国有“僵尸企业”清理的难点和对策

文‖巩亚宁啃下“僵尸企业”清理的“硬骨头”必将给企业的良性发展腾出空间

国有“僵尸企业”清理的难点和对策

文‖巩亚宁啃下“僵尸企业”清理的“硬骨头”必将给企业的良性发展腾出空间

党的有新十企一八业轮届改的五革结中，构全国调会资整提集、出聚优进的化一地升步方级深面和化临制国着度创新，对“僵尸企业”的清理也紧锣密鼓排上日程。

比如上海，“僵尸企业”清理对象主要是当时传统工业制造行业、商贸服务业等行业遗留下来的一无有效资产，二无生产经营活动，三无偿债能力，只留下人员和债务包袱的“空壳”企业，以及长期亏损、扭亏无望基本放弃了对其拯救的“特困”企业。

难点

“僵尸企业”分布行业较多，大多存续时间较长，涉及的范围也很广，并且很多“僵尸企业”身上背负着大量的人员和债务，处置时会影响到员工利益和地方经济社会发展，也会对金融机构构成巨大的现实和潜在风险。但是，如果不下决心对“僵尸企业”进行清理，意味着资本、人力等市场要素不能有效盘活，信贷关系、产业供应链条不能理顺，优胜劣汰的市场规则也会进一步破坏。企业“僵尸”化的复杂性、涉及利益的广泛性和形成原因的多样性，使“僵尸企业”的清理面临诸多难题。

——劳动力退出难

国有老企业一般都背负着相当数量的在职职工和退休职工。这些老企业由于长期亏损、出资人多次变更等原因，职工的社保缴纳情况五花八门、纠缠不清。并且，随着社会经济的发展，规定的职工安置项目越来越多，费用标准也越来越高，如解除职工劳动关系的补偿金、补缴长期拖欠的社会保险等。企业往往解决不了这些棘手问题，更无力承受高昂的安置成本。

另外，对传统观念根深蒂固的国企职工来说，他们对政府有强烈的依附心理，非常看重自己“国企职工”的身份，即使企业已成为“僵尸”，但只要企业还在，他们国企的“公职”身份就在，因此他们不希望企业破产。

——企业申请破产难

实现“僵尸企业”出清，除了兼并重组，依法破产是重要途径。但是，目前企业却很少能通过正规破产程序终结。法院由于人手不足、案件处理复杂、涉及国企职工利益诉求难以解码等原因不愿受理破产案件。据《法制日报》报道，全国年破产受理案件约两三千件，而仅上海截至2015年末，处于吊销或注销状态的企业就有63万户。与工商行政管理部门吊销、注销的企业数量对比，企业进入司法程序的破产案件数量较少。

破产审理周期也相当长。破产案件利益牵涉较广，法律关系复杂，导致审理周期长。根据上海市浦东新区法院统计，2011-2013年期间，审结的28件破产清算案件平均审理期为347天。国企的破产面临的困难往往比民企多，破产周期也更长。破产程序复杂冗长、代价高昂，虽然国企不会像其他许多难以为继的民营企业一样选择“跑路”，但会选择将其冰冻起来，致使“僵尸企业”越积越多。

——税务、工商注销难

一是税务负担大、清算周期长。在“僵尸企业”中存在很大一部分原来是全民所有制的企业，它们在市场经济体制转轨过程中，没有按公司法的要求改制为公司制企业，也一直没有理顺注册资本金和企业所得税等历史欠账问题。按照现行税务管理要求，这些企业要办理税务注销必须补齐一大笔税费，而这些税费企业根本无力承担，最终会选择将其“僵尸”化搁置。还有很大一部分进入税务清算程序的企业，由于历史遗留下来的资产权属问题、欠税欠费问题、难以厘清的债权债务问题，即便在法院裁定终结破产程序后，税务清算工作却难度很大、进度很慢，经常是一年后还没完成税务注销。

而由于历史原因，一些老国有企业在清算中往往会遇到证章照不全、法定代表人失联、外资或自然人等小股东失联等问题，导致申请工商注销的资料难以准备齐全，难以满足公司注销的法律要求，使这些无实质存在价值与意义的“僵尸企业”继续名义上存活运行。在商事制度改革下，企业办“出生证”更加容易，如果不解决办“死亡证”难的问题，“僵尸企业”体量会越积越大。

——企业负责人动力不足

国有“僵尸企业”在进行股权转让或资产处置时，企业负责人往往顾虑处置价格的高低被指责，价格高卖不出去，如果价格低于净资产价值，又怕被指责国有资产流失，更重要的是，在依法破产过程中，涉及的利益非常广泛，其中很多问题非常棘手，特别有很多历史遗留问题很难解决。另外，清理“僵尸企业”除了要花费较大的人力来进行多方沟通协调外，往往还要承担较高的处置成本，会影响到企业形象。在以企业经济效益为主导的考核体系下，国企负责人更愿意将主要工作放在其他正常经营企业的发展增利上。

对策建议

清理“僵尸企业”是一个系统工程，其中包括如何有效凝聚社会共识形成上下同心，如何同国资国企改革相衔接形成改革合力，如何制度跟进形成政策引导，如何部门联动形成长效机制，如何监督问责形成纠错机制，如何落实到企业层面激发企业活力等等。只有引导、刺激各利益相关方公开公平良性博弈，才能顺利推进改革，形成可持续的内生驱动的改革动力。

与国资国企改革相衔接

——厘清政府与市场的边界。清理“僵尸企业”既是供给侧改革的问题，也是国资国企改革的问题。上海的国资国企改革更加尊重市场经济规律，国资监管逐步转向以“管资本”为主，使政府归位国资所有者的管理角色，国企的市场主体地位进一步确立。对“僵尸企业”的清理可以结合国资国企改革的“去产能”同步进行，政府要进一步厘清与市场的边界，减少和防止过多行政干预，发挥顶层设计、渠道疏通和政策引导作用，而不是清理“僵尸企业”的主体。利用外部环境的压力倒逼“僵尸企业”转型、改革，对实在不适应市场的企业，任其被市场淘汰。这样有利于打破相关各方对“僵尸企业”的保护，有利于加快处置“僵尸企业”，有效防止形成新的“僵尸企业”。

——发挥国有资本运营公司作用。上海国资系统内“僵尸企业”的清理要充分利用国有资本运营公司的市场化、专业化运作平台，发挥国有资本运营公司在国有企业“清理退出一批、创新发展一批、重组整合一批”中的作用。通过国有资本运营公司这些市场化出资人主体来推进所属企业的改制、重组及人员安置，推动人、财、物等要素资源合理有序流动。这样有一个隔离层，政府的压力会小些，企业也可以有更大的自主权以市场化的方式对员工作出妥善的安排，更有利于创新资产处置方式，通过市场化、专业化、多渠道处置，提高处置效率防范国有资产流失。

准确定义和甄别

——全面摸底，准确定义。目前，对“僵尸企业”的界定还没有明确标准。要处置真正的“僵尸企业”，不能将产能过剩行业的国企良莠不分一锅端。当务之急就是政府部门要尽快对上海国资企业进行摸底，对存在的长期亏损、不符合结构调整方向和“空壳”等企业进行全面梳理和分析，明确定义上海国有“僵尸企业”的特点和标准。实际操作可采取企业集团自行上报和监管部门核查相结合的方法，来确定哪些是需要出清的“僵尸企业”。

——分类排队，有序处置。“僵尸企业”形成的原因、类型不尽相同，应按其形成的途径、“僵尸”化程度、“僵尸”化方式等进行分类排队，找准其清理的困境和瓶颈，“一企一策”制定出切合其实际的清理计划和方案，分类有序进行处置。对于市场周期波动引起的暂时性、阶段性亏损企业不能简单地定义为“僵尸企业”；对于长期亏损、扭亏无望，但有土地、房产、知识产权等有形或无形资产，仍具有较高市场价值的，应通过资产剥离、重组等方式，进行企业间、行业间要素重组整合；对于长期停产、扭亏无望，人员、设备、资金已经完全被抽走，基本放弃了对其拯救，或受制于体制机制、历史包袱等某种因素的困扰，出资人不愿意或不能将其彻底清退等价值不大的壳体企业，应通过产权转让、清算关闭、破产退出等方式予以“出清”。

加大破产清算案件审理力度

——部门联动，制度跟进。去产能不是一个行业、一个部门在做，而是需要各部门打“组合拳”，形成联合动力。“僵尸企业”清理不但涉及法院，还涉及企业主管部门、工商、税务、劳动和社会保障等其他部门配套制度的跟进。例如，职工债权清偿问题、企业清算后职工档案社会化管理问题、出资人权益调整和企业注销的工商登记问题、企业资产不足以支付全部欠税的税务减免问题等。要制定鼓励处置“僵尸企业”流转税费减免政策、减免“僵尸企业”历史欠缴税费、建立“僵尸企业”退出的绿色通道等。

——政府协同，强化依法破产。为确保清理“僵尸企业”工作的顺利进行，必须充分配置审判力量，可在中级法院建立破产审判庭，集中管辖辖区内的破产案件。同时，政府协同配合，必要时对部分社会影响较大的企业破产案件，由政府各部门和法院组成协调小组，对职工安置、资金垫付、土地处置、税收减免等工作进行协商安排，为破产案件的受理和顺利进行提供良好保障。

建立有效奖惩措施

——加大投入，设立奖补专项资金。“僵尸企业”清理，对政府来说，最要紧的是加大资金投入，完善下岗分流人员的安置政策，确保下岗职工基本生活保障。加强转岗职工技能培训，给予下岗职工必要的创业支持，帮助失业人员能够顺利再就业。可将过去用来补贴“僵尸企业”的资金节省出来，用于设立奖补专项资金，对人员分流安置做得好的企业、按计划有序完成清理目标的企业进行奖补。

——明确责任，纳入经营业绩考核。要明确集团公司是处置“僵尸企业”的责任主体，建立国企“一把手”牵头的工作机制。对“一把手”职责的确定要具体化，将处置工作纳入企业负责人经营业绩考核，做到可督促、可检查、能问责。对考核结果先进的企业在评先评优、表彰奖励时优先考虑；对处置不力的企业要在领导人员综合考核上予以问责。

2016年是国有企业推进结构性改革的关键之年，啃下“僵尸企业”清理的“硬骨头”必将给企业的良性发展腾出空间，提升整个国企的生产效率。

上海市审计局国有资产鉴证审计处）