论我国保险纠纷诉调对接模式中调解员身份的定位

韩建顺　高长青　上海乐凡金融信息服务有限公司



论我国保险纠纷诉调对接模式中调解员身份的定位

韩建顺高长青上海乐凡金融信息服务有限公司

诉调对接调解员随着我国诉调对接调解机制孕育而生。

一、诉调对接模式是社会纠纷多元化解决机制建设的需要

我国保险纠纷诉讼案件总量大且呈现出逐年增多的趋势。据统计，2014年全国法院受理一审保险合同纠纷案件以及涉及保险的道路交通事故人身损害赔偿纠纷案件892382件，是2009年年案件受理量的1.76倍；2013年至2015年，仅北京市东城区法院审理的保险纠纷案件数量就以40%的速度逐年增长。

与保险诉讼纠纷增多相对应的是保险公司理赔理念严重滞后，这主要体现在如下两个方面：第一，保险公司缺少积极主动的保险理赔服务意识，没有积极组织或参与保险纠纷案件的调解。由于保险纠纷当事人缺少保险理赔及相关法律等方面的专业知识，当事人凭借自身之力协商调解化解矛盾举步维艰，自行协商不成后，当事人自然会寻求法律帮助，通过诉讼维权。第二，保险公司理赔存在明显的惜赔现象。目前的保险理赔仍停留在以往延续下来的做法，主要表现在保险理赔政策比较保守、赔偿项目及赔偿金额与法律标准相背离。特别是对于调解，保险公司错误地将调解的前提理解为调解赔偿的金额必须低于法院判决的金额，甚至必须低于保险公司的核赔金额。这种错误的理赔理念，严重背离“重合同、守信用、实事求是”的保险理赔原则，将保险纠纷当事人拒之门外，并最终事与愿违地将案件引导向法院诉讼。

人民法院“案多人少”现象突出，经对江苏及上海地区基层法院民一庭受理案件类型进行调研发现，道路交通事故人身损害赔偿纠纷案件受理量占到了法院总受理案件量的50%左右，这极大地占用了司法资源，导致法官疲于应对保险纠纷案件审理，工作负荷巨大，兼顾调解的精力受到了极大的限制。

近些年来，保险理赔难成为社会热议话题，人民群众讨论得多、指责得多，但是能够有效化解保险理赔难的办法不多，全社会层面迫切需要获得更加便捷、公正、专业的矛盾纠纷化解渠道。

问题的累积、矛盾的升级，严重背离了中国人对待纠纷时传统的“以和为贵”“调处息争”的处世之道，诉调对接模式呼之欲出。我国保险纠纷诉调对接机制的建立是社会矛盾纠纷多元化解决机制建设发展的需要，是法制建设的进步，是司法民主的体现，是动员社会力量化解社会矛盾的一项机制创新，也是推动完善中国特色诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的一项生动实践。诉调对接调解员是随着我国诉调对接调解机制孕育而生的，其身份定位必须要切合纠纷诉调对接模式的需求及矛盾的指向。

二、调解员身份定位的意义

目前保险理赔难、诉讼率高的原因何在？如何打破这一“斯芬克斯”不解之谜？与问题的收集和分析相比，破解这一难题更需要勇于挑战的先行者去实施。

一方面，调解员通过在调解过程中的积极协调，建议并引导保险公司合理赔付；另一方面，调解员通过及时总结、归纳保险公司惜赔理念的主要表现，及时向当地保监局、保险行业协会、人民法院反馈，以便保险行业监管部门及司法部门查明问题，制定并采取有针对性的管控措施，督促保险公司回归到实事求是、公平合理赔付的理赔理念，缩短保险公司理赔标准与法院判决标准之间的差距，逐步扭转社会对保险理赔的负面评价。

2006年7月1日交强险实施以来，我国保险纠纷诉讼案件量暴增，越来越多的人选择诉讼方式维权，通过诉讼方式解决保险纠纷甚至成为了一种风气。导致这种全民诉讼的风气很大程度上是由于当事人缺少法律维权的渠道，缺少具有专业性和公信力的“老娘舅”来帮助其维权。保险纠纷诉调对接机制搭建了介于诉讼与非诉讼之间的调解维权平台，为当事人提供了非诉讼的多元化的维权渠道，并通过调解员的组织协调，逐步引导当事人在诉讼以外化解纠纷。

打破原有的制度或习惯，需要制度上的约束和改革，更重要的是需要有社会担当的调解员去“补窗户”，运用法律武器震慑保险公司以及诉讼掮客，令后者不敢拿起砸窗户的石头，以形成全社会共同去“补窗户”的氛围，从根本上提高保险公司的服务意识及理赔理念，引导各方当事人通过非诉讼方式化解矛盾，形成与高诉讼率相反的正能量现象，营造和谐协会。

诉调对接工作若要借助调解员之手得以实现，准确的调解员身份定位、广泛的调解员选用渠道、规范的调解员工作流程及工作职责是诉调对接工作有效开展的重要保障，调解员的身份定位是保险纠纷诉调对接模式机制建设中的重要一环，是诉调对接机制专业化、常态化、持久化发展的基础。只有理解了调解员身份定位的重要性及其应有之意，才能准确把握调解员身份的定位，选择符合诉调对接工作的调解员，保障诉调对接工作的有序开展。

交强险实施后，道交纠纷更需要具有专业性和公信力的“老娘舅”。

三、调解员身份定位之乱象

（一）身份定位制度不健全

最高人民法院与中国保监会《关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》（以下简称《通知》）中没有涉及调解员的身份定位问题的相关内容，各地在组织实施过程中下发的地方性文件中，也多是围绕着《通知》中对于“工作目标、工作原则、工作要求”等内容开展，实施过程中侧重于过程和结果，忽略了对调解员的选拨、聘用，以及调解员在诉调对接模式中所涉及的法律关系的深入剖析。空白的调解员身份定位是诉调对接模式中的重大缺失。

（二）身份定位法律关系不清

从参与诉讼的当事人的角度上来讲，诉讼案件理应由法官来协调当事人之间的矛盾，调解员参与调解当事人一般会对调解员的身份提出质疑。如何向当事人解释调解员的身份并能够得到当事人的接受是诉调对接工作开展的前提。在诉调对接实践中，常见的三种调解员身份解释及问题如下：

身份解释简单的一句“调解员”保险行业协会的调解员法院聘用的调解员本质缺失当事人对调解员的身份仍不明确调解员被认为会偏向保险公司类似于“特邀调解员”，但没有切合保险纠纷诉调对接主题

调解员的身份定位解释一定要建立在法律关系上的合法性以及调解员主持或参与调解身份的中立性两个基础之上。以上三种解释均不准确，根源就在于没有对调解员身份定位的法律关系进行准确的剖析。

（三）调解员选用来源的“拿来主义”

保险纠纷诉调对接中的调解员需要具备法律、保险、医学、司法鉴定、车辆损失评估等多方面综合的专业知识，而目前社会上同时具备以上专业知识的专业人才匮乏，调解员的选用缺乏渠道。各地在保险纠纷诉调对接试点的过程中对于调解员的选用也呈现出多元化，但由于缺乏对调解员身份定位的正确理解，难以兼顾调解员对中立性、专业、专职等方面的要求，在调解员选用上或多或少存在一些问题，具体如下：

调解员选用来源律师保险公司员工保险行业协会工作人员人民调解员身份识别矛盾自身代理案件，身份的中立性难以保证，专业性不足所在行业与公司案件的回避问题，公信力不足人员有限、专业性不足、公信力不足人员不足、专业性不足

四、调解员身份定位的必备条件

（一）法律上：合法性、公信力

调解员参加调解工作的身份必须具备合法性，即调解员参加调解的身份需要得到法律上的认可，这是保障调解员参加调解工作公信力的前提，以便在最大程度上得到当事人及社会的接受和认可。

（二）制度上：回避利害关系

为保证调解的公平、公正，调解员应参照与法官及其他有关人员关于回避制度的要求，在法律规定的情况下，如调解员与案件任何一方当事人有直接或间接利害关系的情形，调解员应退出对案件的调解。设立回避制度，直接目的在于保证案件得到公正调解，同时对于消除当事人的疑虑，维护司法形象，也能起到重要的作用。

（三）机制上：可复制性

保险纠纷诉调对接机制通过三年的试点成效初显。实践证明，保险纠纷诉调对接机制是符合目前我国化解保险诉讼纠纷切实可行的制度。只有从诉调对接机制上解决调解员身份的可复制性问题，才能保障诉调对接模式的全面推广。

（四）调解员自身：专业胜任、社会责任担当

诉调对接的调解员不仅需要具备综合的专业知识、灵活的调解技巧、敬岗爱业的精神，还需要树立正确的人生观、价值观，遵守调解员的职业道德，勇于担当社会责任。

五、调解员身份定位的设想

（一）诉调对接的主体定位

1.保险公司

保险纠纷诉讼案件的特性是案件当事人中均直接或间接涉及保险公司，诉调对接工作的开展是在人民法院的主持下、各保险公司紧密参与配合的情况下完成的。简单理解之，保险纠纷诉调对接工作开展的主要主体为人民法院与各保险公司。

早在《通知》下发之前，部分地区人民法院与个别保险公司就保险纠纷诉调对接进行了尝试。采取的方式为个别保险公司在人民法院设立临时调解点，保险公司派员作为调解员调解本公司的诉讼案件；另一种方式是人民法院在个别保险公司设立临时调解室，由法官担任调解员，法官定期前往设立在保险公司的临时调解室，集中调解该公司诉讼案件。这两种做法都是诉调对接的积极尝试，达到了一定的效果，但由于法院司法资源有限以及保险公司对接案件范围的局限性，这种早期的诉调对接试点停滞不前，最终被摒弃。

2.保险行业协会

从对接的整体性及可操作性来讲，人民法院与各家保险公司单独对接基本不可取。由于保险纠纷诉讼案件具有比较强的行业特性，整合行业资源，由保险行业牵头集中与人民法院进行对接的方式具有比较好的操作性。近些年随着国内保险业迅速发展，保险经营主体不断增加，保险行业协会在各地纷纷成立且普及率高。因此，以保险行业协会作为诉调对接的主体与人民法院进行对接的条件比较成熟。从对接的可控性及协调性来讲，保险行业协会作为保险行业的自律组织，其通过会员单位共同协商制定的协会章程和规章制度来实现行业的自我管理、自我服务、自我监督，通过达成行业自律公约来限制和约束会员单位之间的行为，从而达成行业对内、对外统一的行为。我国诉调对接机制尚处于试点阶段，试点过程中暴露出保险公司的很多问题，而这些问题表现出多样性和差异性，这时需要借助保险行业协会的力量，将问题统一归纳整理、分析，订立对行业内部会员有共同约束力的自律公约，及时改进问题，促进诉调对接机制的深入发展。因此，从对接的主体上来讲，保险行业协会优于保险公司。

另一方面，保险行业协会作为诉调对接主体也存在一定的问题。首先，保险行业协会不是保险业务的经营单位，也不是保险纠纷的当事人，其代表保险公司与人民法院进行诉调对接需要得到保险公司的授权；其次，保险行业协会做为行业自律组织，具备一定的调解职能，但应仅限于调解协会内部各成员之间的矛盾，而其作为诉调对接的主体参与会员以外当事人纠纷的调解需要延伸保险行业协会调解范围的外延，或是借助一定的载体来实现。依据最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第三条、《民事诉讼法》第九十五条，从法律关系上讲，保险行业协会作为诉调对接的主体，其与人民法院之间的关系为委托调解关系。保险行业协会作为诉调对接的主体所存在的问题通过委托调解的方式得以很好的化解。

（二）诉调对接的载体定位

1.调解制度上的载体对比

中国当代的调解制度主要包括人民调解、法院调解、行政调解和仲裁调解四种形式，这四大调解制度既相互独立又相互联系，各占有不同的地位，发挥着不同的作用，各显其能，相得益彰，共同构成我国的调解制度体系。保险纠纷诉调对接制度应采用哪种调解制度呢？

从调解制度分类的角度来讲，法院调解属于诉讼内调解，人民调解、行政调解、仲裁调解属于诉讼外调解，诉调对接明显属于诉讼外调解的范畴。

从调解人员身份资格认定的角度来讲，法院调解、行政调解制度中对调解员身份做出了严格的限定，法院调解的法官必须是通过国家司法考试和法院系统公务员考试以及人大的任命才能具备办理案件的资格，行政调解的调解员为国家行政人员，诉调对接调解员很难获得这两种调解身份资格，故法院调解和行政调解机制不适合诉调对接。

从调解的受理范围和效力上来讲，仲裁裁决方式的选择需要双方当事人共同约定，因此仲裁案件受理的范围有限。仲裁调解虽具有调解的部分特征，但“一裁终局”制的仲裁是一种“准司法”的纠纷解决机制，表现出了过多的司法性和强制性。另外，当事人选择仲裁后，不再享有诉讼的权利，因此仲裁调解机制也很难符合诉调对接范围广、案件量大的要求，也无法体现当事人自愿平等、充分协商的要求。

人民调解是真正意义上的民间调解，是实行群众自治的一种调解制度。生效的人民调解协议不具有强制执行力，即只能依靠当事人自动履行。当事人就同一争议，可以向人民法院起诉，因此人民调解对于纠纷的解决不具有终局性。

通过以上对比得出，人民调解制度能够充分体现诉讼与非诉讼的衔接，符合诉调对接对于调解与诉讼审理相结合在调解制度上的要求。

人民调解制度能够充分体现诉讼与非诉讼的衔接，符合诉调对接对于调解与诉讼审理相结合在调解制度上的要求。

2.对接主体上的载体

保险纠纷诉调对接的主体是保险行业协会与人民法院，两者对接需要借助于调解制度上的载体，即人民调解制度。人民调解制度的实施，需要在人民调解委员会的主持下完成，因此诉调对接主体之间需要与人民调解委员这一载体进行有效衔接。依据《中华人民共和国人民调解法》第八条，保险行业协会能否申请设立人民调解委员会呢？一方面，保险行业协会作为一个独立的社会实体，并不以营利为目的，它以追求整个行业的总体利益为己任，通过指导而不干涉、协调而不强制、监督而不管卡的原则服务于整个行业，从行业协会的法律特征中，可以归纳出行业协会的本质属性，即：社会团体法人。另一方面，从社会团体法人的角度考察，社会团体法人是指自然人或法人自愿组成为实现会员共同意愿、按照其章程开展活动的非营利性社会组织。同时根据民政部《关于〈社会团体登记管理条例〉有关问题通知》的规定，行业性社会团体法人是社会团体法人重要组成部分，因此可以从法律上认定行业协会属社会团体法人。事业法人是指为了社会公益事业目的，从事文化、教育、卫生、体育、新闻等公益事业的单位，其显著特征是公益性和非营利性。社会法人团体与事业法人团体的共同外在特征均是社会公益性和非营利性，因此社会团体法人是体现为行业利益的狭义公益，事业法人团体是广义公益，保险行业协会社会团体法人可以认定为具备事业单位法人团体狭义属性的事业单位法人。基于以上分析以及对事业单位法人的广义理解，保险行业协会可以申请设立人民调解委员会，因此，保险纠纷诉调对接主体上的载体为保险行业协会申请设立的人民调解委员会。

3.组织形式上的载体

保险纠纷诉调对接机制需要依托于人民法院的平台，最直接的表现形式为调解的地点设置在法院内部的人民法庭或调解室，这也便于人民法院对调解员调解工作进行指导和监督。同时为了保证保险纠纷诉调对接机制的日常工作开展，调解员的设置必须为专职调解员，并成立专门的诉调对接机构，即诉调对接工作室。专职调解员进驻设置在法院内部的诉调对接工作室开展日常调解工作，保证了调解员身份的公信力，简化了案卷移交对接流程，实现了调解与诉讼的无缝对接，提高了调解的效率。因此，诉调对接在组织形式上的载体为设置在法院内部的诉调对接工作室。

（三）调解员身份确认

宏观上调解员身份的定位需要依托于诉调对接的主体、载体得以实现，在诉调对接工作开展过程中，调解员参与调解过程中的身份确认，还需通过以下三个确认来体现。

1.法律上确认

调解员参与调解的身份以及参与调解的过程要在法院制作的调解笔录等法律文书中进行记录，如“本案我院委托××保险行业协会进行调解，××保险行业协会指派其设立的人民调解委员会聘用的人民调解员×××参与本案的调解工作”。这样一来，调解员参与调解的法律关系非常清晰，当事人对调解员的身份容易理解，接受程度也更高。

2.当事人确认

当事人对调解员的选择和身份确认分为前置确认和后置确认两种方式。前置确认是指原告立案后可以从法院公开的调解员名单中选择心仪的调解员参与调解。后置确认是指法院已经指定参与调解的调解员后，由各方当事人在调解前对调解员参与调解的身份进行确认。后置确认过程中，如果一方当事人以法院指定的调解员与案件当事人存在利害关系为由提出回避时，该指定的调解员应当依法回避。

3.调解效力确认

由于诉调对接调解员是以人民调解员的身份参与调解，在其主持下达成的民事赔偿协议书不具备法律上的执行效力，为保证调解协议的履诺率及调解效力，诉调对接调解协议内容需要通过法院出具民事调解书及司法确认书予以确认。

六、引入专业社会第三方机构是动员社会力量化解社会矛盾的必由之路

（一）引入专业社会第三方机构的必要性

1.政府调解服务供给力不从心

由于我国现代保险业的发展时间较短，保险理赔政策相对落后，保险纠纷数量暴增，社会对于调解的需求旺盛。与此同时，政府单纯依靠司法、行政供给调解服务的能力严重不足，选择替代性的供给是全球化的趋势，政府引入并购买专业社会第三方提供的调解服务是解决目前调解供需失衡的必然之选择。

2.调解员人才匮乏

保险纠纷矛盾调解对调解员的专业要求非常高，当前社会上劳动供给方中具备调解保险诉讼纠纷综合技能的人才严重不足，诉调对接机制面临着用人荒。

3.调解员专职化的需要

目前从事诉调对接工作的调解员多为在某一领域拥有丰富经验和特长的专业人才，这类调解员在其本职工作领域具有比较好的职业发展，原职业仍为其主业，其不可能专职从事保险纠纷调解工作。从保险纠纷诉调对接工作成效的角度出发，在调解员聘用形式上也更加倾向于专职调解。

（二）引入专业社会第三方机构的优势

首先，社会第三方机构是独立于案件当事人之外真正意义上的第三人，调解身份上更加中立。其次，调解员是诉调对接工作开展的抓手，对调解员管控的水平决定着诉调对接工作的成效。再次，引入专业社会第三方机构，由保险行业协会设立的人民调解委员会聘用第三方机构输出的专业胜任的高素质人才为人民调解员，从而解决目前调解员选用渠道匮乏的问题。引入专业社会第三方机构作为调解员的输出机构可以充分利用第三方机构专业性、独立性、契约性、增值性的特点，通过公司化、制度化的运营对调解员进行统一管理，有利于制定标准化的调解服务流程，便于制定统一的调解员考核指标，达到对调解工作的有效监管。另一方面，引入专业社会第三方机构可以针对诉调对接工作所涉及的专业知识进行定期或不定期的专题培训，促进调解员技能提高，有利于调解员源源不断的输出，从而在专业上保障调解员的可复制性。

（三）引入专业社会第三方机构的社会意义

引入专业社会第三方机构参与调解是动员社会力量化解社会矛盾的积极探索，是司法民主的进步，同时推动了政府职能社会化的发展，是政府职能社会化的创新。更为重要的是对于整个经济社会而言，第三方服务是产业价值链不断细分和市场经济体制不断深化发展的结果。第三方服务的蓬勃发展，意味着社会主义市场经济体制建设趋于完善，优化市场结构取得重大进展，第三方服务的领域还将延伸到医疗事故、食品安全、公众责任等方方面面。

（四）引入专业社会第三方机构的创新试点

2013年4月，江苏无锡保险行业协会率先将专业社会第三方机构引入到保险纠纷诉调对接机制中。保险行业协会通过与专业社会第三方机构签订合作协议，规范了合作双方的权利义务，明确了专业社会第三方机构在调解过程中的行为规范及考核办法，工作成效获得了当事人、各级人民法院、省保监局、社会媒体广泛的高度认可。目前江苏已开展保险纠纷诉调对接工作的无锡、镇江、泰州、南京、南通均采用聘用专业社会第三方机构的方式参与调解。

2015年1月，上海市保险同业公会同时引入两家第三方机构进驻普陀区人民法院开展诉调对接工作，首次在保险纠纷诉调对接工作中引入第三方机构的竞争机制。

七、结语

诉调对接模式丰富了多元化的保险纠纷矛盾化解渠道，调解员是诉调对接工作的执行者，准确的调解员身份定位是诉调对接工作开展的基础。但由于法律是被动的约束和规范，单纯依靠被动的法律制裁无法从根本上改变目前保险纠纷社会矛盾突出的窘境。保险公司当前的风险管控能力、保险服务能力跟不上保险业务的快速发展和保险消费者的巨大需求是导致目前保险矛盾纠纷社会问题的根源。保险理赔难这一“破窗”的修复，需要保险行业拿出积极主动的服务意识，改变以往惜赔理念下的错误做法；同时，保险行业监督管理部门应加大对不诚信理赔的处罚力度，增加保险公司不诚信理赔的成本，督促保险公司积极改善保险服务，让民众真正感受到期待已久且本应得到的保险保障服务，从而进一步推进我国现代保险业的发展，做好国家社会主义建设的稳定器。