情况下不符合公约严格定义的受害者。其结果是国际法律和制度之网的日益宽泛，帮助了世界各地的流离失所者。

难以融合

发展到现在，难民署为难民设定了三个“持久解决办法”：提供庇护和移民到另一个富裕国家、自愿返回、融合。大多数难民倒是十分想回家，但这需要他们国家冲突的立刻解决。根据联合国难民署的数字显示，当前难民返回率是1983年以来的最低。

问题落在了融合和重新安置上。西方政府在这两者上都起到至关重要的作用。为了促使难民融入，可能会提供财政和后勤支持，而在开放其劳动力市场或负担过重的公共服务上受到阻力。对于在土耳其、约旦和黎巴嫩的叙利亚难民，这可能意味着通过廉价贷款来建造一个经济特区，以缓解目前负担过重的城镇和村庄。

但是今天的政治环境已经在反对移民，脆弱的难民通常在难民署的帮助下被转移到自愿接受他们的富裕国家。起初，富裕国家大方地答应安置补偿，但最终未能坚持到底。以澳大利亚为例，它饱受指责的是没有按照许诺增加移民配额，相反它已经把一些不符合要求的难民遣返到海上，欧盟可能跟风出现其他令人担忧的迹象，安置那些从土耳其到欧洲的难民的含糊不清的承诺并没有兑现。美国，曾花费了很大的财力重新安置难民，并略有增加配额，但受去年11月在巴黎的恐怖袭击影响，出于安全问题的考虑已经收紧政策。加拿大新总理贾斯汀·特鲁，倒是安置了25000名叙利亚人迅速履行了其竞选诺言，并承诺将安置更多。但这仅是沧海一粟。

正如彼得·萨瑟兰——联合国特别移民代表所指出的，根据一个国家接近战区而界定其对于难民责任似乎是不公平的。去年在欧洲发生的危机揭示了全球难民制度的弱点。欧洲诸国认识到其精心构建的庇护和边境规则是斗不过藐视它们的集体移民的。但它也发现，不请自来的外国人迅速打乱了其舒适的政治和经济平衡。为了让他们出去，在3月，欧盟与土耳其签署了一项协议，打了一个国际法的擦边球，迫使寻求庇护者到达希腊后返回土耳其，其中一些可能会面临不充足的保护甚至驱逐。

贫富悬殊

这一切都表明了在富国与穷国之间的世界难民的待遇的显著区别。在欧洲，寻求庇护者被以全球标准慷慨对待，即使一些国家收紧了他们的规则。在大多数欧盟国家，难民可以工作。他们享有承诺的住房，和来自官方的各种自由保护。他们获得的公共服务总体运作良好，收益足够。5年后在欧盟国家的难民通常可以成为永久居民（这使他们在整个欧盟的行动自由），并在某些情况下成为正式公民。即使那些寻求庇护失败的也往往会给予一些这些特权，原因之一是因为政府觉得送他们回去真的很难。

但对于待在发展中国家的86%的难民而言，情况是相反的：旅途往往不是很艰巨，但条件很可能差远了。边境战争区域的国家，如黎巴嫩，约旦和肯尼亚，自己也有数百万难民，一些待在简陋的难民营里，有的则安置在远离城市的郊区。有些国家，特别是中东，从未签署1951年公约。其他国家主要是在非洲，根本无视其规定，拒绝难民工作或旅行。这使得无法承担足够责任的（往往资金不足）人道主义组织，包括联合国难民署，作为替代国。这种方法的效果可以在像达达布那样的地方看到，还有近肯尼亚与索马里边境五营集合地区也存在。目前，第二代和第三代难民正在完全依赖口粮的环境中成长，他们的卫生服务和教育则由非政府组织提供。

欧洲的两难

难民公约以及对于区域协定的进一步保护当然应予以保留，但是，这也将表明变革是迫切需要的，以使致力于长期处于困境的难民的帮助行之有效。发展中国家将继续承担世界难民的大部分份额：叙利亚人可能在黎巴嫩或约旦比在欧洲进行经济和社会融合来得更容易，将更有可能回国。这样的国家承载难民上的花费通常是欧洲或美国的一小部分。但也不能留给他们独自应付，如去年欧洲的经验教训。

因此，富国和穷国之间的世界需要一个新的链接。欧洲将是培养皿。其他地区，包括北美和大洋洲，以及中东、亚洲甚至是拉丁美洲的富裕地区，都应该跟上来。联合国难民事务高级首脑会议9月在纽约召开，致力于为国际保护探索新的途径，为开始谈话提供了一个新机会。

但是对于富裕国家，想更多地帮助难民的同时却面临国内选民对于难民失控的担忧。特别对于欧洲各国政府，这意味着两件事情。首先，他们必须确保像艾哈默德这样的难民可以顺利融入，这是极为困难的。其次，他们需要恢复在边境管理方面的信心和控制非正常移民流动的能力。欧洲去年应对难民危机的反应几乎是无计划和混乱的，成本极其昂贵，丧失的信心将难以修复。

希望去年欧洲的麻烦会成为政客对难民管理采取更有远见的做法的理由，包括彼此之间更好的合作，并为承担最重负载的贫穷国家提供更多的帮助。

然而令人担心的是，已经发生的事情可能吓坏选民而引发相反的举动。

左沈怡翻译自《经济学人》