当前公共服务购买中的政社关系及发展路径——以上海市民办非企业单位样本为例

赵宴群



当前公共服务购买中的政社关系及发展路径
——以上海市民办非企业单位样本为例

赵宴群①

摘要：在国家治理现代化过程中，社会治理空间逐步扩大，特别是在公共服务领域，政府通过“购买服务”的方式发挥并依靠社会组织的力量。在这一过程中，政府和社会组织之间的关系状态经历着重构和调整。从20世纪末开始，我国政社关系经历了从共存向共治的转化，并且多样化的共存形态决定了多元化的共治模式，包括强依附性共存导致的内生型共治、弱依附性共存形成的选择型共治、平等性共存产生的趋附型共治等。然而当下的这些共存形态和共治模式都存在着一定的局限性，良性的政社关系应当是在共治中形成共生机制，共生机制的关键在于，国家和社会之间地位平等、角色互补和利益共享。

关键词：公共服务购买；政社关系；民办非企业组织

在国家治理现代化不断推进的过程中，社会治理的空间逐渐扩大，特别是在公共服务领域，政府通过“购买服务”的方式发挥并依靠着社会组织的力量。在这一过程中，作为社会治理传统主体的政府和作为新元素的社会组织之间，经历着关系的重构和调整。哈佛大学托尼·塞奇(Tony Saich)教授在2000年时曾做出判断，在中国的公共政策领域，中国的社会组织并不是被动的，而是积极参与的，与国家形成一种共生关系(symbiotic relationship)。*Tony Saich，“Negotiating the State: The Development of Social Organization in China”，The China Quarterly, no.161(Mar.2000),p.125.共生原指生物之间形成的一种高度发展的关系，是两种生物彼此互利地生活在一起，缺此失彼都不能生存的一类种间关系。共生的生物在生理上相互分工，互换生命活动的产物，在组织上也会形成了新的结构。应该说，塞奇教授在2000年就用共生关系来描述中国社会组织和国家之间的关系，是对中国政社关系的一种高度预期，因为我国在1998年才出台了《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，2000年时，我国的社会组织发展方兴未艾。那么到现在历经近20年的发展，中国的社会组织是否真如塞奇教授所说的，已经和政府形成了一种共生关系？在共生关系形成的过程中，政社之间又经历了哪些重新定位、调整的阶段？本文以上海市民办非企业单位为样本，实地考察了当前公共服务购买过程中政府与社会组织关系的重构与再生过程，并对未来政社关系的构建和走向提出设想。

一、我国民办非企业单位的发展及其与政府的共存

我国在1949年成立以后的很长一段时间里，被认为是“总体性社会”(Total Society)，即以国家对社会资源的全面控制和垄断为基础，形成的是“国家—民众”二层结构，两者之间没有中介组织。*贾西津：《第三次改革——中国非营利部门战略研究》，北京：清华大学出版社，2005年，第45页。因此，我国的社会组织，除了在20世纪50年代至60年代间经历了一个短暂的发展期外，一直到改革开放之后，才重新获得生长的空间。但是在1978年至1998年期间，我国的社会组织基本还处于国家主导的复兴与结构调整阶段。直至1998年，国务院发布了修订的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》之后，我国的社会组织才真正进入法制化发展阶段，标志着与政府合法共存的开始。

就目前来说，我国的社会组织分社会团体、民办非企业单位、基金会三大类。民办非企业单位指的是：“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”*国务院法制办政法司，民政部民间组织管理局：《〈社会团体登记管理条例〉〈民办非企业单位登记管理暂行条例〉释义》，北京：中国社会出版社，1999年，第108页。国家民政部按照行业分类，将民办非企业单位分为科技与研究、生态环境、教育、卫生、社会服务、文化、体育、法律、工商业服务、宗教、农业及农村发展、职业及从业组织、国际及涉外组织、其他等类别。

从数量上看，在社会团体、民办非企业单位、基金会三大类社会组织中，近年来民办非企业单位的发展势头最为迅猛。从全国范围来看，自2012年起，民办非企业单位的每年新增数量远超社会团体和基金会，2012～2014年，我国民办非企业单位新增8.8万个，社会团体新增5.5万个，基金会仅新增1 502个*中华人民共和国民政部：《2014年社会服务发展统计公报》，2015年6月10日，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml。。上海的情况与全国基本一致，2012～2014年，民办非企业单位新增1 756个，社会团体新增270个，基金会仅新增77个*上海市社会团体管理局：上海社会组织信息公开-业务数据，2016年3月3日，http://stj.sh.gov.cn/XXGK_List.aspx?ChannelId=13。。

如果以1998年《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的出台为标志，作为我国民办非企业单位与政府合法共存的开端，那么按照与政府共存的形态来划分，当前的民办非企业单位大致可以被分为三类。

第一类是强政府依赖型。这类民办非企业单位往往是应政府的某一工作需要而成立，主要由政府出面促成，其法人代表也由政府指派，可看作是附属于政府的执行机构。这类民办非企业单位主要出现在社会组织与政府合法共存的初期，即1998年《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台之后的10年期间。它们的存在，一方面是因为当时民间对社会组织的认识和实践都缺乏经验，民办非企业单位在当时还是一个新事物，其成立和发展在很大程度上需要政府的扶持和指导。另一方面，也因为这一时期我国政府对民办非企业单位实行的是双重负责管理体制，《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定：

国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位。*国务院法制办政法司，民政部民间组织管理局：《〈社会团体登记管理条例〉〈民办非企业单位登记管理暂行条例〉释义》，北京：中国社会出版社，1999年，第118页。

即民办非企业单位要通过登记获得合法身份，必须首先要经业务主管单位审查同意，然后还要获得民政部门同意才能进行登记。国务院法制办和民政部民间组织管理局对这一规定的解释，是为了解决当时“一些单位对于民办非企业单位自行审批，政出多门，致使一些地方民办非企业单位盲目发展。业务主管单位与民办非企业单位联系松散，许多业务主管单位甚至不履行管理职责，只批不管，放任自流”*国务院法制办政法司，民政部民间组织管理局：《〈社会团体登记管理条例〉〈民办非企业单位登记管理暂行条例〉释义》，北京：中国社会出版社，1999年，第101页。的问题。然而，这一规定实质上导致很大一部分民办非企业单位由于寻找挂靠单位困难，而无法登记获得合法身份。而在此期间能够成立的民办非企业单位，则大多是由政府帮助成立的，因此和政府之间形成的是强依附性共存关系。

第二类是弱政府依赖型。这类民办非企业单位，虽不是由政府直接促成，但是其法人代表或是退休的政府官员，或是与政府有着千丝万缕的关系，因此从其成立到运作都受益于与政府的紧密关系。这类民办非企业单位的出现，稍晚于强政府依赖型，但基本处于同时发展。它们出现的原因，一方面，是人们加深了对民办非企业单位的认识，逐渐积累了经营民办非企业单位的经验，民办非企业单位的负责人，也开始把民办非企业单位当做一份事业来经营，并寻求自给自足的独立发展道路。另一方面，政府也逐渐认识到，社会组织在公共服务领域的重要补充作用，并逐步让渡出越来越多的治理空间。但是，由于仍处于双重管理体制之下，因此弱政府依赖型的民办非企业单位也始终寻求与政府建立密切的联系，和政府之间形成的是弱依附性共存关系。

第三类是纯草根型。这类民办非企业单位的成立，往往是缘于其法人代表在某一领域具有一些专长或“金点子”，并愿意以此为事业进行奋斗，与政府的关系相对比较疏离，但是关注市场、注重自我供给能力的提高。这类民办非企业单位，在社会组织与政府合法共存的初期并不多见，并且即使成立了的，也往往难以发展壮大，未经几年便萎缩消亡。但是自2013年以来，这类民办非企业单位却蓬勃发展。这与我国民办非企业单位管理体制的转变有密切联系。因为从2008年开始，深圳等个别地方政府开始陆续试点直接登记，即社会组织可以直接到民政部门进行登记，不再需要业务主管单位审查同意。经过4年多的试点，2013年《国务院机构改革和职能转变方案》出台，明确规定：“对四大类社会组织，就是行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类组织，实行民政部门直接登记，不再由业务主管单位审查同意。”*中央政府门户网站：《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，2013年3月14日，http://www.gov.cn/2013lh/content_2354397.htm。因为在三类社会组织中，民办非企业单位的准入条件比社会团体和基金会更为宽松，因而大量毫无政府背景的草根组织爆发式涌现，以民办非企业单位性质进行登记，获得合法身份。因此，在2013年、2014年，我国民办非企业单位的增长数量远超社会团体和基金会，而上海市民办非企业单位在2013年、2014年的爆发式增长，也恰好印证了这一点。纯草根型的民办非企业单位由于独立于政府产生发展，并且其产生正是源于政府职能转变之机，因此和政府之间形成的是一种平等性的共存关系。

概括来说，在当下，我国民办非企业单位与政府之间以三类形态共存，即强依附性共存、弱依附性共存和平等性共存。

二、当前公共服务购买中的民办非企业单位与政府共治

1998年的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》给予了社会组织合法身份的法律依据，解决了其与政府共存的基础性问题。然而政社之间的关系并非是静止固化的，随着政府职能的转变、社会治理空间的扩大，特别是政府启动向社会组织购买服务之后，两者之间形成了一种复杂的互动关系。

我国学术界有关国家与社会良性互动关系的研究，早在20世纪90年代后半期就已开始，一方面接受并引进了西方学术界米格代尔(Joel S. Migdal)、彼得·埃文斯(Peter B. Evans)、奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)等人有关国家在社会中、国家与社会共治、国家与社会相互嵌入等理论，另一方面结合中国当时的形势，着重探讨了社会组织与国家的良性互动关系，包括邓正来对“国家与市民社会”理论的导入，*邓正来，[英]J.C.亚历山大：《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，北京：中央编译出版社，1999年。郁建兴运用“国家在社会中”立场，提出中国的民间组织正在变成“政府的合作者”，*郁建兴，吴宇：《中国民间组织的兴起与国家——社会关系理论的转型》，《人文杂志》2003年第4期。顾昕、王旭等提出国家与社会相互增权、协同发展的理论(2005年、2006年)，*顾昕，王旭：《从国家主义到法团主义——中国市场转型中国家与专业团体关系的演变》，《社会学研究》2005年第2期；顾昕，王旭等：《公民社会与国家的协同发展——民间组织的自主性、民主性和代表性对其公共服务效能的影响》，《开放时代》2006年第5期。贾西津等提出的非营利组织与政府的制衡与互补，*贾西津：《第三次改革——中国非营利部门战略研究》，北京：清华大学出版社，2005年。敬乂嘉等提出的合作治理理论*敬乂嘉：《合作治理》，天津：天津人民出版社，2009年。等等，著述颇为丰富。这些研究的一个特点是，早期偏重于借用西方的理论来解释中国的政社关系发展，近年来逐步开始关注中国政社关系发展的实证过程。因为研究者发现，现实的发展形态远比现有的理论解释生动有趣，大量的经验事实可以对已有理论进行更新和补充。

因此，本文以公共服务购买为场域，在上海选取了4家具有典型意义的民办非企业单位，即强政府依赖型的MY、弱政府依赖型HWY和HWH、纯草根型的XPG，实地考察其在承接政府购买服务过程中，与政府形成的多样化的共治模式。

(一)内生型共治：强政府依赖型民办非企业单位与政府

MY是典型的强政府依赖型，成立的缘由是，所属街道需要一个社会组织来运营社区文化活动中心，因此MY这个民办非企业单位就应运而生。事实上，从2004年起，MY的主要成员就已经开始以帮助街道完成部分工作的形式在运作，直到2008年在政府的帮助下完成民办非企业单位登记手续，具备了独立的法人资格，其法人人选由街道政府选定，理事会成员也大多为相关部门的政府官员。

由于MY是在街道政府的孕育下诞生的，因此无论是其成立还是后来的生存，都受益于街道政府的培育和扶持，并且在政府购买服务中具有天然的优势。在成立之初的2009～2012年间，MY与街道政府订立了第一期公共服务购买合同，MY负责社区文化活动中心的日常运营，并帮助街道政府完成上海市文化广播影视管理局对社区文化活动中心的常规工作要求。第一期合同期间，社区文化活动中心运作良好，每年的居民流量达到65万人次，远高于周边其他社区文化活动中心的人流量，这使得MY和街道合作共治的模式在上海市赢得了一定的名气，多次得到政府相关部门的肯定。

MY和街道政府之间先天的强依赖关系，使得他们的共治呈现为一种排他的内生型共治，这种共治模式在政社合作初期发挥了积极的作用。然而随着MY的发展壮大和政社合作程度的加深，这种共治模式却在现实运作中遭遇了困境，难以为继。

(二)选择型共治：弱政府依赖型民办非企业单位与政府

HWY和HWH都属于弱政府依赖型的民办非企业单位，虽然成立和发展的路径不尽相同，但是基本都是政社双向选择的结果，与政府形成了选择型的共治模式。

HWY脱胎于大学生社团，该学生社团负责人毕业后，希望利用专业特长，宣扬传统汉文化，他的理念得到了上海团市委的支持，于2011年注册成立民办非企业单位，落户上海市静安区某街道。该街道政府也看中了HWY的特色，将其视作引进的文化项目，给予一定的优惠待遇。在落户该街道后，HWY结合所在街道社区文化工作要求，开发了贴近季节时令、贴近市民生活的文化项目，包括传统岁时节日推广、君子淑女养成课程、传统文化进社区、传统文化主题文化节等，成为该街道文化工作的一项特色，而这些项目也成为该街道政府定点购买的公共服务项目。

HWH的产生虽然缘于政府的需求，但是它的成长和发展却体现了政社双向选择的特点。2013年，上海市文化广播影视管理局与上海市旅游局签订了3年合作计划，计划中的部分事项需要由一个社会组织来完成。于是两家政府部门找到了一个运营较为成功的行业协会负责人，请他担任HWH的法人代表。该法人代表也有志于在文化旅游方面有所作为，并且有一定的规划和设想。同时考虑到民办非企业单位的法人代表不会换届，可以作为毕生的事业来经营，因此该法人代表和两家政府部门一拍即合。2014年2月，HWH成立，并随即获得了第一份政府购买服务合同，即为政府提供有关文化旅游的前期调研、文化旅游空间标准制订等工作。尽管成立时间不长，但是在政府购买服务之外，HWH已经找到了自己的生长点所在，并对未来发展有着明晰的建设规划，即力图在文化旅游方面制定出标准化的规则，并将该标准推广至全国，从而形成自我造血机制。这一发展设想也得到了上海市文化广播影视管理局与上海市旅游局的支持。

作为弱政府依赖型的民办非企业单位，HWY和HWH的成长初期也都离不开政府的扶持，但是和强政府依赖型民办非企业单位不同的是，他们和政府机构之间并不形成内生型的共治模式，而是双方选择型的共治，这种共治模式的好处是，在政社之间留有选择和发展的空间，使民办非企业单位得以独立自主，政社之间能够互惠互利。

在选择型共治模式下，民办非企业单位的生存和发展是独立自主的。HWY的成立和发展虽然借助了上海团市委和静安区某街道的支持，但是它并不因此而依赖政府或受制于政府。一方面，HWY并不满足于所在街道的定向购买服务，而是自主开发了面向全社会的文化项目，逐步积累品牌形象，同时还注册公司，形成商业与公益的良性循环。另一方面，所在街道政府也并不制约HWY的发展，而是希望将HWY推向全市乃至全国，因此虽然HWY是挂靠街道的区级民办非企业单位，但是街道及区政府并未要求其名称中冠以街道和区的名称，而是直接以“上海HWY”为名，以便其未来拓展。当HWY拟在上海嘉定区设立分中心时，所在街道政府也给予理解和支持，而不是一票否决。HWH从诞生到初期建设虽然都是依靠政府购买服务生存，但其不同于MY的是，HWH的建设规划完全由其成员自主谋划，相关政府部门并不干涉。

政社双方的互惠互利，也是选择型共治能够长期维持的必要条件。HWY能够落户静安区某街道，并获得优渥的政策支持和发展空间，既有赖于上海团市委的牵线，更因其发展特色吸引了该街道。HWY在落户该街道后，自主开发了诸多富有汉文化特色的项目，成为该街道文化工作的一项特色，也使该街道的文化建设享誉上海市及全国，多次接待了党和国家领导人的参观。可以说，HWY的成长和街道社区文化的发展是相得益彰的。同样，HWH除了按购买服务合同为政府提供有关文化旅游的前期调研、文化旅游空间标准制订等工作外，还规划在文化旅游标准化规则方面形成全国性的示范效应，这对上海市的相关政府部门来说，无疑具有重要意义。

(三)趋附型共治：纯草根型民办非企业单位与政府

与政府依赖型的民办非企业单位相比，纯草根型民办非企业单位XPG与政府形成共治的过程走得缓慢而艰辛。

因为纯草根的出生，XPG在成立后的很长一段时间内主要靠自身在民间摸索经营。XPG注册于2002年，主要致力于幼儿和中小学生的艺术教育。2004年起，与若干幼儿园合作，义务为幼儿开设手风琴兴趣班、为幼儿教师开设艺术修养提高班等。由于其运转经费主要依赖培训、公益演出等收入，间或有企业捐赠，因此尽管XPG已经成立了10多年，但始终处于勉强维持的状态。同样因为纯草根性，XPG在政府购买服务中没有优势，10多年来至多只能承担分包点的角色。

面对发展的困境，XPG的负责人开始思考如何发挥所长，对接社会需求，从而争取政府购买服务。2013年，XPG了解到目前上海各街道政府在服务智障居民方面存在困难。经过一段时间的思考和准备，2013年底，XPG开始和上海市杨浦区某街道合作，免费为该街道的智障人士提供每周1次的声乐培训治疗。经过1年多的实践摸索，XPG逐步积累形成了一套针对智障人士的声乐治疗教程，并正邀请医学、心理学等相关专业人士形成研发团队，完善该教程。待教程成熟后，XPG将试图与上海市残疾人联合会对接，在全市推广。

虽然目前XPG还未与政府真正形成购买服务的合同关系，但是它和上海市杨浦区街道的合作可以看做是政社共治的一种新模式。在这种模式中，民办非企业单位主动寻找公共服务供给的空白点，结合所长，为政府提供解决办法，通过尝试性的合作，逐步争取政府购买服务，因此我们将其称为趋附型共治。

尽管我们的调研只选取了4家民办非企业单位，在上海的民办非企业单位总量中来看仅是沧海一粟，但是这4家民办非企业单位恰好代表了中国当前社会组织与政府共存的3类典型形态，即强政府依赖型、弱政府依赖型和纯草根型。调研发现，随着国家对社会组织管理方式的转变，强政府依赖型的社会组织已不再独占优势，弱政府依赖型、纯草根型的社会组织逐渐体现出后来者居上之势。同时，政社间的多元化共存形态，在公共服务购买过程中又形成了多样化的共治模式，即强政府依赖导致的内生型共治、弱政府依赖导致的选择型共治、纯草根导致的趋附型共治。

内生型共治由于产生于政社合法共存的初期，刚脱胎于“总体性社会”的治理模式，因此，政府的力量还在习惯性地强势嵌入社会组织，比如为社会组织指定法人代表、政府官员担任社会组织的理事会成员、干预社会组织的日常运作等等。这种共治模式虽然解决了社会组织发展初期的基本生存问题，但是随着社会组织的成熟壮大，这种共治模式的弊病逐渐显露，政社关系失衡、固化，社会组织呈现侏儒型发展等。

选择型共治在当下具有明显的发展优势。政府和社会组织之间并不形成捆绑式的合作，而是双向选择、各得其所。和内生型共治相比，在选择型共治模式下，政府体现了较强的权力约束能力和让渡能力，为社会组织的独立发展留下了空间。而社会组织为了巩固与政府间的购买服务关系，同时也为了增强生命力和吸引力，会努力向专业化、品牌化方向发展。

趋附型共治发展最晚，因而也最不成熟，一方面因为纯草根型的社会组织在我国本就不发达，另一方面也因为这是在国家大力推动政府向社会组织购买服务形势下，社会组织做出的一种单向性的主动尝试，对政社双方来说都还处于探索阶段。然而这种共治模式的产生，对于中国这样一个社会治理尚处于起步阶段的国家来说，尤其难能可贵。因为这种模式体现了社会力量对国家治理的主动参与，是民间社会在政府让渡之外，对社会治理空间的自主拓展。这种模式在一定程度上预示着我国社会群体和公民个体自主能力和自服务能力的提高，预示着政社共治程度的加深和提升。

三、当前形势下构建政社共生机制的思考

当下的多元化政社共存形态和共治模式，都可看做是对国家和社会良性互动关系的过程式探索，是构建起政社共生机制的必经阶段。“强国家弱社会”或者“弱国家强社会”的零和博弈或静态结构，已不足以解释和引导当前公共服务购买过程中政社互动关系的发展。政社共生机制的构建，必须要为社会组织和政府在社会治理领域找到新的关系定位，其核心内容可以概括为地位平等、角色互补、利益共享。

地位平等是政社共生机制形成的首要条件。但遗憾的是，当前无论是在法律中还是在实践中，政社的平等地位都没有得到保障。尽管财政部、民政部、工商总局在2014年12月15日颁布了《政府购买服务管理办法(暂行)》，这是我国政府出台的最新一个有关购买服务的法律条文，但是整个管理办法中，政府“以我为主”的思维色彩还是相当浓重，整个管理办法对购买主体和承接主体的地位关系问题丝毫没有提及。同样，在现实中，调研发现还有部分政府在沿袭以往的全面管理习惯，造成对社会组织的过度干预。而目前处理得较好的政社关系，大多都依赖于相关部门领导的觉悟。因此，公共服务购买中的政社平等地位，亟须以法律的形式加以保障和落实。

当然，在法律保障之外，要保持政社地位平等，还需要社会组织向专业化、品牌化、创新型的转型升级，提高社会认可度。调研发现，政府对社会组织的过度干预，既是囿于执政习惯，也是由当前我国社会组织还处于发展初级阶段引起的。因为现实中确如“任何地方的市民社会都是由良莠不齐、甚至完全怪诞的成分组成的令人眼花缭乱的纵队”*[美]托马斯·卡罗瑟斯：《市民社会》,薄燕译，何乃刚校译，《国外社会科学文摘》2000 年第7 期。，我国的社会组织目前还鱼龙混杂，大部分社会组织缺乏专业性和品牌性，自主生存、发展能力都不强，社会认可度也较低。政府对社会组织自然而然表现出一种“不放心、不放手”的大家长思路，因此在社会治理的过程中，大部分的社会组织要么被排除在外，要么被政府吸收同化，接受政府的管理和监督，造成双方地位的失衡。上文案例中HWH的法人代表，虽然有着丰富的行业协会运营经验，但是在经营了HWH一年多后也感慨地表示，目前中国大部分的社会组织都在尝试性地摸索生存发展之道，往往会有一些不规范行为，希望能有一个模范型的社会组织出现，做出示范性的引领，带领其他社会组织踏上健康的发展道路。社会组织只有往专业化、品牌化、创新型的方向发展，才能具备独立的生存能力和竞争力，这也是和政府平起平坐的基本能力要求。

角色互补是形成政社共生机制的第二要素。“治理”本就意味着一个由国家和社会构成的权力网络的复杂互动过程，形成角色互补关系意味着不是“你进我退”，而是双方的积极作为。

政府要依然积极作为。在一种治理模式向另一种治理模式转变的过程中，人们常常会犯全盘肯定或全盘否定的错。同样，政社共生机制不能全盘否定政府的主导作用，不能一味强调政府的退出。事实上，据统计，全球“39个国家中有14个国家，政府是社会组织的最大收入来源，远远超过收费收入和慈善捐赠”*王浦劬，[美]莱斯特·M·萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析》，北京：北京大学出版社，2010年，第204页。。并且这种“政府主导”的社会组织收益模式在西欧“福利国家”非常普遍，西欧国家的政府与私人非营利组织间存在着“福利合作关系”，这些国家也同时拥有最大规模的非营利部门，这表明政府支持对社会组织的成长壮大有着密切关系。*王浦劬，[美]莱斯特·M·萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析》，北京：北京大学出版社，2010年，第205页。当下的中国社会组织发展还不成熟，社会组织在参与社会治理方面也还是牛刀初试，社会组织要获得社会的认可，往往要依赖于和政府的合作、依靠政府购买服务。因此对当下的中国来说，政府保持积极的作为尤其重要。这一点在《政府购买服务管理办法(暂行)》中得到了充分的阐释，即第二章第十条：“购买主体应当在公平竞争的原则下鼓励行业协会商会参与承接政府购买服务，培育发展社会组织，提升社会组织承担公共服务能力，推动行业协会商会与行政机构脱钩。”*中华人民共和国财政部：《关于印发<政府购买服务管理办法(暂行)>的通知》，2014年12月15日，http://www.mof.gov.cn/mofhome/zonghesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html。当然积极作为并不是指政府强势管理或监督、奖励或惩罚社会组织，而是扶持社会组织的成长，规范社会组织参与社会治理的秩序，评价社会组织参与治理的效果等等。

社会组织也要积极作为。角色互补并不意味着把治理空间一分为二，政社各分一半，而是指政社双方在社会治理的各领域，发挥互补性的作用，即某些领域政府发挥的作用大，另一些领域社会组织发挥的作用大，政社之间不是“你强我更强”的竞争性排他关系，而是各擅所长、互助合作。社会组织的积极作为主要应该体现在主动“寻觅”政府留下的空白地带，因为政府对公民需求新变化的获悉和做出反应具有一定的滞后性，而社会组织因为具有草根性，贴近公民的日常生活，因此对公民需求具有高度的灵敏性，可以迅速捕捉公民的新需求，并从中挖掘出“商机”，弥补政府留下的空白。

最后，也是最重要的，政社双方要实现利益共享，这是共生机制的意义所在。当前公共服务购买中，还存在政府主导利益分配、政府约束社会组织做大做强的现象，这些都是在政社地位不平等、法律法规不到位、社会组织发展不成熟状态下产生的病态现象，也自然而然导致政社关系的隔阂和崩溃。所谓“利益共享”，不仅仅包括收入支出的显性利益，也不仅仅是社会组织获得报酬、政府完成工作的简单利益关系，更为重要的是，通过公共服务购买过程中的互动，政府和社会组织相互增权，政府实现职能转变，社会组织发育成熟，形成政社之间的良性循环关系。政社共生机制下的政社关系，应该体现为“强强联手”的健康发展。

(责任编辑 陈斌)

基金项目：①教育部人文社会科学研究青年基金项目“文化权利的实现条件及其保障机制研究”阶段性成果(15YJC710079)；华东政法大学校内项目“文化权利的法治化保障路径研究”阶段性成果(15HZK017)

作者简介：赵宴群，华东政法大学马克思主义学院助理研究员、博士(上海，201620)。