城市更新需要各方主体达成利益共识——访上海市城市规划设计研究院副院长 赵宝静

文‖《上海国资》记者 孙一元

城市更新需要各方主体达成利益共识——访上海市城市规划设计研究院副院长 赵宝静

文‖《上海国资》记者 孙一元

社会有担心控制常住人口规模会有负面作用，但这方面规划制定时其实是有所考虑，事先预留了弹性

当前，上海城市更新面临新增用地资源稀缺、城市空间结构待优化、主要更新地区存挑战等现实条件。上海市城市规划设计研究院副院长静认为，新时期上海的城市更新，应逐渐摆脱粗放式的更新方式，转向渐进式、精细化、智慧化。“未来上海的发展模式必须从新增用地中求资源转向存量土地中挖潜力。”赵宝静表示。

弹性适应

《上海国资》:目前上海城市更新的现实条件是什么？

赵宝静:总的来说，上海市新增用地资源稀缺、城市空间结构待优化、主要更新地区存在挑战。怎么理解？比如新增用地资源， 2012 年底，全市建设用地规模为2986.8平方公里，至 2020 年全市规划建设用地总目标为3226 平方公里，仅有239.2平方公里的新增用地资源。

城市空间结构为什么说待优化？中心城人口密度高，人均公共服务设施指标偏低。新城由于吸纳人口效果不明显，各类人均设施均偏高，其中公共服务设施人均面积为15.2平方米，是全市平均水平的1.8倍。中心城周边地区工业用地则是粗放拓展，且尚未形成有效的公共服务中心。

主要更新地区存在挑战则是多方面体现。比如工业用地比重高，用地绩效低。截至2014年4月，全市仍在实际使用的工业用地总量为602平方公里，占现状建设用地约19.8%，远高于国际大都市一般水平。另一方面，住宅用地增长迅速，但改造任务重。2011年底，城镇居住用地面积约628平方公里，已经超过上版总体规划提出的2020 年410平方公里的规划目标。但有大量旧式里弄和简屋需要更新，尤其中心城区更新任务共1216万平方米。另外，公共空间和设施亟待更新，保护和改造压力并存。比如一些旧式里弄，由于有历史文化价值在改造中对于高度、强度、风貌特色都有严格的要求，导致改造难度大，需求和压力并存。而相比前两者，商业商务内部功能能级则需要提升，目前来看，商业商务规划总量高、增量大，所以，未来空置危险高。

如何控制供应，挖掘潜力资源，是上海调节经济活力，更新发展中值得重点关注的问题。

《上海国资》:《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案）》公布后，社会反响很大。新时期上海的城市更新，当如何逐渐摆脱粗放式的更新方式，转向渐进式、精细化、智慧化？

赵宝静:城市更新应践行集约节约用地，以保障公益为原则，主要在于增加城市公共空间，提升城市空间品质，完善城市公益性设施。

首先，加强全市引导，构建顶层设计。在更新的早期阶段，需求主要集中在重点项目，城市更新多以项目为导向，就事论事；随着需求不断涌现，应改变项目式的更新模式，加强全市总体更新规划引导。城市更新还应开展顶层设计，建立从总体层面到详细层面的完整城市更新工作体系和规划政策体系。

另外，完善政策机制，切实发挥市场潜力。随着更新需求和方式的转变，上海的城市更新将逐渐从政府主导的大规模更新模式，开始转向社区自治为主导，政府引导的更新模式。政府也应从更新的推动者，逐渐转为更新工作的规则制定者，尤其关注各类公共要素在城市更新推进中的落实，从发展思维转向底线思维，激发市场能力，促进社区自治。

在此基础上要搭建协作平台，有效衔接规划与政策。城市更新是一项融合规划、政策、法规等多方面的综合性工作，需要各方主体达成利益共识，同时涉及社会、经济各专业系统，规划编制中需要建立畅通的协商机制，实现更新利益与负担的合理分配。

《上海国资》:上海提出到2040年成为卓越的全球城市，如何理解上海2040的发展模式是创新驱动、底线约束、内涵发展、弹性适应？

赵宝静:“上海2040”是中央城市工作会议后第一个展望至2040年并向国务院报批的超大城市总规，具有重大影响力和引领示范作用。成为卓越的全球城市的目标，既是落实国家战略的需要，也立足于市民期待。创新驱动、底线约束、内涵发展、弹性适应的发展模式的主要内容当包括：第一方面，实现建设用地负增长，优化用地结构。比如锁定全市规划建设用地规模不大于3200平方公里，包括规划战略留白，应对未来发展不确定性；在全市建设用地规模锁定和生态保护红线、永久基本农田基本落地的前提下，全市层面划定城市开发边界；并进一步优化用地结构，适度减少工业用地比重，增加绿地、公共服务设施等用地的比例。

第二方面则是严格控制常住人口规模，加强人口调控和结构优化。上海2040明确，至2020年将常住人口控制在2500万人以内，并作为至2040年调控目标，并以实际服务人口需求进行公共资源配置。从住房供给、公共服务、就业环境等方面明确应对策略，进一步优化人口结构，提升人口发展质量。

社会有担心控制常住人口规模会有负面作用。这方面规划制定时其实是有所考虑，事先预留了弹性的。比如基本公共服务设施以满足常住人口需求为主；市政交通基础设施则是满足实际服务人口的需求，在常住人口基础上，预留20%以上的弹性；高等级公共服务设施，在实际服务人口基础上，还应考虑满足更大区域内较高层次需求的人群。

第三方面则是多情景应对，构建空间留白机制。比如机动指标预留：保障区域性通道、重大基础设施用地，预留机动指标。战略空间留白：结合市域功能布局调整，明确规划引导。时序结构调控：控制土地供应节奏，调控土地使用供需关系。

新的格局

《上海国资》:“上海2040”的“主城区-新城-新市镇-乡村”体系具体如何？主城区为什么增加了虹桥、宝山、川沙、闵行四个主城片区？

赵宝静:“上海2040”表明，未来上海将是“网络化、多中心、组团式、集约型”的开放紧凑空间格局。不但以构建世界级城市群、强化长三角地区联动发展为总体目标，优化上海大都市圈格局。也将促进城乡一体化发展，制定差异化空间发展策略。

该规划明确，是在延续和优化“1966”城乡体系的基础上，根据市域生态基底格局对空间边界的划定，结合综合交通对城镇发展的骨架支撑作用，形成由“主城区-新城-新市镇-乡村”组成的城乡体系。主城区包括中心城和中心城周边虹桥、川沙、宝山、闵行4个主城片区。

未来，中心城（外环线以内的地区），打造中央活动区，高度集聚全球城市核心功能；提高公共交通服务水平，轨道交通站点600米面积覆盖率将达到60%左右；改善居住和公共服务，增加中小套型住房和租赁性住房，公共设施用地比重达20%；织密绿地网络，400平方米以上公共开放空间5分钟步行覆盖率达到90%。

4个主城片区，则提升片区整体功能，加快吴淞、吴泾等工业区转型和空间调整；锚固生态空间，加快推进生态管控范围建设用地减量和清退；完善公共服务供给，增加就业岗位和租赁住房，新增高等级公共服务设施；增加轨交网密度，轨交站点600米面积覆盖率达到40%左右。

在新城建设方面，上海2040是将嘉定、松江、青浦、南桥、南汇5个新城培育成全球城市区域中具有综合性辐射带动能力的节点城市。在这些节点城市，打造相当于城市副中心的新城中心，依据大城市的标准强化公共服务，配置大学、博物馆、文化艺术体育中心、高等级医院等设施，实现轨交站点600米面积覆盖率达到40%左右。

而在金山滨海地区、崇明城桥地区，则会发展形成功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的相对独立的门户型节点城市，提升地方性服务功能，加强对周边城镇和乡村地区的辐射带动作用。

此外，以公共活动中心体系提升全球城市功能和满足市民多元活动。中央活动区（城市主中心）：在中央商务区的基础上，增加世博-前滩-徐汇滨江地区、徐家汇、衡山路-复兴路地区、中山公园、苏河湾、北外滩、杨浦滨江（杨浦大桥以南）、张杨路等区域。城市副中心（9+5+2），包括五角场、真如、花木、金桥、张江、虹桥、川沙、宝山、莘庄9个主城副中心；嘉定、松江、青浦、南桥、南汇5个新城中心：金山滨海地区、崇明城桥地区2个核心镇中心。地区中心主要是指主城区地区中心、新城地区中心、新市镇中心；社区中心则是每个生活圈内，步行15分钟可达。

《上海国资》:打造15分钟生活圈，这应该蕴含了城市更新的不少机会。

赵宝静:生态环境、综合交通方面都蕴含机会。未来上海将提升城市宜居品质，建设国家文化大都市。

一是打造15分钟生活圈，构建低碳、复合、人性化社区。“上海2040”强调，推进城市有机更新，打造宜居、宜业、宜学、宜游复合社区。完善社区公共服务体系，至2040年，社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到100%，提供覆盖全年龄段的公共服务保障。

未来，城市更新将适应人口结构变化，建设老年友好型城市，建设和改造一批适老性住宅和社区，实现全市新增住宅适老性达标率100%；坚持以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主，构建可负担、可持续的住房供应体系，未来也会进一步完善“四位一体”、租售并举的住房保障体系，提高租赁性住房在住房供应总量中的比例。

二是保护城市文化战略资源，划定文化保护控制线。“上海2040”已划定历史文化保护线、自然文化景观保护线和公共文化服务保护线。历史文化保护线和自然文化景观保护线中的保护范围作为文化保护红线，实施严格而积极的文化风貌保护和利用政策。建立定期评估与更新机制，逐步增补保护对象，拓展文化保护范围。

三是加强总体城市设计，塑造国际化大都市和江南水乡风貌特色。上海将形成“拥江面海、枕湖依岛、河网交织、水田共生”的自然山水格局。加强城市门户和景观节点设计，塑造标志性空间。形成小尺度、人性化的空间肌理，强化对街坊尺度与规模的控制。

四是构建高品质公共空间网络。未来，上海将建设高效可达、网络化、多样化的公共空间，开发附属公共开放空间。推进“通江达海”的蓝网绿道建设。塑造安全、绿色、活力、智慧的街道空间。提升公共空间文化艺术内涵，塑造高品质且特色鲜明的空间环境。