管资本与出资人财务监管的新定位

文‖叶劲松

管资本与出资人财务监管的新定位

文‖叶劲松

引导企业实施“五位一体”的财务管理提升、强化审计检查问题的整改、提升财务人员能力水平和职业精神

中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（22号文）提出以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，要求国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。国务院办公厅关于《加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发〔2015〕79号）（以下简称“79号文”），对管资本提出了四项任务，明确了监管的重点和方法。出资人财务监督工作是国资监管的一项重要监管内容，必然需要按照管资本的要求重新确立其工作定位，并加快实现监管方式的转变。

管资本下出资人财务监管特征

2003年，我国建立了以管人、管事、管资产相结合的国有资产监督管理体系。12年来，围绕上述定位，国务院国资委和各级地方国资委通过制度建设，基本形成了较为完整的监管体系。其中，国务院国资委以主任令的形式出台30多个，包括规划投资、改制重组、产权管理、财务监督、业绩考核等方面，这些制度涵盖了管人、管事、管资产的各方面，其中涉及财务监管的制度占了相当大的比重，约10多个。

从2003年以来的制度建设实践和“22号文”“79号文”提出的制度建设要求对照，两者制度涉及的内容基本相同。但由于两者立足的监督出发点不同，实质上的监管范围、方式、手段等都会产生很大的变化。只有理解清楚其中的变化，才能真正把握好财务监管的新定位。与财务监管关系密切的特征包括以下几个方面。

管资本下，对出资人监管要求是有层次、有重点的监管。一方面，看层次。改革意见提出了三个归位（将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位）；另一方面，看重点。改革意见提出加强对国有企业权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门、重点岗位和重点决策环节的监督。而目前，有些事项的监管过于宽泛，缺少重点。如财务预算管理中，全套报表有几百个指标，但什么是重点审核内容没有明确的指引。

管资本下，对出资人监管要求是管目标、管底线。改革意见提出重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。先看管目标，管好国有资本布局、提高资本回报，需要国资监管机构向企业提出总体目标要求。企业依据总体目标提出细化目标，实现的途径和方式等是企业决策范围的事项。再看管底线，规范资本运作、维护资本安全就是底线管理。如国资监管机构依据风险程度作为企业发债审批的条件就是底线监管。

管资本下，对出资人监管要求是强内部、借外部。改革意见非常强调加强企业的内部监督机制，同时协同外部监管与社会监管力量。首先是强内部，对国资监管机构而言，并不是不管不问，需起到积极推动和促进的作用。如企业董事会建设、推进财务总监委派、引导企业完善内部管理等。其次，借外部，就是充分运用监事会、外部审计、巡视检查等成果，并形成合作机制。

管资本下，对出资人监管要求是循市场、强事后。改革意见强调要创新监管手段和方法，突出表现在国资监管机构的行权方式上。循市场，就是依据现代公司治理架构，透过股东的行权模式，去参与决定公司的重大事项，是发挥出资人权利的主通道。另一方面，以企业信息披露方式了解企业的发展情况。强事后，就是尽可能减少事前的审批事项，事前审批只限定在国家法律法规对国有企业的特别事项决策上，如国家统一开展的清产核资，企业的发债审批上。事后的强化就是加大运用检查、审计、预警等手段，并强化对问题的整改和风险的应对。

管资本下财务监管的新定位

2003年以来，出资人财务监管工作已形成了以财务基础管理、重大财务事项监管、财务风险管控等监管体系。依照前文所述的四个方面的监管特征，对出资人财务监管做出了新的调整和定位，树立三大工作定位：促进企业持续发展的预算管控体系，防范重大财务风险的监督体系，推动企业财务管理提升的工作体系。

——促进企业持续发展的预算管控体系

管资本需要管目标、有层次。管目标，除了管企业规划目标，出资人可以审核和决定的企业最为详细、最为全面、最小时间跨度的就是企业年度财务预算报告。同时，国有资本经营预算是出资人主动发挥目标导向作用的重要手段。

充分发挥企业财务预算的抓手作用。企业预算是企业各项活动的安排计划，是全面预算管理的量化体现，是业财联动的结果。预算编制前，出资人应结合分类管理，提出主要任务目标。预算编制要反映企业业务量、资产及股权投入分布、融资成本等指标，强调经营预算、投融资预算等与财务预算的衔接。出资人对预算审核应突出重点，以企业发展导向、风险导向、结果导向为主要方向。预算执行中通过动态监测和风险预警，及时提出意见和建议。

充分发挥国有资本经营预算的导向作用。国有资本经营预算是出资人推动国有资本布局调整的有力手段。国有资本经营预算可以通过“收”与“支”两种通道对国有资本布局进行引导。可以通过制定预算中长期规划，对收益收缴和支出进行长期预测与安排，建立对重大项目的持续支持机制，提高预算的前瞻性和预见性。

充分发挥财务决算的监管评价作用。审核企业财务决算是出资人的基本权力，是管资本的基础。财务决算的审核应围绕出资人关注的重大事项，如预算执行、土地等重大资产变化、会计制度的重大变化等。出资人应掌握决算审计中介机构委托的主导权，包括直接委托（独资企业）、参与表决（多元企业）市场化手段。应探索多种评价手段，包括经济增加值、绩效评价、对标分析等，对企业的运行情况进行评价，并提出建议。

——防范重大财务风险的监督体系

管资本需要管底线、管重点。坚持增强活力和强化监管相结合，以监管权力清单和责任清单为边界，围绕“真实性底线和风险底线”两个底线，加强关键环节、关键领域的监管，发挥出资人财务监督和企业内、外部监督的协同作用，提升财务监管效能和水平。

首先，基础监管全覆盖。突出财务决算综合效应，夯实财务的真实性监管。发挥财务决算的综合反映、检查监督、分析诊断功能，督促企业规范财务核算基础管理，加强对亏损企业、重大损失、特殊业务和金融市场等的风险排查和应对，开展财务分析并提供决策支持；开展财务决算专项检查复核，对出资人关注的不良资产、境外资产、资金、土地等重点事项做好专项检查，形成专项检查报告和整改要求；抓好决算审计、专项检查整改工作的落实，围绕年度决算审计、不良资产专项检查、境外专项检查以及巡视等发现的问题，加强整改落实。

其次，重点监管要突出。厘清出资人关注的重要领域和关键环节，围绕不良资产、境外资产两类关键资产，改制财务审计、企业发债两个关键环节，债务风险和盈利风险两类关键风险等加强重大财务事项的监管，并覆盖到重点子企业。

不良资产和境外资产是目前国有企业最易产生流失风险的两个领域。不良资产检查主要围绕核销的合规性检查、长期未清理的资产减值及原因分析，以及资产损失严格责任追究等促进不良资产的规范管理；境外资产检查重点围绕境外资产监管制度的落实，梳理典型案例，研究境外投资前、投资后关键环节的管理规则。同时结合境外专项检查等推进境外监管全覆盖。

改制审计是防止国资流失的关键环节，改制审计重点是围绕改制审计委托主体、改制资产边界界定、审计报告披露以及改制后企业持续跟踪事项等加强监管。发债审批是控制企业债务风险的关键环节，发债审批工作要严格按照企业预算安排和财务风险提示开展加强债务和资金风险控制。

控制企业债务风险重点是要关注企业资产负债率红灯以及濒临红灯的情况，防止企业追求超出自身承受能力，发展速度过快扩张债务规模；盈利风险重点关注主业经营持续为负、产生重大亏损的风险事件等情况。继续通过印发财务风险预警书、加强历史风险事件的持续跟踪，督促企业积极应对和化解风险。

再次，推动监管协同。出资人要充分依托国家审计、专业监管部门、社会审计、信用评价等力量和成果，综合和集成各方信息，以市场化的监管手段提升监管的效率和效能。扩大社会中介机构参与国有企业审计的范围。除了财务决算审计外，推动内部控制评价、财务评价报告的全覆盖。在重大财务事项监管中如境外资产、不良资产、风险管理等，可更多引入中介机构参与。

积极推动社会监管，大力推进国有企业的信息公开。以上市公司公开要求为目标，拓展信息公开的范围和程度，并推进二、三级企业的信息公开。

——推动企业财务管理提升的工作体系

管资本需要推动企业内部管理的不断完善，没有基础的强化，监管部门只能是疲于应付。在提升企业财务管理提升中，国资监管机构应从引导企业实施“五位一体”的财务管理提升、强化审计检查问题的整改、提升财务人员能力水平和职业精神等方面加以推进。

实施“五位一体”的财务管理提升。管资本的基础是强内部。2010年起，上海市国资委逐步形成了“五位一体”财务管理提升的工作目标。包括全面预算管理、资金集中管理、财务风险预警、内控制度建设和财务信息化建设，并围绕“五位一体”的内容建立了评价标准。

强化问题整改和风险的应对。审计、检查、预警等工作中发现问题和风险，企业要有积极的、持续的响应应对机制，确保问题和风险得到彻底的解决。这也是出资人管资本的基本目标和落脚点。出资人应建立清单制度、销号制度和验收制度，形成从发现问题到解决问题的闭环。企业应把问题的整改和风险的应对作为企业推动改革、提升经营管理水平的重要突破口。

提升财务人员能力管理水平。随着企业财务信息化水平的不断提升，大量的日常核算、定量监管均可通过信息技术得以实现，出资人应以财务总监（总会计师）委派为重要手段，推进人才队伍的梯度建设。

新定位与现有工作的衔接

管资本是深化国有企业改革的重大举措，财务监管的新定位是管资本的重要组成部分。实现新定位需要与各项改革配合联动才能使工作有序协调推进，防止工作上的脱节形成监管新的盲区。

与企业的改革配套进行。目前，国有企业的组织形式、治理方式等存在着很大的差异，不能搞一刀切，出资人要有选择、有步骤地切换监管方式。根据企业分类监管的要求，不同类的企业的改革方向也有差异。对于市场化程度高的竞争类企业（商业类）企业，在监管重点选择上要更聚集，在监管方式选择上要更市场化。而功能类、公共服务类（公益类）企业，出资人直接监管的内容和手段会更多一些。

与企业的内部管理提升配套进行。出资人财务监管要管少、管精、管好，企业内部就要管细、管全、管到位。企业“五位一体”财务管理提升是内部管理配套的重要标志。出资人可以对企业财务管理提升情况有一个基本评价，符合一定标准的即可采用新的监管方式。达不到的，要以一定的监管措施进行弥补。如加大检查的范围和频度。当前国资委对境外资产的全覆盖检查，实际上就是回应了企业境外监管薄弱的问题。

与国资各项监管改革配套进行。管资本是整个监管体系改革，财务监管的新定位要服从于、服务于整体监管体系调整改革的推进。财务监管工作与规划投资、产权管理、业绩考核等改革密切相关，有些工作是前后环节关系，在监管范围、监管方式的调整方向、调整步骤上需要协调协同。如在企业改制的工作的监管上，“把三关”（方案决策、审计评估、产权交易）是一个统一的监管过程，相关监管制度要配套制定，配套落实。

（作者单位：上海市国资委）